基层外汇局事后监管改革构想

文/元喆涛 编辑/靖立坤

基层外汇局事后监管改革构想

文/元喆涛 编辑/靖立坤

近年来，随着外汇管理体制改革的持续深入，外汇局积极转变管理理念，以简政放权为突破口，不断深化经常项目、资本项目的外汇管理改革，主动转变管理职能、简化管理流程、改进管理方式、强化事后监管，不断优化管理资源配置，推动贸易投资便利化取得了显著成效。但在改革过程中，事后监管工作仍存在一些困扰外汇管理改革有效推进的瓶颈。本文通过分析基层外汇局事后监管需要解决的瓶颈问题，提出继续以改革统领全局的指导思想，不断推进外汇管理组织架构、监管思路及方法的持续创新，推动形成基层外汇局事后监管的新局面。

事后监管现状

事后监管的重要性日益突出。外汇管理行政审批环节的持续减少、审批材料的不断简化，市场主体间交易的日益复杂，以及产品创新的层出不穷，都对事后监管工作提出了新的要求。经常项目管理部门、资本项目管理部门分别从不同职能定位出发，对货物贸易、服务贸易、外商直接投资、境外投资、外债等项目开展非现场核查和现场核查工作。检查部门运用外汇非现场检查系统等工具，对多种来源的非现场数据进行分析对比，筛选外汇违规与异常交易线索，开展非现场检查和现场检查工作。

事后监管的方法尚处于探索期。基层外汇局在事后监管方面始终在不断探索，工作机制和方法也在不断创新、完善。在监管内容方面，企业程序性违规的可能性大为降低，凸显了发现以缺乏交易背景真实性为核心的实质性违规线索在事后监管中的重要性。在监管手段方面，外汇局通过柜台指导和行政审批指导企业外汇业务的情况大大减少，系统监测和指标预警逐渐成为事后监管的核心手段。目前，经常项目的总量核查、大额高频等指标已开始使用，但资本项目的事后监管核查指标尚不健全，跨业务类别的、符合主体监管要求的预警指标较为缺乏。

事后监管数据平台不断得到完善。随着跨境资金流动监测与分析系统、外汇检查分析应用系统的广泛应用，各类外汇管理系统加速整合，国际收支数据、账户数据、货物贸易数据、资本项目数据已经得到较为充分的利用。基层局数据挖掘能力得到显著提高，外汇数据综合利用效应已经显现。

事后监管瓶颈

监管职能条线分割。外汇管理体制改革后，基层外汇局管理重心从事前审批向事后监管逐渐转移，经常项目和资本项目外汇管理效率得以显著提高。经常项目、资本项目管理条线在开展事后监管工作中基本划分为事前审批和事后核查。但在实际运行中，事后监管在职能调整后仍然受到视野偏窄、监管不到位、管理资源浪费的困扰，难以真正实现对监管对象外汇资金的主体监管。同时，经常项目、资本项目管理条线的事后核查与管理检查条线的检查职能高度重合，存在着分头行动、重复监管、监管资源浪费的情况。

监管思路有待明晰。随着改革的推进，简政放权后，表面规则性监管内容日益下降，部分文件规定被废除或取消，相关外汇行为已交由市场决定。基层局在表面规则性监管中发现问题、查处定性的概率逐渐降低，规则性监管体系尚未有效建立。近年来在推动银行落实“了解客户、了解业务、尽职审查”展业三原则的进程中，对于银行违反“展业三原则”行为的发现、认定及处罚仍然存在较大难度。在外汇管理简政放权的背景下，建立基于“展业三原则”的事后监管思路仍需进一步探索。

监管方法有待完善。现有的事后监管主要基于跨境资金流动监测分析系统开展数据分析，发现异常资金流动线索，存在数据分析视野偏窄、数据量不足、数据逻辑关系未充分利用等问题。国际收支、资本项目、经常项目等业务条线尚未在数据质量、数据口径、数据逻辑关系上实现完全整合，以市场主体为监管主线的监测体系尚未形成。财务分析作为分析企业跨境经营行为的有效手段，受制于数据采集与匹配的困难，尚未在事后监管中发挥充分作用。宏观外汇形势数据、中观行业数据与微观企业数据之间，外汇数据与跨境人民币结算数据、境内人民币结算数据之间，尚未实现综合利用：数据挖掘仍有较大的拓展空间。

对事后监管改革的总体构想

重构事后监管组织架构。鼓励基层外汇局积极进行事后监管体制机制创新，探索打破经常项目和资本项目边界、事后核查与外汇检查边界，突破现有组织架构束缚，将经常项目、资本项目事后核查职能与外汇检查职能进行整合，加强国际收支部门与事后监管部门的工作联动，构建全面性核查检查一体化工作机制。通过调整组织架构，将业务条线划分的机构模式转变为前台、中台、后台管理。前台负责审批接单，中台负责系统操作，后台负责事后监管，重塑业务岗位、再造业务流程、加强人员培训，实现事后综合监管，有效提高监管资源的利用效率。

完善原则化监管思路。逐步淡化表面规则性监管概念，不断强化原则化监管要求。根据简政放权外汇管理改革进度，一方面进一步根据监管思路的变化，修订《外汇管理条例》等外汇管理法规规定，确立原则化监管的法律基础，明确基于原则化监管的处罚定性依据，建立基于银行“展业三原则”的监管方法；另一方面，利用银行自律机制这一平台，加强对银行账户开立、数据申报、跨境收支及结售汇业务的约束，实现对银行依法合规执行外汇管理政策的有效管理。

探索“四个加法”监管方法。探索“外汇检查系统+其他业务系统”的监管方法：以外汇检查分析应用系统数据为基础，进行外汇交易可疑线索的排查；借助跨境资金流动监测分析系统涵盖主体全面、数据完整、分析功能强大的优点，对异常资金流动进行监测分析与预警；利用资本项目系统的数据分析功能、货物贸易系统的资金流与货物流匹配分析功能，提供业务数据支持。通过以上将外汇检查分析应用系统与多系统数据的综合利用，实现多系统数据的融合与交叉，对各类交易主体进行事后监测与分析，提高数据的使用效率。

探索“外汇数据+人民币数据”的监管方法。通过调阅企业人民币账户开户记录、人民币账户对账单、跨境人民币交易数据，对外汇数据与境内人民币结算数据、跨境人民币数据的逻辑合理性进行多层次、多角度的综合分析，探索建立外汇与人民币数据的微观监测指标。

探索“业务分析+财务分析”的监管方法。利用业务分析与财务分析的逻辑关系、会计科目之间的勾稽关系，通过对企业主营业务、资金结构、资金流转财务指标进行分析，建立高敏感度的分析指标，通过追踪资金流转路径，分析单个企业的可疑行为，分析会计报表的逻辑不符点，寻找企业违法、违规的证据。

探索“形势分析+事后监管”的监管方法。发挥外汇形势分析对事后监管的指导作用，在外汇形势监测分析基础上，筛选对辖区数据影响较大的银行或企业；以数据为基础，以分析为导向，对交易行为真实性、合理性进行分析评估。结合产业行业形势、行业特点、生命周期特点及资金流转特点，对微观主体跨境交易行为的合理性进行佐证，为事后监管工作提供支撑。

作者单位：外汇局滨海新区中心支局