北京市农村宅基地使用权确权登记发证政策难点探索

（中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083）

北京市农村宅基地使用权确权登记发证政策难点探索

杨岩枫，谢俊奇

（中国地质大学（北京）土地科学技术学院，北京 100083）

宅基地确权登记发证工作的顺利推进，是保障农民宅基地用益物权，改革完善宅基地制度的基础。本文从北京市宅基地使用和管理的历史沿革出发，分析北京市宅基地确权登记的政策难点，在此基础上构建北京市宅基地确权登记发证政策的解决途径，并结合国家相关政策要求和我国宅基地的演变历史妥善处理确权登记的政策难题。

宅基地使用权；确权登记发证；政策

一、引言

十八届三中全会指出，要赋予农民更多的财产权利，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。为贯彻落实十八届三中全会精神和《关于全面深化农村改革，加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）文件精神，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合印发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号），要求结合国家建立和实施不动产统一登记制度的有关要求，进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作，进而维护农民合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要措施。宅基地是农民及农民集体重要的财产权利，直接关系到每个农户的切身利益，通过宅基地确权登记发证，依法确认农民的宅基地使用权，可以有效解决土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，为农民维护土地权益提供有效保障，从而进一步夯实农业农村发展基础，促进农村社会秩序的稳定与和谐；使农民享有的宅基地使用权依法得到法律的确认和保护，是改革完善宅基地制度，促进城乡统筹发展的产权基础。

二、北京市宅基地使用和管理的历史沿革

宅基地使用权是一种由农村村民向集体经济组织提出申请，经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准后，由农村集体经济组织无偿分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权[1]。宅基地作为专用法律术语，最早见于1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，之前一般使用“地基”一词。《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（1963年3月20日）中指出，宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。综上，宅基地就是农村村民建房所使用的集体土地（包括地上房屋及其附属设施占地）。随着国家对于农村集体土地管理的日益严格，宅基地的申请、审批、管理、确权登记发证也有了更为严格的管理[2-3]。

2007年《物权法》出台后，基于农村宅基地在中国农村社会生活中的特殊地位，在宅基地的所有权属于农民集体的情况下，《物权法》明确将宅基地使用权规定为一种特殊的用益物权，在法律上首次对农村宅基地使用权进行了准确的定位，使其明确成为财产权的一类[4]。

北京市农村宅基地，从历史发展特点来看，基本可以分为三个阶段。

第一阶段：解放初期土地改革时期形成的农村宅基地。1949年5月北平和平解放后，北平市军事管制委员会公布《关于北平市辖区农业土地问题的决定》，拉开了北京土地改革的序幕。1949年10月中旬，中共北京市委郊区工作委员会召开郊区扩大干部会议，布置开展土地改革工作。北京市的土地改革工作自1949年10月开始，到1951年初基本结束。1951年4月7日，北京市人民政府公布《关于郊区土地房产所有证颁发办法的布告》（府证字第1号），对本市分得土地的私有农业者颁发土地房产所有证。当时的土地房产所有证上记载了该户农民拥有的宅基地基本房屋及地基情况，宅基地在当时还属于农户私人所有。从目前来看，1958年左右划归北京的通州、密云、怀柔、平谷、大兴、顺义等的郊区县，部分农民仍持有河北省有关地方政府核发的土地房产所有证照。经初步统计，农村宅基地中属于解放初期已经形成的，占到宅基地总数的约31%。

第二阶段：农业合作化到1985年《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施前。土地改革后北京市进入农业合作化、人民公社运动时期，农村宅基地通过这一时期由私人所有逐步转变为农民集体所有。对于社员申请宅基地建房的，一般由生产队进行安排批准。由于当时没有制定宅基地审批的申请资格、审批标准、审批程序等法律法规，农村批拨宅基地较为随意，审批材料缺乏；由于当时没有批准面积限制，有的批准面积较大。郊区大部分地区地多人少，也无规划要求，可用于批拨宅基地的土地还较为充裕，人地矛盾并不突出。直到1985年3月1日《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施后，宅基地审批和管理制度才逐步建立和规范。经初步统计，农村宅基地中属于这一时期形成的，占到宅基地总数的约38%。

第三阶段：1985年北京市建立宅基地审批制度后至今。1985年3月1日北京市开始实施《北京市农村建房用地管理暂行办法》，对农村建房用地申请资格、用地标准、审批程序作出了相应的规定。按照当时的规定，国家干部、职工在农村家属，长期在郊区工作的教职员、医务人员、科技人员，回乡落户的离退休干部、工人、退伍军人，以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，可以按照程序申请宅基地。1990年1月1日《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（市政府1989年第39号令）实施后，农村建房用地活动的管理得到进一步加强和规范。经初步统计，农村宅基地中属于这一时期形成的，占到宅基地总数的约31%。

三、农村宅基地确权登记政策难点

北京市主要在上世纪90年代中期（宅基地有偿使用时期）进行了宅基地使用权确权登记发证，但是仍然存在着以下宅基地确权登记发证难题。

1、非本村村民取得的宅基地确权登记问题

按照1982年《村镇建房用地管理条例》、1986年《土地管理法》和1985年《北京市农村建房用地管理暂行办法》的有关规定，1999年《土地管理法》修订之前，在农村居住生活的非农业人口，符合一定条件的，可以在农村申请宅基地。同时，由于参军、上学、工作等原因，部分原农业人口身份逐步转为非农业人口，但仍在继续使用原有宅基地。依照2014年农村村庄试点调查统计数据，非农业人口使用的农村宅基地在海淀、朝阳、丰台等近郊区县约占25%，远郊区县约占12%。宅基地使用权人身份多元化，从宅基地使用权人从事的职业分析，农业经营人员占41.7%，外出务工人员占21.9%，无确定职业的占15.7%，离退休工作人员占16%，从事其他行业的占4.7%。

2、占地面积超标准问题

按照《北京市实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》、《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1990年1月1日实施）的规定，北京市农村村民申请宅基地的标准，近郊区以及远郊区人多地少的地区，每户不得超过0.25亩，其他地区不得超过0.3亩。1982年以前划定的宅基地，超过用地标准的，按每户最高不超过0.4亩的标准认定，超出部分按照乡村规定逐步调整。2014年农村村庄地籍调查数据显示，在0.25亩以下的宅基地仅占宅基地总数的13%，使用面积在0.25至0.4亩之间的，约占48%，超过0.4亩的约占39%。1985年以后《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施后，超占宅基地的情况逐年下降。经调查，宅基地上的建筑物以平房为主，多层住宅仅占0.2%，主要集中在城乡结合部。宅基地建筑物容积率比较低，集约利用潜力大。同时，由于历史原因和实际情况，超占宅基地的处理因农户自身利益问题，调整或退出很困难。

3、“一户一宅”难以实现的问题

1999年《土地管理法》修订前，我国并没有“一户一宅”的规定。由于当时允许宅基地上的房屋进行买卖，一户多宅的现象在当时并不违法。1999年《土地管理法》修订后，提出农村村民一户只能拥有一处宅基地。《土地管理法释义》中指出农村村民实行一户一宅制，即每户农村村民只能在一个地方拥有一处宅基地。按照本法的规定农村村民建住宅只能使用本集体经济组织所有的集体土地，因此，农村居民只能在户口所在村（村民组）内申请宅基地，不能到其他乡村（或村民组）内申请宅基地。这主要是针对新申请的宅基地而言，但因房产继承等合法原因形成的多处住宅（包括宅基地）原则上不作处理，农村村民可以以出卖等方式处理，也可以维护原状，但房屋不得翻建，房屋损坏后，多余的宅基地应当退出。这里还需说明的是一处宅基地不等于一宗地，宅基地是可以分开的，但面积应当累计计算。已拥有一处宅基地并达到规定的面积标准，不得购买住宅，也不得到其他地区购买农民集体所有土地的房屋作为住宅[5]。

由于房屋继承、离婚析产等原因，事实上形成一户多宅的现象还是时有发生。我国《继承法》、《婚姻法》等民事法律明确了农村合法房屋可以赠与和继承，根据地随房走的原则，村民完全可以通过赠与和继承的方式获取其他宅基地，属于宅基地的继受。取得宅基地上的房屋作为产权人的私有财产，可以依法处分转移，这也与宅基地的管理要求存在不一致性[6]。

4、权属来源材料不完备的问题

20世纪80年代中期前，北京市各区县审批宅基地一般由生产队负责人口头同意，没有规范的审批程序也没有标准的批文格式。20世纪80年代中期至今，各区县宅基地审批按照《北京市农村建房用地管理暂行办法》、《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理的若干规定》（市政府第39号令）的要求，由区县、村乡为主导进行审批管理，核发相应的建房用地批准手续。这一时期虽然有了规范的审批程序，但是在实际操作中仍存在着审批不规范的情况，特别是随着城市化的迅速推进，有的区县暂停了宅基地审批。所以现存宅基地审批材料缺失、不规范的现象大量存在。而且宅基地取得批地文件的也不太规范，有的宅基地的权属来源材料要追溯到解放初期土地改革时期，相关历史资料保存不够完善，现已难以查找；有的宅基地审批材料还存在涂改的情况；有的因为家庭纠纷、邻里纠纷，不出示权属来源材料证明文件的情况。

四、北京市农村宅基地使用权确权登记发证政策构建

1、确权登记发证范围的确定

以下情形不予确权登记发证：宅基地空闲两年以上或其地上房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的[7]；将原住宅出售、出租、赠与后，再申请取得宅基地的；违法用地未经依法处理的；法律、法规规定其他不予登记的情形。

2、尊重历史，分阶段，采用分时间段、按不同取得方式确权登记发证

（1）妥善解决确权主体的问题。宅基地使用权及房屋所有权应当按照房地一体和主体一致的原则，依据批准用地、建房手续、继承遗嘱等依法确认给本农民集体成员、合法取得宅基地使用权或房屋所有权的非本农民集体的农村或城镇居民。一是非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”；二是非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权未发生变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

（2）分年代处理面积超占的问题。每户宅基地面积标准原则上应严格按照有关规定，结合各村实际人均耕地情况具体确定。对于超出规定面积的，按照国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发 [2011]178号）的规定，对不同时期宅基地准予登记的面积进行确定，并在不动产权证书记事栏注记：实测用地面积××平方米，准予登记面积××平方米，准予登记面积中有××平方米超出宅基地规定面积标准。一是1985年《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施前农村村民建房占用的宅基地，在《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施后至今未扩大用地面积的，按现有实际使用面积确权登记；二是1985年《北京市农村建房用地管理暂行办法》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地面积标准的，超过部分按当时国家和地方的有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；三是1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用宅基地的，超过当地规定的面积标准的，按照批准面积进行确权登记[8]。登记时，在不动产权证书土地记事栏注记：实测用地面积××平方米，准予登记面积××平方米，准予登记面积中有××平方米超出宅基地规定面积标准。房屋记事栏注记：房屋面积××平方米，对于其中位于准予登记用地范围内房屋面积××平方米予以登记。

（3）按宅基地取得分析“一户多宅”问题。属于“一户多宅”的，原则上申请人只能选择其中的一处宅基地进行登记发证，其余的只调查不登记。其中，家庭中有18周岁以上成员的，可单独作为一户申请宅基地登记发证，具体“户”的认定办法由区县人民政府结合实际情况确定。已拥有一处宅基地的本农民集体成员，因继承房屋占用宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

3、厘清历史，有效处理权属来源材料不完备的问题

根据宅基地的演变历程，结合国家的宅基地确权登记发证的相关法律法规精神，分类别的处理权属来源材料不全的相关问题。

第一，1987年1月《土地管理法》实施前没有权属来源证明或证明不全的宅基地或房屋，以2009年二调时点作为关键节点，若在2009年12月31日第二次全国土地调查结束之前已建成使用，并在第二次全国土地调查确定的村庄建设用地范围内的，在查明土地、房屋历史使用情况和现状的情况下，符合土地利用总体规划等相关规划的，由本农民集体出具证明，对土地及房屋的权利人、面积、范围、取得及建设时间等进行确认，并公告30天无异议的，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定的方式认定。

第二，1987年1月《土地管理法》实施后的，应分为没有权属证明材料和权属证明材料不齐两种情况处理。完全没有权属证明材料的应视为违法用地移交处理，拥有部分权属证明材料的，应依法处理后，完善批准用地及建房手续或用地及建房手续，方可确定宅基地使用权及房屋所有权。

五、结语

宅基地是农民和农民集体的重要财产权利，关系到每个农民的切身利益，宅基地的确权登记发证工作的顺利开展，是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体产权制度的基础，是夯实农业农村发展基础，促进城乡统筹发展的基础，是促进农民增收、农村发展的重要手段，是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定发展的现实需要。

[1] 高延利：土地权利理论与方法[M].北京：中国农业出版社，2010.

[2] 欧阳安蛟：农村宅基地使用管理制度研究[D].浙江大学，2010.

[3] 王利明：物权法论[M].北京：中国政法出版社，2003.

[4] 叶兴庆：宅基地的产权重构[N].中国经济时报，2015-05-15，

[5] 卞耀武：中华人民共和国土地管理法释义[M].北京：中国法律出版社，1998.

[6] 向卫国、刘连胜：广东省农村宅基地登记发证政策难点分析[J].广东土地科学，2015（12）.

[7] 中华人民共和国国土资源部官网：确定土地所有权和使用权的若干规定[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/ 200411/t20041125_609415.htm.2016-08-01.

[8] 国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部：关于农村集体土地确权登记发证的若干意见[EB/OL].http：// www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201111/t20111110_1024313.中华人民共和国国土资源部官网，htm 2011-11-10.2016-08-01.

（责任编辑：胡冬梅）