关于整合基层央行财政性缴存款管理职责的思考

王卫东 肖 峰 刘建武

（中国人民银行烟台市中心支行，山东 烟台 264001）

关于整合基层央行财政性缴存款管理职责的思考

王卫东 肖 峰 刘建武

（中国人民银行烟台市中心支行，山东 烟台 264001）

财政性缴存款是指由金融机构代办的地方财政预算内存款、财政预算外存款、财政预算专项存款、代办发行国债款项（减代理兑付款项）、待结算财政款项等财政存款，需要全款就地缴存人民银行。财政性缴存款作为基础货币的主要来源，其缴退管理直接影响货币政策和财政政策的协调配合，因此加强财政性缴存款管理，对其进行有效监督，对中央银行正确制定并执行货币政策具有重要意义。但从目前基层央行对财政性缴存款管理的实际情况看，还存在诸如多头管理、职责分散、权限不明等问题和不足，而通过整合基层央行现行的国库管理职能，可以从整体上强化央行经理国库职责，从而对财政性缴存款进行更有效的管理。

一、基层央行现行财政性缴存款管理模式及欠缺

加强财政性缴存款管理，是基层央行的一项重要职能，对总行调节、平衡国家信贷收支和制定实施货币政策等意义重大。目前，基层央行对财政性缴存款的管理主要是“多头管理”的模式，即由货币信贷、会计、调查统计等多个部门对财政性缴存款进行管理、审定、考核、统计、监督、处罚，同时国库部门也有部分管理财政性存款职责，这种模式既没有明确牵头管理部门，又没有建立联席会议制度，导致部门间的职责相互独立，不能形成有效的监管合力，从而降低了财政性缴存款管理的效率。

（一）职能横向分散，监管主体缺位

《中国人民银行法》等法律法规对财政性缴存款的监督管理并没有做出明确规定，基层央行在财政性缴存款管理中职能定位不明确，往往比照《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发[2004]302号）等关于存款准备金的管理办法进行操作。即由货币信贷部门负责组织管理、监督和处罚工作；会计部门负责缴存范围的会计科目审定工作；营业部门负责商业银行报表审核、资金收缴和日常非现场考核工作；调查统计部门根据人民银行相关统计制度规定负责对“财政性存款”进行统计、汇表；同时各金融机构财政性存款与代理国库业务直接相关，因此国库部门也负责对地方财政库款、待结算财政款项、财政预算存款等财政性存款进行监督管理。目前，财政性缴存款工作只是参考存款准备金管理工作去执行，但由于财政性存款的特殊性，一方面与国库资金共同属于财政资金的范围，另一方面又作为央行信贷资金来源服务于货币政策，在缺少明确法律规定的情况下，部门间不能实施有效监管协调，使得财政缴存款管理既有多重交叉又不乏真空地带。

（二）业务互相独立，有效监督合力不足

在日常工作中，会计部门根据金融机构提供的会计科目使用说明等资料，进行商业银行缴存财政性存款会计科目的审定工作，但日常既不参与财政性资金的账务处理，也不参与考核监督，并不熟悉掌握相关会计科目的实际使用情况；货币信贷部门负责组织对缴存款管理、监督和处罚工作， 但缺乏对金融机构缴存款缴存、变动等实时情况的掌握和分析， 只是根据营业部门提供的迟缴、欠缴、漏缴情况作相应的罚息罚款处理，监管滞后；营业部门负责金融机构缴存款日常核算和考核，但往往只强调柜面监督，对金融机构缴存款的现场检查不便开展，存在“柜台之内管不了，柜台之外管不到”的现象；国库部门负责经理国库的具体业务，办理大量财政性资金的收纳与拨付， 对财政性存款是否存在迟缴、漏划、挪用、占用等违规情况进行检查，但没有明确的管理财政性缴存款的相关职责，无法在对商业银行代理国库检查中直接核查有关财政专户，特别是与预算内外之间的财政性资金往来用途、真实性等。“多头管理”、牵头部门缺失或不符合业务实际，造成部门之间仅仅管好自己的“一亩三分地”，对缴存款业务等财政资金疏于检查监督，对财政资金的管理存在很大的局限性。

（三）数据统计口径不一致，直接影响了统计效果

根据人民银行金融统计制度有关规定，调查统计部门对“财政性存款”开展统计，形成准确、完整的金融统计数据，支持货币政策决策和防范金融风险。调查统计部门对“财政性存款”的统计口径，是由各金融机构根据人民银行发布的统计报表中“财政性存款”科目的内容说明，自行将认为符合要求的业务报表中的相关科目进行归类、合并，填报到人民银行统计报表“财政性存款”科目口径中。而根据对某城商行的实地调查发现，调统部门对“财政性存款”科目的统计口径与会计财务部门核定的财政性缴存款范围口径存在不一致，如“国库定期存款”科目，在统计口径中属于“财政性款项”，而会计财务部门将其核定为一般存款缴存范围。财政性存款统计口径的不一致，会直接造成存款准备金和财政性存款的计算错误，影响到金融统计数据的准确性、完整性，进而影响到国家货币政策的制定和执行效果。

（四）制度依据不统一，弱化了财政资金管理

由于不同管理部门在对财政性缴存款管理中执行的制度不统一，造成了财政资金管理效果弱化。根据《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》规定，待报解财政款项发生额必须于当日或次日上午报解人民银行国库；而按现行财政存款缴存制度规定，在旬后五日内按上旬末的财政存款余额来调整缴存金额。如果待报解财政性款项旬末余额较大，且在次日报解，金融机构需同时将资金报解国库和缴存营业室，将垫付一旬的资金，只有到下一旬财政存款缴存金额调整时才能消除影响。由于待结算财政存款纳入缴存范围存在缴存和缴库冲突，造成金融机构垫付资金，这与目前政府提出的提高财政资金使用效率的现实要求不符，不利于财政资金的整体运用。

二、强化国库部门对财政性缴存款监管的必要性

财政性缴存款包括国库存款和其他财政存款，国库存款是指在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款，其他财政存款是指未列入国库存款的各项财政在商业银行的预算资金存款以及部分按规定存入商业银行的专用基金存款等。财政性缴存款从本质上讲全部为财政资金，理应纳入人民银行经理国库的范畴。针对目前财政性缴存款“多头管理，各管一面”的模式，建议将财政性缴存款的日常管理、统计考核、检查监督等职责赋予国库部门，强化国库部门在财政性缴存款管理中的地位和作用，这种模式将有助于进一步加强业务指导，规范监督管理，依法履行央行经理国库职能，提高货币政策执行效果。

一是有利于依法经理国库，提升履职能力。《中华人民共和国预算法》第五十九条赋予中国人民银行“经理国库”的职责，同时《中国人民银行法》也明确规定中国人民银行履行“经理国库”职责。从人民银行对财政存款范围和缴存规定来看，财政存款范围与人民银行的国库资金是分不开的，应由国库部门对财政性缴存款进行统计，交由营业部门记账，这样，人民银行管理财政存款全额缴存业务就有了法律依据，也更符合财政存款全额缴存业务操作程序，有利于国库部门依法履职。

二是有利于加强监督检查，促进规范管理。国库部门在履行职责过程中，直接办理财政预算资金的收支业务，对财政性资金的来龙去脉比较了解和掌握，既可对相关财税资金款项实施实时的事中监督，又能对商业银行代理国库业务资金款项实施事后监督检查职责，因此将对财政性缴存款现场检查和非现场检查的监督责任划归国库部门，有利于国库部门在处理财政、税务、商业银行财政预算资金的同时，更好地加强对财政性缴存款全额缴存的监督。

三是有利于确保资金安全，盘活资金存量。将财政性缴存款的相关管理职责划归国库部门后，将有利于国库部门加强对财政资金“多头开户”的管理，规范合并专项资金账户、非税收入账户等，完善国库单一账户管理，建立财政资金专户管理档案，确保财政资金安全。国库部门掌握财政资金的开户情况后，进一步清理账外资金、沉淀资金等游离于国库监管之外的财政资金，将各类财政资金统一归口到同级财政国库部门管理，为加大盘活财政存量资金提供了保障。

四是有利于统计数据的准确完整，确保货币政策的制定和执行效果。赋予国库部门核对监督财政性存款的真实性、完整性的职责后，国库部门在原有的对财政部门账户管理职责基础上，将会对财政资金在金融机构的分布情况和自身管理的国库资金进行统一的统计掌握，能够及时、准确、完整地对财政性存款进行统一口径的统计，进一步增强了与调查统计部门数据的一致性，从而保证了人民银行金融统计数据的准确性、完整性，有利于货币政策的制定和有效执行。

三、强化国库部门财政性缴存款管理的建议

强化财政性缴存款管理中国库部门职责，主要是重新划分原有相关部门间职责，将国库部门明确为财政性缴存款的核心管理部门，并承担更多的管理职责，进一步加强对财政性缴存款的管理。

（一）重新界定部门职责

将财政性缴存款的日常管理、统计考核、检查监督等职责划归国库部门，信贷、营业部门不再承担相应职责，建立以国库部门日常管理为主的财政性缴存款管理模式，各部门具体职责为：国库部门负责财政性缴存款的日常管理、数据统计、监督检查，会计部门负责财政性缴存款缴存范围的会计科目审定，营业部门负责财政性缴存款资金收缴记账，货币信贷部门负责对财政性缴存款违规行为开展处罚，调查统计部门负责财政性缴存款的数据汇总上报。通过工作职能的合理定位，建立起以国库部门为核心，会计核算、业务指导、监督管理为一体的高效工作机制，促进风险控制措施的全面落实。

（二）健全完善规章制度

由国库部门牵头，出台操作性强、适用于全国统一的财政性缴存款规章制度和办法，明确财政性缴存款的基本内容和范围，确定人民银行、财政税务和金融机构等相关各方的权利和义务，理清人民银行内部主管部门及相关部门的职能和责任，规范缴存款会计处理手续，统一对各项违规行为具体的处罚标准，使财政性缴存款管理真正做到有章可循、有法可依。

（三）加大资金管理力度

在目前基础上，继续深入推进国库集中支付改革，尽快建立国库单一账户制度，将待结算财政款项等财政性缴存款资金直接缴入国库，不再停留在财政部门的收入过渡账户，以保证财政性缴存款资金统一集中到国库，便于加强对财政资金的统一管理，合理减少财政资金沉淀，有效盘活存量资金，进一步提高财政资金使用效率。

（四）改进缴存额核定方式

将目前金融机构缴存财政性存款按旬末日余额进行缴存的管理方式，调整为按旬日均余额进行缴存。各金融机构向人民银行国库部门提供余额表或日计表，由国库部门负责核对财政性存款账户余额，国库部门进行统计考核后，交由营业部门记账。

（责任编辑 刘西顺；校对 XS，GX）