国库会计分析理论问题探析

2011年，中国人民银行颁布《国库会计管理基本规定》，再次明确国库应定期或不定期开展会计分析工作。会计分析开始提上中国人民银行各级国库的工作日程。由于我国国库会计分析起步晚，尚处在探索阶段，并且进展缓慢。

然而近年来我国不断深入的财税、金融体制改革，却对国库工作提出了更高的要求。国库会计分析是国库工作水平与质量的重要体现，是推动国库工作不断发展的重要动力。提高国库工作水平，适应财税、金融体制改革的需要，大力推进国库会计分析就显得尤为必要。于是，外部经济环境对加快发展国库会计分析的需求与“踌躇不前”的国库会计分析实践之间的矛盾凸显。要解决这一矛盾，研究国库会计分析的理论基础是关键。它不仅能突破国库会计分析实践中遇到的“瓶颈”，加速国库会计分析的发展，还能促进整个国库工作质量与水平的提高。

一、国库会计分析的内涵与外延

探讨相关理论问题，国库会计分析内涵与外延的界定十分重要和必要，因为其他理论问题都是建立在对其概念准确定义的基础之上的。

(一)国库会计分析的内涵

国库会计分析，是对国库会计信息进行的分析。它既是一种会计分析，又是一种国库分析。作为一种会计分析，国库会计分析应在国库会计信息基础上，运用各种分析方法，对国库的资金运营过程及结果进行定量与定性的分析；而作为一种国库分析，国库会计分析应反映国库工作的数量与质量，为人民银行加强国库及其资金管理，并制定和实施与财政政策相配合的货币政策提供依据。由此，国库会计分析的内涵界定为：根据国库会计核算提供的信息，运用一定的分析方法，对国库资金运动过程及效率、效果进行的定量与定性分析，目的是向内部管理者提供决策有用的信息，并反映国库受托责任的履行情况。

国库会计分析的内涵表明：首先，其主要服务对象是内部管理者，具体来说，是人民银行管理层。他们通过国库会计分析获得对决策有用的信息，切实履行起中央银行经理国库这一法律赋予他们的神圣职责；其次，国库因接受政府委托办理财政资金业务而产生并存在，因此，国库会计分析还应服务于政府，向他们及时报告国库财政资金管理情况以解除国库受托经济责任；第三，国库会计分析的对象是国库资金运动，不仅反映国库资金运动的过程，而且反映国库资金运动的效率与效果；第四，国库会计分析的特点与优势——以国库会计核算提供的信息为依据。国库会计核算能取得全部经济业务的第一手资料。这独一无二的信息来源，使国库会计分析不可替代，与其他国库分析比较，国库会计分析的结果显然更准确、可靠、全面并及时。

(二)国库会计分析的外延

虽然国库会计分析近两年才真正展开，但以国库统计分析为代表的其他国库分析已开展一段时间。实践证明，这些国库分析有助于提高国库工作的“附加值”，并在各级政府及时而准确掌握经济运行状况、人民银行制定和执行货币政策以增强宏观政策的协调性与有效性方面起着重要的基础性作用(潘功胜，2015)。作为国库分析中的“一员”，除了与其他国库分析一起发挥上述作用之外，国库会计分析凭借其特有的信息优势，结合来自政府部门、商业银行的相关资料，还能——揭示国库资金流动规律、特点，并据此预测未来国库资金流动趋势，为建立国库现金长效管理机制创造良好条件；严格规范国库会计核算行为，有效防范国库资金风险；协助财政部门对预算收支执行情况进行全方位监控；考核国库自身和财政部门的工作效率与效果；为货币政策与财政政策的制定提供理论依据和数据支持，促进国库服务宏观经济决策的能力进一步提升(潘功胜，2015)。

二、国库会计分析的目标

根据上文对国库会计分析内涵与外延的界定可知，国库会计分析需要向内部管理者提供决策有用信息，同时反映国库受托责任的履行情况。

根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行的一项中心工作就是在国务院的领导下，制定和实施货币政策。国库会计分析通过对近年来国库资金流量与存量的纵向分析，可以合理预测国库资金流入量、流出量与净流量趋势，从而为人民银行制定并实施合理的货币政策，以协调和配合财政政策提供可靠且相关的信息支持。另外，国库部门作为人民银行重要的职能部门，其工作效率与质量备受人民银行管理层关注。为提高国库工作水平，管理层必然加强对国库工作的评价与考核。而国库会计分析能够客观地反映国库工作的强度与质量、效率与效益，为管理层考核国库工作提供依据。

政府之所以需要国库会计分析，是因为政府与人民银行之间存在着委托代理关系。人民银行接受政府委托，行使经理国库职能，负责办理预算资金收支业务，并对预算资金存量进行管理。作为委托者的政府，必然十分关心人民银行受托经理国库职责的履行情况。而国库会计分析，像具体的国库会计内部控制制度执行情况分析、国库会计核算系统升级情况分析、国库与商业银行之间总体资金和财政专户资金往来情况分析、库款库存情况分析、国库现金划出商业银行定期存款及本息划回情况分析，等等，能够客观、全面、系统地反映人民银行受托职责的履行情况。

综上，国库会计分析的目标应定位于为管理层提供决策有用的信息，向政府反映国库受托责任的履行情况。

三、国库会计分析的职能

所谓职能，是指人、事物和机构所能发挥的作用与功能。上文对国库会计分析内涵与外延及其目标的探析表明，与国库会计相同，反映与监督也是国库会计分析的两大基本职能。但不同的是，这两大基本职能的作用机理在国库会计与国库会计分析中存在较大差异。

国库会计通过对国库日常业务的核算，反映国库资金运动的全貌，提供经过会计核算程序初步加工的有关财政预算资金收支余的通用信息。而国库会计分析依据国库会计核算提供的信息，综合考虑财政部门和商业银行的其他相关信息，围绕目前国库资金运行中的重点、难点和热点问题，对所获得的信息进行筛选，然后运用相对数分析、平均数分析、比较分析等方法，反映国库资金运动的安全、效率与效益、国库会计工作的质量与水平等，提供经过深层次加工的、满足内部管理层和政府信息需求的、针对性强的信息。

另一个基本职能——监督职能，对国库会计来说，是国库会计人员按照人民银行的相关规章制度，运用会计核算程序和方法，对国库经济活动的全过程进行监督，包括事前、事中和事后监督，以确保国库会计信息的相关性和可靠性。而国库会计分析的监督职能，是国库部门依照国家相关规章制度及人大通过的预算等，运用会计分析方法，对财政部门预算收支执行情况进行监督。这是一种典型的事中监督，因为国库仅是政府预算执行的参与者，而非决策者。借助国库会计分析，政府预算执行中的不合规行为能被及时发现并纠正，从而为财政资金安全增加一道屏障，形成对人大监督、国家审计监督和财政内部监督的有益补充，进一步促进政府预算规范运行。

除了反映和监督两大基本职能，国库会计分析还具有预测和考核两大扩展职能。国库会计分析的预测职能表现为，内部管理层和政府可以根据连续几年的国库会计分析数据，发现国库资金流动的规律和特点，据此预测未来国库资金流量与存量及其来源、进而经济发展趋势，为国库开展高效的现金管理、人民银行和政府制定合理的货币政策与宏观经济政策创造条件。国库会计分析的考核职能表现在，通过对国库资金安全性、流动性与收益性的分析，提供有关国库工作效率与效益、人民银行经理国库职责履行情况的分析结果，这些结果可直接用于：内部管理层和政府从各自角度对人民银行受托责任履行情况的考核，以及内部管理层对国库工作质量与水平的考核。

四、国库会计分析的对象

国库会计分析对象就是国库会计分析所要反映和监督的内容，即国库会计分析反映和监督的客体。本文前面的论述已表明，国库会计分析的对象是国库各项基本活动，核心是国库资金运动，从财政预算资金收纳国库、划分、留解到这些资金支拨、退库、调节、现金管理。国库会计分析从国库会计核算中获取符合内部管理层和政府需求的信息，反映国库资金运动的规律与特点，监督财政预算收支执行情况，预测未来国库资金流动趋势，考核国库工作业绩，发现存在的问题。因此，国库会计分析的对象是以国库资金运动为主体的国库各项基本活动。

五、国库会计分析的内容

根据以上论述，国库会计分析的内容可以确定为四个方面：安全性、流动性、收益性与核算效率效益性。其中，国库资金安全是国库工作的底线，对其的会计分析，能够揭示国库基本职责的履行情况；国库资金流动是国库工作的主体，对其的会计分析，能够集中体现国库与政府之间既分工合作又相互制衡的关系，从而为中央银行经理国库法律地位及制度是否确立、完善提供判定依据；国库资金收益是国库工作水平的反映，对其的会计分析，能够展现地方国库现金管理的规范化与科学化水准；国库会计核算效率与效益是国库工作强度与质量的具体表现，对其的会计分析，能够反映国库工作对一地经济健康有序运行的贡献与作用。国库会计分析的这四个内容具体可用表1列示如下。

表1 国库会计分析具体内容

(中国人民银行长沙中支，湖南 长沙 410005)

组长：谢汉阳

成员：戴红梅、李毅、李长坚、孙会兵、马菱、王艺