现代应急管理理念下我国应急管理部的组建：意义、挑战与对策*

王宏伟

中国人民大学 公共管理学院

目前，我国已经步入风险社会，各级、各类突发事件不断发生。有效应对突发事件成为各级党委和政府检验执政能力的必然要求。然而，长期以来，我国应急管理体制存在的弊端不适应应对重特大安全风险的需求，制约着应急能力的进一步提升。根据2018年“两会”期间出台的《国务院机构改革方案》，我国正在整合多个部门和机构，组建全新的应急管理部。这是我国应急管理体制变革的一项重大举措，意义深远。然而，应急管理部的组建也可能面临增强协调性的挑战。对此，我们必须本着未雨绸缪、预事在先的原则对其进行思考并提出因应之策。

1 新世纪安全风险与现代应急管理

在2003年“非典”之前，我国就存在民政、消防、安监、地震等多个专业部门以应对自然灾害、火灾、安全生产事故、震灾等突发事件。然而，当时社会应对突发事件具有明显的单一灾种导向特征。换言之，如果那时应对灾害或灾难的活动可以被称为应急管理，它也是单一灾种的应急管理，而非现代意义上的应急管理。

人类是带着对“9.11”事件的惊惧进入21世纪的。这起骇人听闻的恐怖袭击事件不仅打破了美国自诩为世界“安全岛”的信心，也唤起人们对现代安全风险的重新审视。恐怖组织不隶属于某一国家，没有固定的领土。在经济全球化背景下，恐怖分子可以跨界无障碍流动。而且，他们“创新性”地把民用航空器作为导弹，袭击美国的世界贸易组织大厦和五角大楼，这种风险具有明显的不确定性。更为重要的是，现代社会、特别是城市汇集了大量的人口与财富，供水、供电、供气、供热、通讯、交通等基础设施异常复杂并彼此耦合。一旦遭遇突发事件，城市系统就会产生“蝴蝶效应”，造成严重的人员伤亡、财产损失和社会扰动。总之，现代社会的安全风险具有强大的流动性、跨界性、不确定性与复杂性，挑战人们对安全风险的陈旧认知。

2003年，一场突如其来的“非典”疫情再次印证了现代社会安全风险强大的流动性、跨界性、复杂性与不确定性。至今，SARS因何而起、因何而去依旧是一个没有完全破解的谜团，它是否会卷土重来依然具有不确定性。截止到2003年7月11日，全球非典型性肺炎患者8437人，死亡813人，不足“9.11”事件中遇难人数的1/3。在我国，内地患者5327人、死亡328人。仅从死亡人数上看，“非典”似乎并不令人惊悚。但“非典”通过现代媒体的传播，引起了普遍的社会恐慌，经济社会运行秩序受到极大的扰动，其影响具有广泛性与复杂性。按照单一灾种的应对模式，卫生部门若孤军奋战肯定是无能为力。

“非典”发生后，我国开始了具有现代整合意义的应急管理体系建设。现代应急管理与此前的单灾种应急管理存在着很大的差别：第一，现代应急管理强调的是对各种突发事件统筹加以应对，体现了全风险的理念。但是，单灾种应急管理只针对某一特定的风险，孤立施策。第二，现代应急管理强调全主体参与，即整合政府、企业、社会组织和公民个人的力量，形成应对突发事件的共治网络。但是，单灾种应急管理凸显政府控制的作用，对社会力量的参与重视不足。第三，现代应急管理是一个涵盖了减缓、准备、响应、恢复各个阶段活动的首尾闭合的完整流程。但是，单灾种应急管理特别强调事后的响应与恢复、特别是响应，忽视事前的风险减缓与应急准备。

单灾种应急管理模式长期存在于20世纪下半叶的中国是有一定的合理性的。那时，风险流动性低，这一方面是因为交通设施与工具不发达、不便捷，另一方面是因为户籍制度限制了人口的自由流动。而且，自媒体没有诞生，政府可以对突发事件消息进行完全管控，风险的流动性与跨界性特征不明显。由于信息技术不发达，时空挤压效应尚不明显，社会的关联度、耦合度较低，人们面临的风险大部分为相对简单、确定的风险。基本上，政府根据科层制组织的职能划分，就能够有效应对各种突发事件。

但是，进入新世纪后，安全风险的流动性、跨界性、不确定性与复杂性特征逐渐明显，突发事件越来越具有高发、频发的态势。单灾种应急管理的模式陷入捉襟见肘的窘境。加之依靠制度应急、降低应急管理行政成本等理念日益深入人心，构建适应新世纪安全风险特征的现代应急管理模式呼声日高。2003年的“非典”为重塑我国应急管理体制、改变单灾种时代各自为战的局面开启了“机会之窗”。

2 应急办：履行综合协调职能的尴尬

“非典”之后，我国开始了现代应急管理事业建设，其核心是人们耳熟能详的“一案三制”，即应急预案、应急体制、机制和法制。客观地评价，“一案三制”在我国现代应急管理事业草创与起步阶段起到了巨大的推动作用。但是，从预案来看，它打上了工业社会安全生产的烙印。在工业社会，应急预案可以基于既往的应急经验和对未来风险的研判，实现对突发事件应对的未雨绸缪。而安全生产领域的突发事件主要表现为简单、确定的事故灾难，大抵是有规律可循的并可以限定在企业围墙内部的。但是，一旦它被平移到21世纪应对社会上复杂、不确定的突发事件，就可能会力不从心。实践部门对应急预案“不管用”、“不顶用”的感慨由此而生。“非典”后，我国将应急预案作为应急管理的“龙头”与“抓手”。我们认为，在现代应急管理“平地起高楼”的初创时期，“抓手”一词是准确的，也就是应急管理工作“切入点”的意思。但“龙头”一说其实言过其词。

不仅如此，体制、机制与法制的建设搭建起应急管理的框架。但是，“三制”的提法适合一切工作领域，没有反映现代应急管理的重要规律。体制、机制与法制实际上是“三位一体”的。简言之，体制是应急管理的组织方式，机制是应急管理的具体工作模式，法制是以法律法规的形式将体制与机制建设的内容加以确定、固化。但是，体制具有刚性，并对机制具有决定作用。体制预留给机制的创新空间总是有限的。所以，应急体制至关重要，实际上应为应急管理的“龙头”。

在管理体制上，我国从国务院到县级市人民政府的办公厅或办公室内部都成立应急管理办公室，以履行应急值守、信息汇总和综合协调职能。其中，综合协调对于应急办是最为重要的，因为它满足了现代应急管理综合应对复杂性风险的需求。但是，多年来，这一应急机构难以完成至关重要的综合协调职能，这是因为：

第一，应急办作为政府办公厅或办公室的内设机构，层级普遍偏低，难以协调应对复杂性突发事件所需参与的同级或上级部门。在“有位才能有为”理念的驱动下，应急办功能出现萎缩和“内卷”，越发倾向于充当领导应急决策的“耳目”和“参谋”。地方政府纷纷成立应急委而将应急办作为应急委的办公室。这在一定程度上弥补了应急办层级偏低的缺憾，但没有从根本上解决问题，因为应急委是作为特别紧急状态下的决策和议事协调机构而存在的。

第二，全国的应急办规格不统一，上下级之间缺少实质上的领导与被领导、指导与被指导的关系，内聚力低下。由于上级不决定下级的“帽子”、“位子”和“票子”，应急办工作人员普遍存在本系统认同度较低的问题，队伍稳定性也较差，不利于应急管理经验的积累和代际传承。

第三，应急办难以统摄公共安全事件的应对。在我国，突发事件被分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件。在实践中，社会安全事件、如群体性事件、恐怖袭击等主要由政法委、特别是政法委领导下的公安部门承担主责。而应急办主要协调的是自然灾害、事故灾难和公共卫生事件。

第四，应急办无力协调防汛抗旱指挥部、减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等高级别的议事协调机构。这些机构的办公室设在某一政府部门内，同时往往也是应急办专项指挥部所在地。同一部门的不同身份经常“打架”，使得应急协调出现问题。

长期以来，应急办工作人员在体制不顺畅的情况下为我国应急管理事业的发展、确保社会公众的生命财产安全做出了重要贡献。但碍于“小马拉大车”的现实，应急办很难在应急协调上大有作为。所以，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。

3 组建应急管理部的重大意义

在此一轮国家机构改革中，应急管理部将安监、应急、消防、救灾、地质灾害防治、水旱灾害防治、草原防火、森林防火、震灾应急救援等职责跨部门整合在一起，涉及国家安监总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局等部门。而且，此次改革将国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责一并加以整合。“9+4”结构体现了我国将主要的自然灾害与事故灾难应急职能加以统筹考量的应急体制改革思路，在很大程度上有利于提升应对复杂性突发事件的能力，是我国加强现代应急管理的一个重要契机。

一是有利于加强灾害应急管理的统筹协调。目前，我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，各种自然灾害与事故灾难频繁发生，给公众的生命、健康与财产安全造成了严重的威胁。现代应急管理最大的特征是整合性，即需要具备强大的统筹协调能力。此次国务院机构改革将分散于多个部门的自然灾害应急职责加以统筹并与安监部门整合，组建应急管理部。以往，我国灾害应对存在严重碎片化的问题。民政部负责灾害救助，国土资源部负责地质灾害防治，水利部负责水旱灾害防治，农业部负责草原防火，国家林业局负责森林防火，中国地震局负责震灾应急救援等。为了协调应对自然灾害，我国成立了防汛抗旱指挥部、减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等高层次议事协调机构，体制叠床架屋，十分繁杂。应急管理部的成立使这些分散的职责得以有效的整合，便于统一领导和指挥，可以提高应急管理的统筹协调水平。

二是有利于提高灾害应急管理的专业能力。作为国务院组成部门，应急管理部的正部级机构设置高于原国务院应急办司局级的架构。并且，新组建的应急管理部的10位领导中有3位是正部级干部，规格较高。未来，地方政府将设立对应的应急机构，上下形成一个具有凝聚力和归属感的系统，稳定应急管理队伍，使应急经验得以持续积累。同时，应急管理的专业性也会不断凸显。

三是有利于实现灾害应急救援资源的整合。长期以来，公安消防主要从事火灾扑救工作以及社会救援工作，受武警总部与公安部的双重领导。《突发事件应对法》规定，县级市以上人民政府建立综合性应急救援队。从各地实践来看，综合性应急救援队主要依托公安消防部队而建。武警森林部队主要从事森林火灾扑救，受武警总部与国家林业局的双重领导，主要分布于东三省、内蒙、云南等地。按照“军是军，警是警，民是民”的武警改革原则，公安消防部队、武警森林部队进行转制。转制后，他们将与安全生产、地震应急等应急救援队伍一道，由应急管理部统一管理。这可以实现多种应急救援力量的整合，产生“1加1大于2”的效应。不仅如此，应急管理部还将统筹应急物资的储备。历史上，许多应急部门都储备了一定种类与数量的应急物资，但彼此之间相互之间因部门分割而缺少共享、共用，造成了物资的重复储备或储备的空白。应急管理部成立之后，应与新成立的国家粮食与物资储备局合作，整合分散于各个部门的应急物资，提高物资储备与使用的效率，降低储备成本。

四是有利于灾情信息的统一收集与发布。以往，面对同一场自然灾害，应急、减灾、防汛抗旱等部门都建立了自己自成体系的灾情收集与报告制度，经常出现灾情统计数字差异较大，给应急决策者带来很大的障碍与困难。灾情信息决定着应急力量与资源的调配范围与速度，是避免应急响应不足或应急响应过度的重要依据。应急管理部有条件统一各个应急信息平台，建立整合的灾情报告系统，并统一发布灾情信息。

五是有利于形成对灾害风险整合式治理的局面。应急管理部既负责指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治，也负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理。自然灾害也可能导致事故灾难，如2008年的南方低温雨雪冰冻灾害对多个城市的关键基础设施运行造成威胁，引发“自然—技术”型灾难。而且，应急管理部的成立还可以避免从前存在的责任不清、相互扯皮问题，有利于对灾难原因进行实事求是的调查评估，进而弥补风险监管的缝隙。

此次，应急管理部的组建体现了优化、协同、高效的原则。优化即科学合理、权责一致。新组建的应急管理部有足够的权力与权威，统筹应对自然灾害与事故灾难类突发事件。协同，有统有分、有主有次。新组建的应急管理部并没有将公共卫生与社会安全事件处置的职能纳入其中。未来，卫生健康委员会、公安部形成大应急管理的“三巨头”，要彼此密切协同。高效即履职到位、流程畅通。应急管理部成立后，应重构应急管理流程，整合相关力量，使之产生“化学反应”和协同效应，努力实现我国应急管理水平跨越式发展。

4 组建应急管理部面临的挑战：协调性

提升协调性是应急管理部必须直面的首要挑战。它既是旧体制的“痛点”，也是新体制的“难点”。现代应急管理最大的特点是协调性。重大突发事件具有极强的复杂性、关联性和耦合性，常常突破既有的地理边界和行政管理边界。它们对公众的生命、健康与财产安全造成严重影响并成为社会舆论关注的焦点。应急管理部的组建将13个主要部门整合在一起，对分散的应急资源和力量加以统筹、进而提升协同应对重大突发事件的能力，这是应急管理部组建的制度设计初衷。

改革是一项充满风险与挑战的事业。2009年，深圳市进行了大部制改革，应急办、安监局、地震局与民防局被整合在一起，形成新的“应急办”。在此过程中，工矿商贸企业的安全监管职能被划入经信委。2015年“12.20”光明新区渣土受纳场滑坡事故发生后，深圳市又恢复了安监局的建制。所以，应急体制改革并非没有变数，甚至存在反复的可能性。

整合不一定意味着协调。整合是手段，而协调才是目的。应急管理部涉及内部协调与外部协调两个维度。从内部协调来看，应急管理部涉及原安监、应急、消防、民政、林业、农业、水利、国土、地震等多个部门以及国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部等四个议事协调机构，调整幅度大，涉及部门广，关系复杂。各部门虽然同有救灾职责，但自然灾害与事故灾难应对的规律不同。即便同为自然灾害，气象灾害与地震灾害应对的要求也有差异。不仅如此，各部门的组织文化、应急指挥体系、应急响应流程、甚至话语体系都有所区别。例如，公安消防、武警森林部队原属武警序列，其组织文化具有非常独特的军事色彩。还有，应急管理部组织架构的设计、领导职数的设定、相关人员的安置等牵动各方面的利益，协调难度很大，容易滋生不稳定、不和谐因素。

应急管理体制改革不能将应急各相关部门完全整合在一起，这是因为：公共安全风险具有跨界性与弥散性，与经济社会发展全方位、全过程相伴。此次组建应急管理部就没有将卫生、公安等部门整合进去。当重大灾害发生后，卫生、公安、气象、交通等部门的配合必不可少。在原应急体制中，国务院应急办被赋予履行综合协调与运转枢纽的职责。当然，由于权责不匹配等原因，其综合协调也存在严重的问题。改革后，国务院应急办被并入应急管理部，造成高层次综合协调部门的空缺。因此，未来应急管理部协调同级的其他单位也存在不小的困难。

根据《国务院机构改革方案》，应急管理部应充分发挥对各部门各地区应急预案管理工作的指导职能，加强与相关部门的协调与合作，形成协同救灾的应急响应能力。同时，当特别重大灾害发生后，应急管理部作为指挥部，协助中央指派的负责同志开展应急处置。但是，只有平常建立良好的跨部门协同机制，应急管理部才能扮演好协助领导决策的重要角色。由于此次改革未涉及国务院安委会，笔者建议应以该机构为基础，对国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责进行归并、重组、加强，以统筹协调各方力量，形成应对巨灾的合力。

新一轮党和国家机构改革是一个系统工程，牵涉党政军群等多个方面，都与应急管理部的工作息息相关。未来，应急管理部还需要以提升协调性为目的，与军队、武警部队的合作机制，构建调动社会组织、志愿者参与的救灾体系等，可谓是任重而道远。

5 提升未来我国应急管理能力的对策

在国家成立应急管理部的背景下，我国未来提升应急管理能力首先要处理好三对关系：

一是处理好统分关系。应急管理部的组建将自然灾害中的绝大部分灾种应对整合在一起。我国将自然灾害分为5小类：气象灾害、地震地质灾害、海洋灾害、森林草原灾害和生物灾害。应急管理部依旧没有整合风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害以及农作物病虫害等生物灾害的应对。在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件四大类突发事件中，后两类的应对职责没有被整合到应急管理部之中。尽管如此，根据《国务院机构改革方案》，应急管理部具有以应急预案工作为抓手，指导各地区各部门应对突发事件工作的职责：一是组织编制国家总体应急预案体系建设和规划，对应急管理进行顶层设计；二是推动应急预案体系建设和应急预案的演练。这说明，应急管理部的设立体现了“统分结合”的思想。应急体制改革后，应急管理部、卫生健康委员会与公安部分别成为我国应对灾害、卫生事件与社会安全事件的三大主责部门。由于现代风险具有复杂性、耦合性与跨界性，应急管理部对应急预案工作的统筹促使三大部门相互配合、协同应对突发事件。同时，应急管理部还通过预案工作，对其他类别突发事件的应对进行指导。

二是处理好防救关系。防灾是对自然灾害与事故灾难进行防范与准备，而救灾是对其进行响应与恢复。应急管理的生命周期涵盖预防、准备、响应、恢复等四个阶段。应急管理部负责指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治、安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理。防治与监管的主要对象是灾害风险，属于预防的范畴。此外，应急管理部的预案工作、统筹应急力量建设和物资储备，属于准备的范畴；发布灾情并进行突发事件应急救援，属于响应的范畴；进行灾害救助是响应与恢复阶段活动的重要内容。应急管理部的职能体现了以预防为主、预防与救援相结合的原则，因为应急并不意味着单纯的灾害救援与处置。

三是处理好中央与地方关系。我国应急管理遵循分级负责的原则。应急管理部主要管辖灾害与灾难类突发事件，合称“灾害”。《国务院机构改革方案》规定，“一般性灾害由地方政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作。”我国《突发事件应对法》规定，对于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应对，国务院、省区市政府、地级市政府、县级市政府分别是特别重大、重大、较大和一般级别突发事件的最高应急响应主体。“地方”政府即省及省级以下各级政府。自十八大以来，我国灾害处置改变了“中央大包大揽、领导靠前指挥”的应急惯例，充分发挥地方政府在救灾过程中的积极性与主动性，中央提供支持与保障。所以，此次机构改革明确，在特别重大灾害发生时，中央指定负责同志领导应急响应工作，协调党、政、军、群多方面力量。应急管理部作为指挥部，协助该同志开展应急处置工作。而且，这改变了巨灾应对中临时成立指挥部的弊端。

同时，应急管理部应重点解决以下三个方面的难题：

一是内部的有机整合。组成应急管理部的13个部门长期以来形成了具有自身特色与风格的应急模式与应急文化，而且各种突发事件处置的规律与要求也不一致。应急管理部的内部机构设置既要体现“宜分则分”的原则，又要体现“该合必合”的理念，做到科学、合理。但是，具体操作将会十分复杂。应急管理部组建后，这些部门彼此需要相互磨合与适应。加之改革对既有利益的触动，应急管理部的组建不会全部一帆风顺。特别是，应急管理部在磨合过程中要防止大规模灾害发生后出现协调不力的局面。

二是武警救援队伍的平稳转制。作为纪律部队，公安消防、武警森林两支队伍在灾害应急处置中是重要的突击力量，承担着急难险重的救援任务。他们具有统一的组织、统一的行动和良好的体力和救援技能。受军人使命感、荣誉感的驱使而令行禁止、赴汤蹈火。特别是，公安消防部队在全国形成了庞大的队站网络，养兵千日，用兵千日，有利于就近快速地对突发事件进行处置。但是，两支部队员额巨大，将近20万人。如何实现平稳、顺利转制、以保持其既有的战斗力和既往优势，这是一个需要结合国外消防职业化经验进行深入探讨的问题。

三是外部的良好协调。我国正在从工业社会向后工业社会转轨，各类突发事件之间经常会存在相互渗透、相互转化、彼此耦合的现象。应急管理部组建后，如何对高度系统性危机进行协调、协同应对，依旧是一个有待解决的问题。应急管理部要与卫生部、公安部等相关部委建立常态、长效的密切联系，以便紧急状态下可以共同发力、协同应对。此外，国家将整合多个部门，设立国家粮食和物资储备局，储存战略物资与应急物资。应急管理部应与之形成良好的协调关系，以便巨灾情景下调配物资。还有，在武警改革后，调兵权统一收归中央军委。为了有效应对重特大灾害，应急管理部必须探索构建与军队、武警的良好合作关系，加强彼此的协调。

应急管理部的组建要站在维护国家安全与公共安全的高度，尊重应急管理的科学规律，打破本位主义与原有部门的利益分割，形成开放、包容的组织文化，搭建合理的组织结构，特别是放弃“由谁主导”的思维。另外，应急管理部应根据职能与业务的性质，本着“宜合则合，宜分则分”的原则，统筹安排组织制度的设计，充分发挥各方专长，形成互补共生的组织生态。同时管理层面需要重点整合，而作为操作层面的救援力量则应本着专常兼备的原则而统分结合。

为加强外部协调，我们建议，中央层面建立一个统一领导、协调各方的机构，加强党对各类突发事件的统一领导和协调，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

还有，应急管理部应加强与学术界的合作，强化应急管理理论创新。应急管理如果缺少理论的驱动与支撑，势必行而不远。原国务院秘书长华建敏曾提出“加强应急管理理论研究，推动我国应急管理体系和管理模式的建立，为应急管理科学化、规范化奠定理论基础”[1]。应急管理部应积极发挥专家、学者辅助决策的作用，借鉴国外先进经验，从顶层设计的层面上体现世界应急管理的最先进理念，鼓励大胆创新，对消防体制改革等难题进行重点探索和研究。

[1] 编写组.中国应急管理的全面开创与发展（2003～2007）[M].北京：国家行政学院出版社,2017年