金融监管沙箱试验及其法律规制国际比较与启示

吴凌翔

（华东政法大学，上海 200042）

金融监管沙箱试验及其法律规制国际比较与启示

吴凌翔

（华东政法大学，上海 200042）

金融监管沙箱是境外金融监管创新的最新成果，是境外试验性金融监管模式下典型的试验性质的金融监管方法，是金融监管主体应金融科技发展对现行监管模式做出的调整，旨在提升监管弹性和灵活度。目前许多国家和地区建立了金融监管沙箱制度，推行金融监管沙箱试验，并对金融监管沙箱试验的推行进行法律规制，适应和支持金融科技和金融创新的发展。境外金融监管沙箱试验及其法律规制告诉我们，试验性金融监管是国际金融监管变革的新动向，我国应建立试验性金融监管法律制度和相关理论，金融监管试验的规范有效运行需要健全的法律规制。

金融监管沙箱；试验性金融监管；金融科技；金融创新；金融监管试验；法律规制

一、引言

后全球金融危机时代，发达金融市场国家面临一组新矛盾，即滞后的金融监管理念、方法、制度、立法和模式不能满足科技进步环境下金融创新发展和防控金融风险的需要。为缓和并解决这一组新矛盾，西方主要金融市场国家和地区彻底反思了过去金融监管理念、方法、制度、立法、模式等方面存在的问题和不足，迅速调整金融监管理念，摒弃了过去宽松的、轻触式金融监管理念和微观审慎监管模式，转向坚持全面、“无缝隙”、刚性的监管理念和微观、宏观审慎管理相结合的监管模式，陆续通过立法、行政等手段开展金融监管改革，确立了后金融危机时代的“新金融监管模式”。虽然新金融监管模式在防范金融风险、维护金融系统稳定和安全方面卓有成效，但是在近年来全球金融科技推动金融创新快速发展的背景下仍略显僵化，一定程度上束缚了金融创新的开展和金融行业的发展。全球市场经济国家和地区的金融监管者共同面临一道新的难题：如何既能切实防范和控制金融风险，又能真正有效地支持金融创新的发展。为了解决这一难题，为金融创新提供改革动力和制度支持，促进金融业的健康发展，全球主要金融市场国家又开展了新一轮的金融监管创新探索，创造出一套学界尚未认识到但已实际存在的试验性质的金融监管方式，即：具有金融监督和管理职权的主体，秉持试验性质的金融监管理念，确立试验性质的金融监管制度，运用试验性质的金融监管方法，开展具有试验性质的金融监管活动。具有试验性质的金融监管理念、方法、活动和制度等整体上构成一类新的金融监管方式，本文将其概括为“试验性金融监管”。

通过总结得出，境内外典型的试验性质的金融监管方法主要包括：金融监管沙箱、金融产品仿真交易测试和业务测试、金融监管和金融稳定压力测试、自贸试验区金融监管改革试验、金融综合改革试验区的金融监管改革试验等。其中，金融监管沙箱是境外金融监管创新的最新成果，是境外典型的试验性质的金融监管方法，英国、中国香港、新加坡等主要金融市场国家和地区陆续建立了金融监管沙箱制度，推行金融监管沙箱试验，并对金融监管沙箱试验的推行进行法律规制。鉴于目前理论界关于金融监管沙箱试验的研究成果较少，但已有一定的关于境内外其他典型的试验性质的金融监管方法的研究成果，对金融监管沙箱试验进行法学研究将具有更大的理论和实践价值，故本文选定金融监管沙箱为研究对象对试验性质的金融监管方法进行代表性研究，具体以英国、新加坡、中国香港的金融监管沙箱试验及其法律规制为范例进行实证研究，总结境外的金融监管沙箱试验及其法律规制的阶段性经验以及对我国完善金融监管的启示。

二、金融监管沙箱的思想渊源和产生背景

沙箱，取自计算机用语，特指一种虚拟技术，且多用于计算机安全领域，它是指在受限的安全环境中运行应用程序，并通过限制授予应用程序的代码访问权限，为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定意图的程序提供试验环境；沙箱中进行的测试，多是在真实的数据环境中进行的，但因为有预设的安全隔离措施，不会对受保护的真实系统和数据的安全造成影响。英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）率先将“沙箱”概念引入到金融监管领域，提出“监管沙箱”的概念，创造出又一典型的试验性质的金融监管方法，为金融创新提供了安全的试验环境，为金融科技企业提供了更加灵活的监管政策环境。金融监管沙箱形象地描绘了在一个受限制的范围内简化市场准入标准和程序，在保障金融消费者权益的前提下，允许金融科技创新企业或者业务在监管沙箱试验条件下尽快付诸运营和扩张。

英国的“监管沙箱”是指金融科技企业在确保消费者权益的前提下，按照FCA特定简化的审批程序，提交申请并取得行政许可（英国称“有限授权”，Restricted Authorisation），可以在监管沙箱环境下对其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式进行试推出和试运行，而不用在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束或者担心因此带来的监管后果。FCA通过对试验过程进行监控、对试验结果进行评估，以判定是否给予正式的监管授权，从而许可在监管沙箱之外上市和推广。笔者研究发现，金融监管沙箱的思想最早孕育于FSA于2011年1月发布的英国金融监管制度改革的讨论意见稿，该讨论意见稿附件11中专门讨论了金融产品的早期干预问题，认为必须提供新的监管方法去避免金融商品零售环节出现的损害金融消费者权益的行为发生，决定扩大监管范围，即从产品的生命周期角度出发，将监管范围扩大至金融产品的研发、销售和售后处理的各个环节，早期介入产品的监管领域以提前采取措施防止损害金融消费者权益的行为发生。这一思想发展至2015年11月10日，在金融科技发展的推动下，FCA发布报告《监管沙箱》，正式提出金融监管沙箱概念。FCA在报告中指出，FCA创造监管沙箱的目的是通过金融监管创新支持颠覆性的金融创新（Disruptive Innovation）来促进竞争，通过创新金融监管框架来确保英国始终成为一个具有吸引力的金融市场，保持英国在欧洲金融科技领域的领先地位。同时，英国也由此建立了一种更具有弹性和灵活度的试验性质的金融监管模式。

金融科技的主要落脚点是科技，核心是利用新兴的互联网信息科技改造和创新金融产品和业务模式，金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）将其定义为技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响。根据应用领域，它可分为五大类：在支付清算领域，包括网络和移动支付、数字货币等；在融资领域，包括股权众筹、P2P网络借贷等；在市场基础设施领域，包括大数据、云计算等；在投资管理领域，包括电子交易、机器人投资顾问等；在保险领域，包括保险分解和联合保险等。据FCA《监管沙箱》报告介绍，截至2015年11月，金融科技领域每年为英国创造约200亿英镑的财政收入，其中具有颠覆性的金融科技创新创造的财富价值约为36亿英镑。

三、金融监管沙箱的国际应用和发展

英国于2015年创造“金融监管沙箱”这一典型的试验性质的金融监管方法之后，2016年4月11日，FCA的战略和竞争总监Christopher Woolard在“创新金融全球峰会”上发表了演讲，向参会各国金融监管机构详细介绍了FCA的金融监管沙箱，获得了较大反响，在英国推行金融监管沙箱之后不久，中国香港、新加坡、马来西亚、澳大利亚、加拿大、泰国、印度尼西亚、巴林等国家和地区纷纷效仿英国制定实施本国的金融（科技）监管沙箱（盒）制度，从而推动了金融监管沙箱在全球的发展和运用。一是陆续出台监管新规建立金融（科技）监管沙箱（盒）制度。例如，2015年11月英国FCA颁布了《监管沙箱》、2016年9月中国香港金融管理局发布了《金融科技监管沙盒》、2016年10月马来西亚中央银行发布了《金融科技监管沙箱框架》、2016年11月新加坡金融管理局出台了《金融科技监管沙箱指引》、2017年6月巴林中央银行发布了《监管沙箱框架》。二是成立相应的组织机构管理监管沙箱。例如，2015年8月，新加坡金融管理局专门成立了金融科技与创新组织（Fin-Tech&Innovation Group， FTIG），并于2016年5月设立金融科技署（FinTech Office）来管理金融科技业务并为创新企业提供一站式服务；2016年3月，澳大利亚成立了澳大利亚证券和投资委员会（the AustralianSecuritiesand Investment Commision， ASIC）管理监管沙箱，使处于试验阶段的金融科技公司能够更好地应对监管风险，从而降低上市的成本；2016年6月，马来西亚中央银行成立金融科技推动组织 （FinancialTechnologyEnabler Group， FTEG） 管理监管沙箱。三是受理试验申请开展沙箱试验。例如，截至2017年8月15日，根据英国FCA官网信息，FCA已经启动了三个批次的监管沙箱试验申请受理工作，首批审查通过了24份监管沙箱试验申请，试验期基本为6个月，尚无法查到FCA关于第二批、第三批申请的审查进展信息；中国香港金融管理局对6家银行的12项金融科技项目进行了监管沙箱试验，试验期均不超过6个月；新加坡金融管理局共审查通过了2家公司的申请并启动了金融科技监管沙箱试验，沙箱试验期间分别为6个月和9个月；马来西亚央行首批审查通过并对4家企业启动金融科技监管沙箱试验，试验期均为12个月；巴林央行审查通过了2家公司提交的金融科技监管沙箱试验申请。目前，中国、美国等国家也在积极研究金融监管沙箱，预计未来金融监管沙箱将在更大的范围和领域内获得推广和应用。

四、英国的金融监管沙箱试验及其法律规制

（一）英国金融监管沙箱试验的推行现状

英国FCA于2015年11月发布报告《监管沙箱》，报告包括六章内容和四个附件，主要涉及总述、为何创设监管沙箱、如何实施监管沙箱、行业建议、虚拟沙箱和伞形沙箱、需要调整的立法、下一步计划等。2016年春季，FCA开始接受第一批来自市场主体的金融监管沙箱的试验申请，2016年7月8日，FCA结束第一批申请。在第一批的申请受理期间，FCA共收到各领域各种规模的监管沙箱试验申请69份，有24份申请通过审查标准，待实施监管沙箱试验，通过率约35%，其中，有18份申请的申请人决定参与第一批监管沙箱试验，有6份申请的申请人准备参与第二批的沙箱试验。2017年1月19日，FCA结束了第二批监管沙箱试验申请，在第二批申请受理期间，FCA共收到各领域各种规模的监管沙箱试验申请77份。截至2017年7月，第二批申请正在评审过程中，FCA尚未公布通过评审的机构名单和数量。FCA于2017年6月开启第三批监管沙箱试验申请，第三批申请的受理期间开放至2017年7月31日。在试验周期上，英国FCA坚持推行短周期的金融监管沙箱，并实施小批量试验原则。据FCA介绍，从试验申请被FCA接受立项至正式启动监管沙箱试验需用时近10周，金融监管沙箱试验实施期间一般约为3—6个月，目前以6个月的试验期间为主。

（二）英国金融监管沙箱试验申请的审查标准

英国金融监管沙箱申请主要有五项审查标准，只有符合标准的申请，FCA才对其进行沙箱试验立项。一是监管范围审查。即申请沙箱试验项目是否属于英国金融服务市场上受到FCA监管的金融业务创新。二是原创性审查。即申请沙箱试验的创新是否具有突破性或者与金融市场现有业务存在显著区别。三是金融消费者受益性审查。即申请沙箱试验的创新是否具有好的可识别的消费者受益性前景（无论是直接受益或是通过激烈竞争）。四是进行金融监管沙箱试验的必要性审查。即申请沙箱试验的创新是否确有必要在金融监管沙箱环境中通过真实的消费者进行测试。五是方案准备的充分性审查。即申请人是否已经做好在沙箱环境中测试其创新的各项准备。此外，FCA对于申请人申请成为提供支付服务的支付机构和电子货币机构（EMI）的，还规定了特别的审查标准。

（三）英国金融监管沙箱试验实施中的监管和规制

英国FCA建立了金融监管沙箱试验实施中的定期报告制度，在每个试验的关键阶段金融监管沙箱试验申请人应向英国金融创新中心（Innovation Hub）每周定期报告试验中的重要发现、风险管理措施等；若金融监管沙箱试验申请人违反规定未能按时向英国金融创新中心报告或者具有违反FCA手册第11项原则的情形，FCA有权终止试验；对于申请成为提供支付服务的支付机构和电子货币机构的申请人，还应分别注意“支付服务条例”第32项原则和“电子货币条例”第37项原则的规定；根据规定，英国金融监管沙箱试验申请人应当在试验结束后4周内提交最终版的试验总结报告，FCA会针对收到的总结报告给予书面反馈，但并不表示FCA对新型商业模式或者新型产品和服务的认可或者批准；FCA会通过总结各金融监管沙箱试验的经验并制成案例教材作为宣传教育材料，但会在这个过程中注意为申请人的创新履行保密义务。

FCA建立了金融监管沙箱试验实施相关配套制度：一是限制性授权许可制度。金融监管沙箱试验申请人的金融创新尚未取得FCA金融业务许可的，FCA可对其申请试验的金融创新项目定制试验期间的限制性授权许可。二是无异议函制度。FCA对申请试验的金融创新项目进行审查后认为试验项目符合法律和监管要求的，可以向申请人发无异议函，声明监管沙箱试验期间豁免于执法，但保留终止试验的权利①。三是个别指导制度。FCA可以就金融监管沙箱试验适用的规则向监管试验申请公司发布个别的指导意见，倘若监管试验申请公司按照指导意见执行，FCA将确保不会对其采取执法行动。四是法律适用豁免制度。如果监管沙箱试验行为明显不符合FCA的监管规则，但符合英国《2000年金融服务和市场法》138A（4）规定的豁免标准，FCA可在其职权范围内对试验活动设定豁免或者临时修改特定规定。

五、新加坡的金融科技监管沙箱试验及其法律规制

（一）新加坡金融科技监管沙箱的推出

新加坡金融科技的发展同样是日新月异，利用金融科技产生的金融创新产品和服务层出不穷且越来越成熟，但是同样面临着金融监管的不确定性困惑。为了支持金融科技的创新发展，新加坡借鉴了英国金融监管沙箱的经验，于2016年11月正式推出了金融科技监管沙箱。2016年6月6日，新加坡金融管理局发布了《金融科技监管沙箱指引（征求意见稿）》，内容包含正文八部分和三个附件，主要涉及金融科技监管沙箱介绍、指引目的、目标群体、沙箱监管对象和原则、沙箱评价标准、沙箱的终止和退出、申请和审批程序等。2016年11月，新加坡金融监管局在吸收社会意见和境外金融监管沙箱案例经验的基础上，正式发布了《金融科技监管沙箱指引》，体例上与征求意见稿保持一致，内容仍为正文八部分和三个附件。新加坡金融监管局表示，其将从清晰度、灵活性、透明度等方面继续完善《金融科技监管沙箱指引》。截至2017年8月15日，新加坡金融监管局共对2家当地的金融公司启动了金融科技监管沙箱试验，沙箱试验期间分别为6个月和9个月。

（二）新加坡金融科技监管沙箱的制度设计

新加坡的金融科技监管沙箱制度设计与英国的金融监管沙箱制度安排存在一定的共同点。例如，新加坡金融科技监管沙箱试验在申请阶段需要21个工作日，而英国需要4周，除去周末时间，大致相同；新加坡金融科技监管沙箱试验实施期间一般约为6个月，与英国基本相同；二者的金融（科技）监管沙箱均具有通过设定一个风险可控的试验空间环境和期间支持利用科技创新的新型金融产品和服务上市，提高创新推出效率、更好地管控金融风险、促进金融科技和金融创新发展等目的；在金融监管沙箱试验立项和启动的审查标准上，均规定了创新性审查、金融消费者受益性审查、方案准备的充分性审查、采用金融监管沙箱试验的必要性审查、接受试验实施中的定期报告制度要求、风险可控性审查等标准；两国的金融监管沙箱制度均具有申请阶段、审查阶段、实施阶段、终止阶段等阶段安排等。当然，新加坡的金融科技监管沙箱在制度设计上也存在区别于英国金融监管沙箱之处。例如，在创设金融监管沙箱的目的上，FCA还提出降低监管的不确定性给金融创新带来的成本，这是新加坡没有明确提出的，但是新加坡提出创造新的机会和改善人民生活，这是FCA没有明确提出的；在审查标准上，新加坡还明确指出了两种情形不得适用金融科技监管沙箱，一是申请试验的新技术与现行新加坡国内的其他技术类似（除非正在申请一项新技术或者相同技术被应用于不同领域），即缺乏创新性，二是申请人未能证明其履行了应尽的程序包括对新技术进行试验环境的审查以确认法律和监管上的可行性，即不具有可行性；新加坡明确规定了监管沙箱试验期的展期制度，申请人在实施阶段结束前至少提前一个月申请展期并说明原因和变更细节等。在配套制度上，新加坡加强对金融科技监管沙箱试验相关知识产权的保护，一是支持金融科技监管沙箱试验申请主体就其金融创新申请专利等，获得知识产权保护，二是对金融科技监管沙箱试验申请主体提供知识产权申请和保护相关的服务。

（三）新加坡对金融科技监管沙箱试验终止与成果推广的规制

根据《金融科技监管沙箱指引》的规定，下列情形发生后，金融科技监管沙箱试验将被终止：一是基于最新的试验场景、预期的结果和与沙箱试验主体互相达成的试验方案，MAS对沙箱试验未达到预期的目标不满意。二是沙箱试验主体在沙箱试验最后阶段未能完全符合现行新加坡相关法律和监管要求。三是在金融监管沙箱试验实施过程中发现明显的缺陷，由此给消费者和金融系统带来的弊端和风险大于金融创新带来的益处，且沙箱试验主体承认无法在试验期间消除该缺陷。四是因沙箱试验主体违反任何预设的试验条件等原因导致金融管理局依职权终止沙箱试验进程。五是沙箱试验主体通知金融管理局其终止并退出试验的决定。沙箱试验主体必须确保在退出或者终止沙箱试验之前充分履行因试验创新而对参与试验的金融消费者应尽的义务或者应予解决的问题。在沙箱试验终止和退出后，符合下列条件的，沙箱试验主体可以在更大范围内推广其试验成果：一是金融管理局和沙箱试验申请主体均对沙箱试验实现了预期的试验结果感到满意。二是金融监管沙箱试验申请主体的金融创新完全符合新加坡相关法律和监管的要求。

六、中国香港的金融科技监管沙盒试验及其法律规制

（一）中国香港金融科技监管沙盒的推出

面对全球金融科技长足发展的形势，香港地区银行业也开始运用或开拓越来越多的金融科技和创新科技，例如区块链、生物认证、流动支付服务、机械人及增强实境等。为了推进金融科技的发展，香港金融管理局在2016年3月成立了金融科技推进办公室（FinTech Facilitation Office，FFO），探索独特的新金融科技方案的潜在应用，为中国香港银行业和支付服务带来利益。2016年9月6日，中国香港金融管理局发布文件推出了金融科技监管沙盒，旨在通过出台更具弹性的监管安排，让认可机构在正式推出其金融科技、金融服务及其他科技项目前，可进行更及时的实境测试和试运行，以及能在受控环境中收集有关其新金融科技产品或服务的真实数据及用户意见，从而可按需要对产品或服务做出适当修改，最终促进和支持香港地区银行业金融科技和金融创新的发展。由于金融管理局负责监管存款类金融机构，故目前香港金融科技监管沙盒仅适用于银行等存款类金融机构，但是从金融科技监管沙盒运行实践来看，有一些初创的企业为了能够通过金融科技监管沙盒机制试验和尽早推出新金融科技和金融创新，纷纷与银行合作研发金融科技项目。截至2017年2月底，共有6家银行的12项金融科技项目通过金融科技监管沙盒进行了试验。

（二）中国香港金融科技监管沙盒试验的运行原则

中国香港金融科技监管沙盒的运行坚持三项原则：一是可供认可机构计划在香港推出的金融科技或其他科技项目使用；二是在试验环境中，认可机构可就其项目进行试行，试行可涉及真实的银行服务和有限数目的参与客户（例如职员或由经选中客户组成的焦点小组），而认可机构在试行期间可无须完全符合香港金融管理局一般的监管规定；三是认可机构不应利用监管沙盒试验规避适用的监管规定；另外，还坚持灵活性原则。香港金融管理局明确表示，其无意罗列在监管沙盒试验环境中可能会有所放宽的所有监管规定，有意使用监管沙盒试验的认可机构及早与其联络，其已准备与认可机构个别就在试验环境中可以在监管方面做出适当的弹性监管安排展开个别讨论。香港金融管理局还将根据监管沙盒的实施经验及业界发展，适时改进有关制度安排。

（三）中国香港金融科技监管沙盒的法律规制

从法律规制角度，香港金融管理局对许可机构在开展监管沙盒试验的过程中进行下列审查和规制：一是试验范围和阶段审查及要求。许可机构应按规定明确试行范围及阶段（如有）（例如参与的客户人数及类型、所涵盖的科技及银行服务种类）、时间及终止安排。二是试验参与人（客户）保护措施审查及要求。许可机构应当准备足够的措施在试行期间保障客户利益，有关措施一般应包括通过妥善的程序挑选明白所涉及的风险并自愿参与试行的客户、经加强的投诉处理程序、就试行的任何失误引致客户蒙受财政损失做出及时和公平的赔偿机制，以及让客户退出试行的适当安排。三是风险管理措施审查及要求。许可机构应实施合理的补充管控措施，以减少和降低因未完全符合监管规定而引起的风险，以及应对试行对认可机构的生产系统及并未参与试行的客户所构成的风险。四是准备的充分性审查。许可机构应确保开展监管沙盒试验可能涉及的系统及程序已经准备就绪，可进行试行（例如已进行合理测试及其他推出前准备工作）。五是监察监管沙盒试行的审查及要求。认可机构应密切监察试行的情况，以能迅速识别及处理任何可能发生的重大问题或事故（包括向公众及客户发放讯息的事宜）。

七、境外金融监管沙箱试验及其法律规制的经验与启示

（一）试验性金融监管是国际金融监管变革的新动向

1.金融科技发展挑战后危机时代国际金融监管的适用性和有效性。2008年全球金融危机爆发，给世界最大的启示是滞后的金融监管理念、方法、制度、立法和模式不能满足科技进步环境下金融创新发展和防控金融风险的需要。对此，本文在导论部分已经作了阐释。境外主要金融市场国家和地区纷纷反思本国金融监管的问题和不足，认识到国家干预和严格的法律规制在金融监管中的重要意义，摒弃了早期坚持的金融放任自由主义、新自由主义、国家干预下的金融自由主义下的宽松式、轻触式监管理念和微观审慎性管理模式，进行金融监管理念和模式变革，启用新的全面、“无缝隙”、刚性的监管理念和宏观、微观审慎管理相结合的监管模式，并根据本国实际进行金融立法变革，通过立法确立了后金融危机时代的金融监管模式。然而，这一新的金融监管模式的施行并未持续多久，其有效性和适用性即面临着金融科技和金融创新的快速发展带来的挑战，主要是现行金融监管缺乏灵活性和弹性，不能很好地支持金融科技和金融创新发展的需要。根据2015年11月英国FCA发布的《监管沙箱》报告内的统计数据，英国金融科技产业每年创造的规模已经超过200亿英镑，伦敦金融城内金融科技相关从业人员超过4万人。互联网金融是金融科技应用的典型领域之一，据统计，截至2016年4月，全球已有1362家互联网金融初创公司，横跨54个国家和地区，2010—2015年，这些互联网金融初创公司共融资497亿美元，其中，2015年全球互联网金融初创公司共获得融资258亿美元，平均每家公司的融资额达到4400万美元。金融科技和金融创新的发展，使得针对传统金融业务、产品和服务、金融商业模式等的金融监管规则出现诸多监管空白和监管不适用性，挑战了金融监管的有效性和适用性，金融科技和金融创新的发展也面临着金融监管不确定性、现行制度不适用性带来的经济、时间、机会和制度成本。

2.国际金融监管改革的新目标——增强监管制度的灵活性和弹性。以英国为代表的境外主要金融市场国家的金融监管机构在金融监管上始终保持着敏锐的观察力和变革之心，通过境内金融科技领域的产值、从业人员规模等相关数据统计，发现金融科技是金融创新和金融业发展的重要动力和未来充满竞争和机遇的领域，金融科技和金融创新的发展需要更大的监管灵活性和弹性，但是现行金融监管制度和模式过于刚性，难以很好地支持金融科技和金融创新的发展需要，于是将提高监管制度和模式的灵活性及弹性作为金融监管制度改革的新目标，实现推动和支持金融科技和金融创新发展的目的，掌握国际金融话语权和金融科技领域的领导地位。

3.全球金融监管变革的新动向。继国际上推出金融产品仿真交易测试和业务测试、金融监管和金融稳定压力测试、自贸试验区金融监管改革试验等试验性质的金融监管方法之后，以英国为首的境外主要金融市场国家和地区，为应对金融科技和金融创新领域的新发展，又陆续推出金融（科技）监管沙箱（盒）这一新的试验性质的金融监管方法，它反映出推行具有试验性质的金融监管逐渐成为全球金融监管变革的新动向。这是由金融监管应当适应金融业发展和金融创新需要的内在规律决定的。

（二）我国应建立试验性金融监管法律制度和相关理论

1.我国应立法构建试验性金融监管法律制度。在国际金融监管变革的大潮流中，中国不应袖手旁观、置身事外，而应紧跟国际金融监管变革的新动向，构建中国特色的试验性金融监管理论和相关法律制度。目前，我国金融监管实践中虽然已经采用了一些试验性质的金融监管方法，但是尚未通过立法建立统一的试验性金融监管法律制度，因而相应缺乏统一、抽象的金融监管试验原则、理念和法律规制，相关金融监管试验在运行过程中缺乏规范的程序、标准、参与人保护等配套制度，也没有专门的立法作为依据，可能会造成金融监管过于宽松、弹性不足、灵活度不够、损害试验参与人权益、试验结论不准确、缺乏参考价值和推广价值等问题，不利于全面、有效地发挥金融监管试验在支持金融创新和金融业发展中的作用。为此，我国应当在借鉴境外经验的基础上，通过立法构建支持金融创新和金融业发展的试验性金融监管法律制度，使得我国金融监管更加具有弹性和灵活度。

2.我国应构建支持建立试验性金融监管必需的基础理论体系。构建试验性金融监管法律制度，需要有相应的理论基础作为支撑和指导，防止关于试验性金融监管的立法因缺乏法理支撑和理论指导而存在不严密、不周延、立法漏洞、可执行性差、逻辑混乱、前后矛盾、不成体系等问题。目前，我国学界尚未对试验性金融监管进行充分研究，未能构建起系统的试验性金融监管理论。为此，我国应在认真研究境外典型的试验性质的金融监管方法和金融监管试验等相关活动的基础上，结合本国现有的典型的试验性质的金融监管方法和金融监管试验经验，总结和构建我国试验性金融监管的基础理论，为建立试验性金融监管法制体系提供法理支撑和理论指导，为今后推行试验性金融监管和金融监管试验的过程中发生的新问题、新情况提供解决方案和智力支持。

（三）金融监管试验的规范有效运行需要健全的法律规制

本文引入境外学者提出的“Financial Regulatory Experiment”的概念将金融监管沙箱试验等具有金融监督和管理职权的主体运用试验性质的金融监管方法实施的监管活动归类为“金融监管试验”，并对其定义如下：基于法定或者授权而被赋予金融监督和管理职能的中央银行、其他金融监管机构当局、金融自律组织等主体，出于审查创新、测试社会效果、探索监管方法、保护金融投资者和消费者权益、防控金融风险、维护金融系统安全和稳定等目的，依据相关法律法规、自律规则等规范，经特定程序允许新型金融产品、服务、金融业务、主体、商业模式等金融创新在仿真或全真市场环境下试推出和试运行，并对其开展试验性质的监督和管理活动，以及在仿真或全真市场环境下试推行新型金融监管制度、监管模式等金融监管创新。通过比较研究境外金融监管沙箱试验及其法律规制，在推行金融监管试验方面，本文得出如下两点启示：

1.健全的法律规制为金融监管试验的规范运行提供法律保障。法律规制为境外金融监管试验的规范运行提供了法律保障，主要体现在以下方面：一是金融监管主体的行政权力在法律规制之下规范运行。金融监管主体依据法定的职权、审查标准和规则等组织开展金融监管试验，不得具有随意性和主观性。金融监管试验申请人基于自愿接受试验规则申请进行试验，金融监管试验的其他参与人（客户等金融投资者和消费者）基于自愿接受试验规则参与试验，杜绝侵害申请人和参与人合法权益的情形。二是法律规制确保了金融监管试验实施程序的规范。程序的公正是一切正义的基础。法律的强制性通过给予违反程序的行为不利后果，确保了金融监管试验从申请、审查、立项、启动、实施、终止、评审、认可、推广、责任承担等各环节运行程序的规范。我国未来在建设试验性质的或者更加具有弹性和灵活度的金融监管机制过程中，应当重视法律规制在金融监管试验规范运行中不可替代的作用，通过健全的法律规制确保金融监管试验运行的规范性。

2.健全的法律规制为金融监管试验的有效运行提供法律支持。法律规制为境外金融监管试验的有效运行提供了法律支持，主要体现在如下方面：一是在金融监管试验的审查、立项、启动、终止、评估、认可、推广等多个环节，法律和规则均明确规定了相关标准，金融监管主体或者其他主体均无权变更或者取消，从而确保了试验结论的准确性和可靠性，称得上有效而成功的试验。二是倘若金融监管试验推行的各个环节均能按照法律和规则的规定开展，该金融监管试验推行的过程和试验结果将依法被各方认可，具有法律效力和合法性，法律规制也将作为一种强制力保证而存在。我国未来在建设试验性质的或者更加具有弹性和灵活度的金融监管机制过程中，应当重视法律规制在确保金融监管试验有效运行中不可替代的作用，通过健全的法律规制确保金融监管试验运行的有效性。

注：

①美国金融消费者保护局也具有类似的政策。详细内容参见 https：//www.federalregister.gov/articles/2014/10/16/2014-24645/policy-on-no-actionletters。

[1]Ye Guo，Chen Liang.2016.Blockchain application and outlook in the banking industry[J].Financial Innovation，2.1.

[2]FCA：https：//www.fca.org.uk/news/speeches/innovate-finance-global-summit，2017-5-25.

[3]FCA：https：//www.fca.org.uk/firms/innovateinnovation-hub/regulatory-sandbox，2017-8-15.

[4]香港金融管理局：http：//www.hkma.gov.hk/chi/key-information/column/20170303.shtml，2017-5-27.

[5]MAS：http：//www.mas.gov.sg/Singapore-Financial-Centre/Smart-Financial-Centre/FinTech-Regulatory-Sandbox/Experimenting-in-the-sandbox.aspx，2017-8-15.

[6]马来西亚央行：https：//www.myfteg.com/approved-participants-in-sandbox，2017-8-15.

[7]巴林中央银行：http：//www.cbb.gov.bh/assets/Regulatory%20Sandbox/FintechRegister.pdf，2017-8-10.

[8]FCA：https：//www.fca.org.uk/publications/document s/regulatory-sandbox，2017-5-11.

[9]FCA：https：//www.fca.org.uk/firms/innovateinnovation-hub/regulatory-sandbox，2017-8-14.

[10]FCA：https：//www.fca.org.uk/firms/applypayment-institution，2017-5-11.

[11]FCA：https：//www.fca.org.uk/firms/applybecome-electronic-money-institution-emi，访问日期：2017年5月11日。

[12]FCA：https：//www.fca.org.uk/firms/innovate-innovation-hub/regulatory-sandbox，2017-5-11.

[13]MAS：http：//www.mas.gov.sg/Singapore-Financial-Centre/Smart-Financial-Centre/FinTech-Regulatory-Sandbox/Protecting-your-intellectualproperty.aspx，2017--8-15.

[14]Econotimes，Hong Kong banks should carefully monitor regulatory developments around blockchain technology[EB/OL].http：//www.econotimes.com/Hong-Kong-banks-should-carefully-monitorregulatory-developments-around-blo ckchain-technology—Report-465816，2017-5-26.

[15]HKMA：http：//www.hkma.gov.hk/chi/key-information/column/20170303.shtml#top，2017-5-13.

[16]HKMA：http：//www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/guidelines-and-circular/2016/20160906e1.pdf，2017-5-13.

[17]HKMA：http：//www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/guidelines-and-circular/2016/20160906e1.pdf，2017-5-13.

[18]Javier Lezaun and Yuval Millo.2005.Regulatory Experiments：Putting GM Crops and FinancialMarketsonTrial，Discussingpaperofthe Centre for Analysis of Risk and Regulation，No.30，February 2005.

[19]Ekkehart Boehmer，Charles M. Jones，and XiaoyanZhang.2015.PotentialPilotProblems：Treatment Spillovers in Financial Regulatory Experiments，Social Science Electronic Publishing.

[20]“互联网金融”.读懂这篇文章了解当今互联网金融的世界格局[EB/OL].南昌新闻网：http：//www.ncnews.com.cn/ncjr/jryw/jrtt/201606/t20160629_135550.html。

[211]吴凌翔.“试验性金融监管”的概念创设与理论构建[J].西南金融，2017，（9）.

[22]杜艳.国际“监管沙箱”研究——监管沙箱，一次监管机制的创新[EB/OL].陆家嘴金融网http：//www.ljzfin.com/news/info/34217.html，2016-9-5.

[23]王勇.央行或借鉴国际经验将金融科技纳入“监管沙盒”[N].证券时报，2017-5-18.

（责任编辑 耿 欣；校对 SS，GX）

A Comparative Study on Financial Supervision Sandbox and Its Legal Regulations from an International Perspective

Wu Lingxiang
(East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042)

Financial supervision sandbox is the latest achievement of foreign financial supervision and innovation.It is a kind of financial supervision method which is typical of experimental foreign financial supervision mode，and also the adjustment that financial supervision subject has made to the current supervision mode in order to meet the trend of financial technological development，so as to make the supervision much more flexible.At present，with the issuance of legal regulations，many countries and regions have established financial supervision sandbox system and have already carried out the experiment of financial supervision sandbox，so as to adapt and support the development of financial technology and financial innovation.The experiment and its legal regulations demonstrate that the experimental financial supervision is the new trend of international financial supervision and reform.Therefore，China should establish sound legal regulations and relevant theory of experimental financial supervision for the effective operation of the experiment.

financial supervision sandbox，experimental financial supervision，financial technology，financial innovation，financial supervision experiment，legal regulations

F812.5

B

1674-2265（2017）10-0044-08

2017-08-28

吴凌翔，男，汉族，江苏常州人，华东政法大学经济法专业博士研究生，研究领域：经济法（金融监管方向）、商法。