探寻社会治理边界的成都经验

摘 要：谈治理绩效，必关涉治理边界。在新时期构建治理体系，提升治理绩效，首要的就是厘清治理的边界，明晰各治理主体的权责。社会治理是国家治理的重要组成部分，成都市在厘清社会治理边界方面积累了一定经验，通过细分类目，以科学化治理拓展治理规模；通过激活既有资源，深入挖掘边界内的治理潜力；通过主动修正传统治理边界，应变社会治理的环境变化。成都的探索为当代中国其他地区的社会治理实践提供了治理边界准则、政府边界定位等启示和思考。

关键词：治理；边界；基层民主；成都经验

作者简介：陈承新，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，博士（北京 100028）

社会治理是中共十八大尤其十八届三中全会以来中央关注的一个重点，它是当代中国国家治理的重要内容，关系到中国共产党的执政基础、政府的职能转型和社会和谐。当代中国的社会治理实践正在如火如荼地展开，各地对于社会治理的创新层出不穷，尤其在国家经历了“5·12”地震等国殇并进入全面深化改革时期之后，人们对于社会治理重要性的认识也不断增强。谈治理绩效，必关涉治理边界。为了在新时期构建治理体系，提升治理绩效，我们需要进一步思考：既有的社会治理实践是否遵循了社会治理的内在逻辑？是真正提升了治理绩效水平还是出于“创新”而花费了更高的治理成本？是真正保障了社会福祉的共享还是借社会治理之名聚敛社会资源，抑或带来更多的治理隐患？要回答好上述问题，首要的就是厘清社会治理的边界，明晰各治理主体的权责。治理一定有其边界，不然就容易演变成为无限管控，社会治理亦不例外。实践有时常常比认识的深化领先一步。本文以近期在四川省成都市近半月实地蹲点调研的情况为佐例，着重讨论变动的治理边界与治理绩效问题{1}。

一、厘清治理边界的意义

何谓治理的边界？治理的边界，是治理主体以其核心能力为基础，在与其他治理主体的相互作用过程中形成的治理范围和治理规模。治理范围，即治理主体的纵向边界，确定了该治理主体与其他治理主体的界限，决定了哪些治理事务由该治理主体自身来完成，哪些治理事务应该通过其他治理主体来完成；治理规模，即治理主体的横向边界，是在治理范围确定的条件下，治理主体能以多大的规模进行活动。治理是多元主体协作处理公共事务的系统工程，各个治理主体都有着自身独有的内在治理逻辑和治理边界。正如治理的边界包括经济边界，即在经济活动中，市场的作用在怎样的范围内发挥，才能有效激发各个市场主体的活力，提升经济绩效水平，进而推动生产力的发展，政府在怎样的范围内为经济活动主体提供公共服务而不逾越；治理的边界也包括社会边界，即政党、政府、企业、社会组织等治理主体的权责所在，以及每一个治理主体在权责范围确定的前提下能够发挥作用的治理规模。

中国治理存在的一个严重问题是过度的行政化。政府的角色应是市场体系的培育者与维护者。政府作为社会经济管理者的职能，在于规划发展目标与战略和协调各种治理主体之间的利益关系以及使各种社会关系服从于社会整体利益。但在中国经济转型时期，由于传统行政干预体制的思维惯性，中国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位，突出表现为，常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能，因片面强调政府在替代市场机制方面的作用，政府有时在一定程度上不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用，甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展，反而带来了诸多不良后果。一方面，转型时期，政府常常将宏大的发展计划强加给市场体系，使原本就发育不全的市场机制难以完善，从而其难以实现资源配置的优化，另一方面因市场途径受阻，微观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其后的直接与间接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代，中国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢。

目前比较突出的问题就是政府管理体制不顺，职责不清。政府对民众日常生活的许多微观事务管理过多，承担了许多不该承担的职能。政府服务职能滞后，很多地方的基层政府还不是真正的服务型政府。按照居委会组织法规定，社区居委会只是协助政府及相关职能部门开展工作；按照村委会组织法规定，村民委员会是基层自治组织。然而从当前实际看，很多城市社区居委会不仅仅是“协助”，更是具体的操办者和执行者；街道居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上却一直是在担当政府的“形象代言人”的角色，作为政府的基层派出机构而存在和发挥作用；很多村民委员会也成为了乡镇政府在农村的“派出机构”。政府各职能部门都强调“工作向基层延伸”，但在实际操作过程中，只是简单地把工作推给了城市社区和村委，相应的职能、权利却没有明确，这些工作逐渐成为了基层的“分内事”，并要接受各有关部门的检查和考核。本来是社区去督促、检查职能部门的工作，却变成了职能部门来检查、监督社区工作。种种因素使社区难以有效地依法履行其居民自治功能。合理弱化中国治理中的“准政府”色彩是我们今天改革社会管理体制、推进基层自治的一个明智的选择。

中国治理存在的另一个问题则在于过度市场化。例如，公用事业为社会提供最基本的公共产品和公共服务，是政府最基本的一个职能领域。长期以来，国有企业垄断经营公用事业的运营模式由于缺乏竞争而表现出种种弊端，近年来，中国各地迅速涉足公用事业的市场化改革，然而公用事业市场化在经济效率、公共安全、社会公平、政府廉洁等方面潜在的公共风险也日益显现。又如，有些地区的政府没有厘清并统一购买社会服务的标准，将涉及行政审批职能的社区工作站的服务拿给社会组织承接，一定程度上掩盖了某些政府部门不作为或职能缺位的现实，也为某些心怀企图的机构乘虚而入创造了条件，对政府的公信力和合法性构成外在威胁。

上述治理问题的极化倾向，缘于其有悖于治理的内在逻辑，缘于其有意无意地模糊了治理的边界。厘清治理的边界，以最大限度地激发每一个治理主体的主动性和积极性，最大程度地发挥每一治理主体的作用，达到提升治理绩效进而增进社会福祉的目的，正是其意义所在。

二、成都市厘清治理边界的探索和成效

成都市对于厘清治理边界的探索，一方面体现了当地党委政府对于治理的清醒认识和改革魄力，另一方面也缘于成都治理出现的新形势对党和政府构成了执政压力，对社会和谐构成了难题。为此，成都市通过细分类目，以科学化治理拓展治理规模；通过激活既有资源，深入挖掘边界内的治理潜力；通过主动修正传统的治理边界，应变治理的环境变化。

1. 通过细分类目，以科学化治理拓展治理规模

体制转型期，多样态社区形态的同时空呈现，是当代中国治理面临的一个较为普遍的现实。因此，政府在面对社区的时候，只有采用不同的政策和管理手段，社区治理的有效发展才能得到保障，才能进一步成为整个社会发展的重要基础。

治理主体如何在其既有的治理范围内拓展治理规模，成都市的社区分类治理实践提供了一套思路。

新都区的社区治理综合体现了治理的科学、系统和配套的特点。该区以资源集约、便于管理为思路，结合老旧城区、集中安置社区、新建小区社区、涉农社区、纯农社区等不同社区类型的特点，充分考虑地域、人群管理、管理资源配置、人文风俗和认同感、归属感等，编制《新都区社区总体规划方案》，提出优化全区社区结构、调整社区规模的可行性规划。在此基础上，深化六类社区试点，继续深化征地拆迁农民集中居住社区（锦水苑社区）、破产改制企业社区（新兴社区）、老旧城市社区（新中社区）、城市新型社区（马超社区）试点，新增加高校社区（西南石油大学小区）和功能区社区（普河小区）六个不同类别的社区作为区级试点社区，其他各镇（街道）根据六类社区情况选择本镇相应的类型社区进行试点（大丰街道全面推进）。通过试点，有针对性地剖析各类社区存在的问题，制定解决问题的方法和途径，打造社区社会管理创新模板。

成华区则通过探索网格化治理模式，将科学化治理发挥到更加精细化的程度{2}。第一，通过细分社区，建立网格，细分责任到人。按照任务相当、方便管理和界定清晰的原则和每个网格300～500户的标准，将全区103个社区划分为748个网格；整合社区“两委”成员、服务站人员、各类协管员、社区大学生等人力资源，按照每个网格配备1名责任人和1～2名网格员的标准，在全区建立1 600余人的网格员队伍，每天入院巡格、随时入户问需；实行AB双岗互动，网格员“巡格”时负责A岗工作，上情下达、民情处理，对于无法解决的问题带回B岗专业人员处理后再反馈给民众。第二，通过分类共享信息数据库，建立“闭环式”管理流程和互动式服务平台。一方面，分类录入组织机构信息、人口信息、房屋信息、重点场所信息、城市管理基础信息和网格地图信息等6类基础信息以及新增的三本台账信息和党建信息，开展网格化服务管理信息平台建设，搭建了“区监管中心—街道服务中心—社区管理站—网格员手机终端”的服务管理信息化“四级网格”，推进“天网”、老旧院落视频整合以及基础信息系统共享并建立基础数据库，实现信息采集录入、问题分流督办、结果跟踪反馈、目标考核问政的“一站式网上运行”、“全链条可溯可控”。另一方面，明确9大类75项服务项目下沉到社区办理，形成“街道便民服务中心+社区服务站+院落连心驿站”三级便民服务阵地，打造“网上政务大厅”、“区长信箱”、“网络问政”、“政务微博大厅”等版块，推行空巢老人、流动人口、残疾人等特殊群体的个性化服务项目，回应民忧、化解矛盾，目前其社会公众月均访问量达10余万人次，对办理和沟通结果的满意率达93%，各类矛盾纠纷降幅达40%以上。

2. 通过激活传统资源，深入挖掘边界内的治理潜力

另起炉灶、脱离了当地实际和传统的创新是没有生命力的。成都厘清治理边界的一个成功的思路在于注重既有资源尤其传统资源的作用发挥，通过激活传统资源来进一步挖掘治理边界内的潜力。成都的基层社区党建就是佐例。面对城市社区形态的变迁，成都市青羊区秉持“政党是民众参与政治的工具”的理念，适时探索了区域化党建{3}的改革举措：

第一，激活党员资源。青羊区全面建立区域化党建理事会作为社区党建共建议事机构，并从2007年起在四川省率先推行社区党组织“兼职委员”制度，让社区内的党员和公职人员这些传统的组织资源来整合和引领社区民意。目前，全区共有172名辖区“单位人”优秀党员和流动党员被公推直选为社区党组织“兼职委员”，产生了全国首名农民工社区党委副书记，“兼职委员”占社区党组织委员总数的37.76%，其中副处级以上领导干部和企业中高级管理人员占比88.4%。

第二，激活党组织资源。青羊区通过社区党建的创新，发挥社区党组织的利益整合功能。全面推行党组织全覆盖模式，在社区实行“社区建党委、院落建支部、楼栋建小组”，重点推进“三无院落”、新型社区院落、矛盾问题突出院落的组织覆盖和工作覆盖。全区共建立社区党委56个，院落党支部331个，楼栋党小组1 017个，实现社区党组织体系全覆盖；非公有制经济组织党组织覆盖率达73.8%，区内规模以上非公企业党组织全覆盖，新社会组织党组织覆盖率达76.68%。

第三，整合完善制度规则。青羊区社区党组织“兼职委员”制度从委员设置和产生方式上作了详细的制度规定，并配套建立了服务承诺、质询罢免、社会评价等委员履职监管制度和经费补助、信息沟通、委员活动等履职保障制度。同时，推行社区党组织“群众主体工作法”，通过民主议事决策六步流程、民生台账等制度渠道畅听民声；通过《居民公约》规范民众行为、激发民众参与；通过社区事务“一事一评”和社区干部“两述两评”，接受民意监督。

成都锦江区的义仓、义集等社区活动，也集中体现了中国邻里互惠传统的现代应用；金牛区医患纠纷人民调解委员会、大邑县晋原镇芙蓉社区的“王大爷调解室”等等，也注重激活原有的边界内资源，注重传统治理资源和平等参与、社区意识培育、公共精神锻造等现代治理的交汇融通。

在成都全市范围广泛推行的村民议事会是挖掘边界内的治理潜力的另一个突出的方面。村民议事是中国共产党一直以来倡导的基层民主建设的重要权利之一，是《村民委员会组织法》对于保障农民民主权利的一项明确规定，是发展中国特色社会主义民主的一个重要的生长点。但是，真正在实际运行中保障村民议事权而非流于形式，依然是各地治理和基层民主建设中的一个难题。成都以散居为主，人员流动性大，全体村民开会不易，尤其容易被村两委“操控”。为了针对性地解决村民会议和村民代表大会难以召集、村民自治异化为村两委自治或村干部自治、村民议事流于形式的可能，成都市的村民议事会制度并没有颠覆原有的村民自治组织架构，而是将得到村民会议授权的村民议事会嵌入到既有的村民自治组织架构之中。议事会选有议事能力和议事意愿的人；人数不少于21人，每一个村民小组一定要有自己的代表在内。村民议事会集村级事务的议事、决策、监督几项自治权于一体，代替村民会议或村民代表大会履行日常的议事、决策和监督职能，实质是通过拓展村级治理过程中的日常决策性参与，来挖掘村民自治的内部治理潜能，将村民自治落到实处。

3. 通过主动修正传统的治理边界，应变治理的环境变化

社会主义计划经济时代向社会主义市场经济时代的过渡，不仅是经济体制的转型，也在很大程度上改变了政府治理的边界。随着单位解体以后利益原子化，原子化社区亟待组织成社团生活，寻求地域之外的归属感，社会组织提供的共同体感很重要，这为社会中介组织等的逐渐成长提供了契机，也为政府职能的市场化和社会化提供了可能和依托，即从政府对于经济、社会的单独管理到政府与其他主体共同治理，通过公共管理社会化，借助其他主体的能力和资源实现政府职能目标，缓解政府能力供求矛盾。

让社会组织参与锦江区水井坊社区治理的探索正是政府和社会为适应上述变化而开展的边界调整行动。成都市锦江区“爱有戏”社区文化发展中心是其中一个比较突出的例子。该组织前身是于2009年10月17日成立的成都市青年志愿者协会——爱有戏公益戏剧社志愿者服务队，2010年11月入驻锦江区社会组织孵化基地，2011年3月正式在锦江区民政局登记注册为公益性社会组织，现有12个专职人员和300多个志愿者，设计并开展了义仓、义集、义坊、基于口述史的社区文化艺术、参与式影像、共生太极等社区项目。自入驻锦江区水井坊街道，承接并开展政府购买的文化和为老助残项目之后，该社团自筹资金推出义仓的项目，倡导定期的、非现金的小额捐赠，用于帮助项目辖区内的低收入、负担重的困难家庭。该项目对每件义仓物资附有捐赠收据和唯一编号，并让社区居民参与物资派发，公开每件物资去向，对于构建社区互助体系、促进社区融合起到良好的作用。义集是通过定期集市，回应困难人群的需求，推动诚信、互助、友爱社区的建立。爱有戏还通过研发开展多项基于口述历史的参与式社区文化艺术项目，关注社区居民、外来务工人员和环境，推进社区文化的培育和社区精神的凝聚。

三、成都市厘清治理边界的挑战及改进空间

结合上述对于成都市厘清治理边界的实践观察发现，有关治理主体对于治理边界的认识有待进一步清晰化，基层治理的法制化建设有待加强，厘清治理边界的相关安全问题有待进一步关注。

1. 有关治理主体对于治理边界的认识有待进一步清晰化

厘清变动中的治理边界，理念问题是决定其成败的关键。从在成都市的调研情况看，有关治理主体对于治理边界的认识存在认识模糊、认识转变缓慢和认识不统一的问题，有待各方治理主体进一步将之清晰化。

第一，认识模糊。社会组织如何界定？大家对其认识不清晰。小的社会组织如何规范？社会组织如何加强监管？治理对象，治理什么，有否公共事务？社会组织等各方治理主体的权责是什么？现在没有明晰界定。例如，由于政府对于公共服务下放的认识不到位，导致目前许多公益行业的项目断断续续，因为没有政府的购买，很多公益机构都是今天有项目大家就一起来做项目，但是公益的从业人员面临着随时可能失业的风险。现实中存在的另一类情况是，政府下放职能的限度把握的认识模糊。例如，对于究竟哪些公共服务职能可以转交社会组织承接，依然认识模糊，充满困惑。政府购买社会服务的标准不清，如社工站的服务拿给社会组织承接，但其涉及行政审批职能。政府去行政化在加速，但职能转变有其边界，不能借此做“甩手掌柜”，借机不作为，完全将问题抛给社会组织，这不仅是政府职能转变不到位的另一种极端表现，而且对于社会组织造成额外的负担和压力，不利于社会组织的健康成长和壮大，进而阻碍社会发育和和谐。一种极端的可能性是强势社会组织借机进入政府职能领域，进而消减甚至取代政府的合法性，对于执政地位构成新的威胁。

第二，认识不统一。在推行同一项改革举措时，不同层级政府的理念定位差异也将影响改革的成效。例如，政府从财政中预留出一部分作为公共服务资金，定期下拨到基层的做法，在北京、上海、成都等多个主要城市已经逐步普及，然而成都市一大与众不同之处在于，成都市几乎所有的公共服务资金项目都是自下而上推动开展。这得益于市政府在全市范围内大力推广运用协商民主机制，商议决定公共服务资金使用的方式和议事机制。然而，对于成都的村级公共服务资金需要通过议事会商讨决定如何使用，各地区县有不同的看法。温江等较发达地区的一些村两委因为运用这一机制需要多次开会、走访，工作成本增加，而提出宁愿不要村级公共服务资金；滕州等地出现村两委操控议事会的情况。有的议事会组织带有明显的党政化色彩，原因也在于此。民主参与也有一个兴趣培养到规则学习改进的过程，从议事规则的细节看，干部和民众都还需要不断学习改进。例如，部分官员在访谈中提及，罗伯特议事规则13条无法用于农民议事，不易理解，不易操作。在此，厘清治理边界的改革举措需要进一步开展观念碰撞和思想交流，取得更大的共识。

第三，认识转变缓慢。部分社会组织观念转变跟不上社会变化，也是其对于治理边界的认识不清晰的表现。工青妇等传统的枢纽型社会组织的一些工作人员对于治理的认识主要限于发文件。汶川地震尤其是芦山地震后，四川地区社会组织大发展。虽然地震前有社会组织，但是地震后迅速成长起一批新的社会服务组织并挑起大梁。上述情况对工青妇等群团的社会管理工作形成了压力。采取工青妇轮值形式，成立社会组织服务中心，既是制度创新，又是与新社会组织的磨合过程，是对上述问题在一定程度上的回应。另一种认识转变缓慢的表现是以行政化方式看待基层自治。例如，上级政府部门考核村级议事会成员。又如，村民议事会建设方面体现党的领导无可非议，但党组织领导作为天然政治人则需规范，要体现自治性而非强加性。有的地方将议事会和村民代表大会等同，党支书担任议事会主任，会对议事会其他成员构成无形压力，建议其成为候选人。

2. 基层治理的法制化建设有待加强

制度化治理机构治理能力的弱化，非制度化组织对治理的干扰，会造成治理改革效率低下，政府必须对不断出现的治理活动及其相关争议的性质进行裁决，这意味着政府的责任在更大程度上立足于建立一套完善的法律与法规或规制体制。从成都的实践看，社会组织一度出现了大发展大繁荣的境况，但是法治建设似乎没有能够跟上社会组织发展的大好势头。

第一，基层治理的法制化需要加强细则性规制。法规的有关细则规定一直比较薄弱，有待进一步完善。例如，在激发社会组织活力上，没有实施细则。四川省委曾经决定，要大力培育社区服务组织，培育社会组织大力参与基层自治，为社会组织大发展大繁荣创造了良好的政策环境。然而，当社会组织逐渐介入基层治理时，政府和社会组织的治理边界的界定模糊问题就逐渐凸显出来。居民委员会组织法明确规定基层民主自治是以居委会为主体的过程。成都对此在政策精神上也有章可依，不是让社会组织取代居委会，而是协力培育。但是，由于传统的居委会存在理念和能力不足的问题，街道办便推动社会组织去指导居委会怎样召集大家开会等，这不仅让居委会很抵触，而且对自己与社会组织的关系认识模糊。而在锦江区一些社会组织发展快速地区，一些社会组织，如爱有戏社团在67号院社区，不仅服务社会，还要受街道之托负责培育新的社会组织，以及参与社区自治。这完全是一种基于基层政权理解之上的改革推动，尽管上面有主导精神，但怎么做并不清楚，所以是一个上下磨合过程，存在权责界定的法制化问题。又如，民非社会组织的界定较宽泛，职能界定较模糊，需要针对性制定政策，使之更好发挥公益职能。网格化信息服务管理制度也需要在精细化管理和尊重个体隐私的关系等问题上作出法律形式的限定和规范。建议以法制和制度作为治理的基石，以鼓励不同社会组织积极参与作为治理的民主性和透明性的保证，以保障发展公民权作为治理的准则。

第二，基层治理的法制化需要城乡统筹。城市化一度被人们信奉为缩小城乡差距的有效出路，但在现实运行中，如果只是单一将城市化视为城里人化的过程，如果不能正视既有的城乡差距，则城市化过程也会带来城乡之间在经济、社会等各方面差距的扩大。这就是为什么出现城市化虽然在不断加快，城乡之间的差距也在不断拉大的现象的原因。例如，农村社会组织和城市社会组织的培育政策不平衡，农村社会组织培育的相关法律法规有所缺位，影响了农村社会组织的配有和作用发挥，亟需城乡统筹。首先，在城乡社会组织的激励机制上，需要进一步出台相关法律法规，培育城乡枢纽型社会组织。其次，部分农村治理需要进一步划清规则边界。例如，在一些实行协商制度的农村地区，时常将村级协商事务提交到镇一级协商，需要将乡镇和村的协商职责作明确划分。再次，需要出台专门针对农村社会组织培育和扶持的政策办法，因地制宜建立孵化基地，重点发展与农民生产生活相关的农村养老服务、文体娱乐、公益慈善、邻里互助等社区服务组织和社工服务组织，加大乡镇政府购买农村社会服务的力度。

第三，基层治理的法制化需要顶层设计。当代中国的基层治理还处于不断探索阶段，一些治理问题始终得不到及时消解的原因就在于该治理领域缺少法律在主体性质、权责界限等各个层面的统一规范。例如，税费是阻碍社会组织发展的一大问题，也是调研中大家反映的至今困惑的一个难题。民非等社会组织的免税问题归根结底是法律不完善问题。现在社团、民办非、基金会依据的就是三大条例及地方出台的实施办法。医院、学校等民办非组织大量涌现，如何界定其性质和税费标准，现在还没有定论。有人建议取消民办非社会组织的3万元登记准入费。现在放开的公益慈善类、科技类、社区社会服务类、行业协会类等四大类社会组织的登记，究其实质，都可以归为民办非组织，但是登记以后，民政部门和挂靠单位是要担责的。民办非符合企业所有要件，照理需缴纳企业所得税，又可以依条件申请所得税的减免，不能申请营业税的减免（一般达到6%），这对于社会组织也是不小的负担。民非等社会组织的免税问题需要从中央层面开始作法制化顶层设计，进而推动其自上而下的改革，需要财政、民政和税务部门共同牵头。

第四，各个基层治理机制之间的边界需要及时规范和厘清，以协调治理机制的正常和充分的运行，提高治理成效。正如2013年成都市青白江区已经着手理顺几个基层治理机制，将村民会议、代表会议、议事会、村委会、监事会等各个组织的职能边界界定清楚，并优化运行机制，这对2014年民政部门和组织部门准备在全市层面统一规范基层治理机制提供了参照。

3. 厘清治理边界的相关安全问题有待进一步关注

毋庸置疑，社会组织参与社区治理实践的重要作用应当得到肯定。一方面，社会组织参与社区治理实践，能够较好地分担政府职能供给的压力，推动转型期政府职能的尽快转变，尤其是社会组织在承接政府项目时能够发挥民间创造力，贴近民间所思所想，对于政府的社会管理职能履行起到恰如其分的补充效应。另一方面，社会组织参与社区治理实践，也有助于推动基层社区自治能力的提高，唤醒社区民众公共精神的成长。

但是，基层社会组织的“双引入”现象值得关注，即运作资金中引入国外境外运作资金，活动开展中引入国外社会活动方法，每一类“引入”都存在着潜在的安全风险，“双引入”则面临更大的基层治理安全隐患。例如，爱有戏自成立以来，先后获得中华儿童慈善救助基金会、李春平基金会、南都基金会、英国救助儿童会、英国大使馆、共青团四川省委、共青团成都市委、英特尔产品（成都）公司、社区伙伴、恩派非营利组织发展中心、水井坊街道办事处等机构和政府的项目资助。同时，爱有戏又参与了院落自治的公益项目，在接受了社区参与行动组织的培训之后，直接运用开放空间等西方参与式方法指导政府职能部门和社区民众开展民主议事决策的治理实践。在此，该社团已经在“双引入”的前提下置身于政府和社区之间、社区不同利益群体之间更为复杂的利益关系之中，触及深层次的有关权力与权利、有关社区不同群体间深层次的关系。

政府的治理边界一定包含了把冲突控制在秩序范围、做规则的制定者和仲裁者的内在定义，在现实的治理实践中，这方面的分寸尤其需要有关职能部门和工作人员拿捏平衡。例如，金牛区曹家巷拆迁以群众斗群众的工作方式就存在此类潜在风险。

此外，基层改革创新受制于主导部门的意愿和能力，受制于部门边界和利益壁垒，也是一个较为突出的问题。如，组织部门对于议事会的强势推动，使得议事会在成都全市迅速推广并得以制度化。又如，成都彭州市统战部主导推行社会协商对话制度，由于关涉其他部门尤其强势部门的机制对接和工作协调问题，遭遇了与其他部门制度衔接和制度推广的困难。再如，成都的组织部门和民政部门自2008年推行议事会的初衷是希望将监督职能设计为议事会的内在职能之一，但此后《村民委员会村民组织法》修订，要求村级有监督机构，纪委又强势要求建村级监督组织，则村级监事会随之建立，但目前成为短板。议事决策已经常态化，执行也已常态化，但监督在很多时候流于形式。德阳纪委书记亲自推行监督委员会，首先作为一个独立机构，监督人员和决策、执行的人员分开；其次，纪委每年申请上千万的财政资金单独给付其使用；现在希望进一步将之推行成可以同时监督党组织、村委会和村级一切事务，而且作为乡镇纪委的一个派出机构。这种定位从基层社会自治角度是值得存疑的，有将村民自治组织发展成体制内机构的倾向。在成都的基层治理架构下如何解决监督问题，也需要进一步思考。

四、成都市厘清治理边界的启示

成都市厘清治理边界的探索提供了丰富的实践经验，也对当代中国其他地区的治理实践提供了重要的启示。

1. 治理边界准则

为了保证治理的绩效，需要治理主体努力做到下述几点准则：第一，各行其道。治理主体不逾越各自的治理边界，相互监督。中国政府尤其各级地方政府，无论能力强弱，都应该充分发挥私人企业和竞争性市场的力量来推动经济和社会的现代化，将政府职能严格限定在市场失灵的领域，充分发挥市场和社会的优势和潜能。从实践情况看，这实际上要求政府在企业和社会可以自己发挥作用的地方推出，从对企业个体的微观干预中推出，从私人产品的领域推出，以此可大大减轻中国政府的负担，以适应政府能力有效供给还不足的状况，减少政府失灵的可能性。

第二，内部挖潜。治理主体在内在治理逻辑允许的边界内尽可能发挥自身作用。如，在如何加强社区党组织建设方面，新都区深入推进社区党组织晋位升级建设，强化党建引领推动。优化党组织设置，探索推进区域化党建，在新建小区、集中安置社区及时建立社区党支部、社区联合党支部，健全联合党支部联合议事制度；探索党员居住属地和隶属关系双向管理模式，积极扩大党的组织和工作覆盖；优化党组织设置，探索社区建党委（总支），院落建党支部，楼栋建党小组的党组织体系，推行兼职委员模式，实现社区党的组织和工作向驻区机构、居民院落、社会组织及其他人群聚集单位延伸。内部挖潜需要处理好原有制度的充分利用和新制度创新的关系。在改革进入深水区，难点不断迸发的今天，确实呼唤着制度创新。但制度创新需要与本地实际相结合。广东乌坎事件正是没有贯彻落实原有制度的结果。新旧制度衔接也能避免成本过高的问题，如网格化管理的人员使用和制度建设上需要思考成本问题。

第三，应变修正。治理主体有时需要随环境变化及时调整治理边界。治理主体的治理边界带有强烈的历史性和阶段性色彩，是针对当时的社会、经济和政治状况而定义的。构建治理体系、提升治理能力现代化的核心主旨是提升治理绩效。倘若社会、经济和政治的环境发生了较大的变化，各个治理主体原有的治理边界已经不适用于变化后的环境，治理边界就需要与时俱进，及时作出调整。

2. 自治与规制

对于当代中国场域中的基层自治需要有全面的认识。自治并不意味着不需要规制，基层社会自组织治理发端的无序运行尤其需要执政党和政府给与适度的帮助和指引，在社会组织萌芽时期提供扶助，帮助形成利益链接；在社会组织发展壮大时期给与同行者支持，连接资源、提供发展机会。成都近年来出台的一系列政策，为推动地方社会组织的发展提供了广阔的发展空间，很多社会组织因这些政策而获益。民办学校获得了更加公平的竞争环境、社区社会组织有了更大的成长空间、很多公益类服务组织取得了更多的财政支持。而对社会组织管理体制的改革，也增强了社会组织的自主性，有利于构建政府与社会组织的良性互动关系。

另一方面，地方政府在推进社会组织的发展中存在政策运用的作用和限度{4}。政府的政策创新在短期内还难以促进基层社会组织的快速繁荣，政策似乎并不是无所不能的。从成都的调研看，政府购买服务政策实际上还在探索完善的过程中，因此实际的政策绩效还难以测量。在实地调查中，我们选取了民办培训机构、行业协会、公益性志愿组织等进行座谈和访谈，并到一些社区观察社区建设和社区社会组织的成长。从这些座谈和访谈和我们观察的信息来看，一方面，很多社会组织认为政府购买服务并不持续和平衡。另一方面，政府购买服务的前提是具有服务提供能力的社会组织的成长，即便目前购买服务政策不断完善，依然会面临在很多社会服务领域找不到相关社会组织的尴尬。当前的改革是政府放权和社会承接之间的一种互动，而这两者应该说是政府放权走在社会承接前面，不仅购买服务，也注重相关社会组织的孵化。换言之，即使政府有意识放权，社会组织也还没有足够能力承来接相关服务和职能。此外，一些优秀的典范社区，其背后依靠的依然是传统的组织体系和政府力量，而社区社会组织的发展还有较大的发展空间。

因此，成都厘清治理边界的探索提供了一个很好的思考政府的治理边界的案例。一方面，社会尤其社会组织的发展需要一个强有力的政府政策体系来保驾护航。对于很多发展中国家而言，没有一个强有力的政府和政策体系的推动，治理难以有效开展，吸纳社会精英参与治理也需要政策和机制。另一方面，社会组织对政府的政策依赖并不是无限的，正如政府与市场关系一样，政府与社会之间也需要保持一定的张力。政策对社会组织的推动具有自身的限度，自上而下的政策体系在很多时候似乎并不能完全渗透到社会组织之中，如很多社会组织到目前为止都还不知道如何享受免税政策。因为政府并不是全知全能的圣者，政府的良好政策意愿未必会对社会组织的发展产生正向效应。

因此，政府有必要谨慎运用自身的政策，避免政策产生适得其反的效果。尽管从目前地方创新实践而言，政策对社会组织发展的作用大部分具有积极意义，但不能因此认为政策都可以实现自己的目标。尤其越到基层，政策被扭曲的风险越大。因此，如何在一个快速的政策变迁中，尽可能地调动更多力量的参与，让自上而下的力量和自下而上的社会发展有机整合，是未来在关于社会建设和社会组织发展的政策运用中需要更加注意的问题。

社会治理是提升国家治理绩效的重要组成部分。在当代中国社会治理蓬勃开展的今天，探析治理的边界的问题依然具有很大的思考和探索空间。

注 释：

{1}文中采用的所有数据皆来自2014年3月中国社科院创新工程基层治理与民主建设组赴成都调研的调研资料记录。

{2}除调研记录外，参见调研材料《“小网格 大治理”积极探索网格化治理新模式》，2014年3月17日。

{3}成都市青羊区委组织部课题组：《区域化党建与基层社会管理创新研究》，2014年3月17日。

{4}部分观点参见陈承新等：《跨越城市化治理藩篱》，北京：中国社会科学出版社，2014年。