武警部队基建工程的财务风险控制问题及对策探讨

■孙云佳 张健光

武警部队基建工程的财务风险控制问题及对策探讨

■孙云佳 张健光

武警部队基建工程项目周期长、规模大、涉及范围广、风险数量多且总类繁杂，都给部队基建经费内部控制带来极大困难与挑战。武警部队基建经费在工程预算、工程立项、招投标、施工、竣工结算与决算等各个阶段都面临着各种关系错综复杂的风险，继而引发各类财务问题。对建设工程全过程财务管理中各个阶段环节的风险点进行有针对性的阐述分析，并重点剖析易出现财务管理风险的阶段及环节步骤，创新性地提出具体改进措施，切实将基建经费管理过程中的风险控制工作常态化、规范化，将有助于推进武警部队基建经费长效健康发展。

一、武警基建工程的财务风险问题

近年来武警部队职能任务不断拓展加大，部队基础设施建设任务十分繁重。各级党委领导高度重视工程建设，但也存在一些不容忽视的问题：违规插手现象屡禁不止、“三超”问题仍然存在、工程质量不够过硬等。问题之多、风险之大可想而知，以下将梳理与分析基建工程项目中具体阶段的财务及管理风险。

问题一：立项决策过程的财务风险。

各单位应当严格执行武警部队工程建设程序，可目前部队在立项决策中仍存在较大问题，首先是建设单位在计划筹建时，提出的建设需求与实际需求结合不紧密，更看重“形象工程”、“门面工程”，对基建项目是否可行实用缺乏科学论证。其次是前期论证时，有的单位认为论证可有可无，搞不搞都行，致使论证工作敷衍了事、走过场；有的单位虽然做了论证，但要素不齐全，考虑不周密，论证过程和结果都经不起推敲；还有单位听不进群众意见、不尊重专家建议、不经过集体研究，还是少数人说了算。最后是立项审批的问题，有的单位逃避监管，未批擅建，突出表现在自筹资金项目和地方资助项目，不按规定向总部报批和备案，未经立项就擅自建设；有的单位少报瞒报、少批多建，故意瞒报规模和投资，而实际建设规模远超总部核定标准；还有的单位则与之相反，夸大规模、多批少建、虚报预算，更为严重的还虚构项目，在实际建设时却通过缩减规模、以修代建来挪用基建经费。

问题二：经费保障过程中的财务风险。

基建工程项目从一开始的提出到最终能够交付使用的过程中都伴随着经费的筹集和使用。经费的充足准确保障是基建工程项目顺利开展的前提，如果经费保障出现问题，将会造成部队各种有形无形的资产损失。然而，依然有许多单位存在经费保障问题，具体包括以下三个方面：第一种情况是经费保障不足。由于每年财政部下发给部队的工程建设经费有限，而部队为了现代化、正规化建设对经费需求却很大，造成供需关系紧张的局面。因而，总部在工程建设经费的安排上总会有一些基建投资计划先天性不足的情况出现。如有的建设项目，计划只下达主体工程，附属工程就被忽略了；有的项目实际需要的配套费用较多，而计划安排则没涉及；有的项目计划总投资额不大，却分几个年度下达。第二种情况是经费来源分散，管理难度大。武警部队工程建设经费来源渠道较多，既有总部立项安排、事业经费安排、单位自筹资金建设，又有地方政府投资资助。多渠道投资搞建设使得经费归口管理成难题。可以看到总部立项安排的项目管理会比较有序，相较而言，其他经费在搞建设时经常没有归口，经费划拨渠道也不太规范。对于基建经费的领报组织不严密，普遍存在不按规定的时间报送，经费申请不够及时，计划的随意性比较大等现象，经费得不到及时保障。第三种情况是经费有保障时，却没按规定安排立项。有的单位无论今年是否有基建计划，只要能筹集到经费就上项目、搞建设，但由于前期没有建设计划，这些工程在建成后报不上营房实力，给后期的管理、使用和维护带来诸多麻烦。

问题三：招投标过程中的管理风险。

近年来，武警部队各级单位对招投标的认识有所提高，但仍存在违规干预、暗箱操作和权钱交易等现象。主要包括以下三方面：一是权力运行妨碍制度运行。有的领导干部通过行政手段干预招标，暗箱操作、明招暗定问题屡禁不止，应招标的未招标，应进场交易的未进场交易，致使招标走了过场。二是招投标程序随意，人为干扰影响突出。有的单位任意肢解工程，化整为零或是想方设法纳入保密工程而规避招标。例如将一个完整项目拆分成几个小项目，再找一些不具备资质或表面具备，实质却挂靠在有资质的大公司名下的私人建筑队，承建了他们能力范围以外的项目；有的单位资质审查不严格，招标文件不严密，评标程序不规范，给串标、围标等不法行为留下了操作空间。三是招标办法缺乏科学性，文件编制粗糙。不能积极采用委托代理招标、工程量清单招标等实践证明行之有效的先进招标办法；标底文件编制比较粗糙，清单内容常常不完整，存在漏算、多算现象，甚至频频使用暂定价。

问题四：施工过程中的管理风险。

在施工过程中，经常发生项目随意调整变更的情况，工程项目变更随意，进一步加大经费保障的难度。从近几年工程建设情况看，不少单位未经批准擅自调整年度工程建设计划的现象较为普遍。主要表现有：项目变更太过随意，个别单位不按程序逐级报批，不经党委集体研究，按照个别领导意图，临时变更；单位私自调整时有发生，不少单位调整项目计划不报总部审批，单位党委研究后就直接变更，致使总部批复成为一纸空文；还存在少数项目因各种原因，原批复无法执行，单位不报告、不论证，致使经费预算长期无法执行的情况，财务部门在依据计划实施经费拨款时无所适从，工程建设计划文件形同虚设。通过审计还发现工程变更存在两方面的问题：一是在工程建设管理期间，有的现场人员不考虑招标文件、施工合同约定的前提条件，随意签认设计或洽商变更签证的现象。二是设计、洽商变更签证不太规范。出现一人签证、签证不及时、签证数量有出入、搞重复签证等情况；有的签证缺乏详细记录，很多单位的设计、洽商变更签证没有连续编号、签证时间、变更原因等必须的内容；甚至有的建设单位现场管理人员和施工单位串通一气，虚假签证。

问题五：经费结算和决算中的财务风险。

财务部门是依靠建设项目合同来进行账务处理的，而在实际工作中，却对合同条款不了解，经费管理缺乏可控性。一是施工单位拿着领导签批的借款单来办理工程预付款时，财务人员才发现个别项目无合同，或是有合同但工程投资概算价待定。二是申请预付款时开票单位与收款单位不一致，领导便给财务部门施压，使得违规泛滥。在工程竣工结算时又普遍存在办理不及时、不合规问题。一是工程款超付，施工单位拖而不结。有些单位在支付项目工程款时远远超过了80%的比例，甚至达到了90%以上；有的单位在结算时没按规定扣除质量保证金。由于付款比例太大，施工单位常常以各种借口拖延不与部队办理结算，造成项目竣工以后长期挂账。二是建设经费超支，建设单位拖而不结。由于竣工决算前没有按要求编制基本建设项目竣工财务决算，导致部分工程在建设规模和建设标准方面与可行性研究报告不相符。“三超”现象普遍，建设单位无法弥补超支经费，工程竣工审定后因经费来源不足，建设单位不主动与施工单位办理结算，继续挂账在“建筑安装工程投资”这一科目下导致在建工程的规模不断加大，进而造成一系列不良后果。三是经费结算审核把关不严。有的单位在支付工程款时，对原始凭证的审核把关不严，没有按照合同规定将款项支付到施工单位账户上，而是直接支付或采取委托的手段支付到承包商个人或他人账户上。

二、武警基建工程的财务风险控制对策探讨

在分析了武警基建经费业务管理过程中各个阶段环节的主要风险后，需要提出与各阶段相对应的控制措施，这也是武警基建经费内部控制流程设计的核心。审核、审批是主要的控制方式，它关系到基建经费内部控制建设的质量。这要求各单位结合实际情况，科学设置审核和审批的相关事项，清楚审核和审批所需的相关资料和要件，并且通过内部控制制度对其进行明确。在重大基建工程项目的实施上，应该成立基建经费内部控制领导小组和工作小组。领导小组由单位军政主官和相关业务部门领导组成，工作小组则由事业部门、财务部门和营房部门共同组成。这样一来，在具体实施过程中各项责任能够落实到各责任主体上，遇到问题进行及时沟通和改进。

对策一：立项决策阶段的控制措施。

立项决策阶段是从建设单位事业部门提出建设需求开始，到项目建议书的拟制、可行性研究论证、建设方案的设计和申报材料，再经由层层严格的审批决议、公示、立项、报批备案等，最终到项目入库，可以下达年度建设计划的过程。要加强对社会资源的重视，在第三方审计机构在进行可行性论证后，部队要充分尊重其审计结果的权威性和严肃性，并积极与专家学者进行探讨，采纳各方意见建议，同时对群众公示的结果要及时进行反馈。有关在前期论证时应把握好四个方面：建设是否必要、规划是否科学、规模是否适度和财力是否可能。有关在立项审批时应严格审批程序，立项必须报党委审批、面积必须按标准申报、造价必须按国军标测算。要工程立项，在立足现有基础条件上，再根据部队实际需要，按照合理布局，方便部队和平战结合的原则，因地制宜地进行方案的规划和论证，之后严格落实专家科学论证、官兵集思广益、党委集体决议、按权限逐级报批的基本程序。建设规划经批准后，无重大情况不得随意改变。

对策二：经费保障阶段的控制措施。

对基建计划的安排要强调宏观调控和归口管理。基建经费保障要严格按程序来办，部队要认真贯彻“先存后支，先批后用”的管理原则，对资金不落实或者资金来源渠道不正当的自筹项目，不得批准下达建设计划。自筹建设项目的审批做到“两个不批”，即凡安排自筹资金项目后，家底经费未达“基数”的，一律不批；对未纳入年度经费预算的自筹资金，一律不批。具体地讲，就是工程主管部门要管好工程项目建设，不得随意扩大项目计划；财务部门要严格按照批准的建设计划保障经费，坚决杜绝计划外工程、“搭便车”工程。同时还要严格落实投资审验、审计审查和预算审计制度，自筹资金项目无上级财务部门出具的验资报告、地方资助项目无出资单位出具的投资证明一律不得安排立项，大、中型建设项目的规划设计和施工图预算未经总部审定，一律不得开工建设。

对策三：招投标阶段的控制措施。

该阶段的工作流程分为招标前期工作、招标、开评标、合同签订和招标结果备案等。在此阶段，武警总部参加招标文件审查、组织编制确定招标控制价，参与招投标中必组织的招标、评标工作，还应对其施工类招标技术文件、技术规范书进行审查。建设管理单位参加招标规范书的审查和评标工作，并主动邀请第三方审计机构、官兵代表参与招标工作，确保公开、公正、公平。招标采购结果报总部、各单位物资采购部备案。在此阶段过程中，一要严格划清权限。由业务主管部门管招标过程、专家委员管评标定标、党委常委管拍板决策，防止越权插手。对规避招标、明招暗定、权钱交易等违规违纪违法问题，一经发现，严肃查处并追究相关责任。二要规范招标工作流程。对投标单位进行严格的资信审查；在评审定标时，应选定报价合理的施工单位，综合考虑其信誉、质量保证措施等条件；在重大合同的财务审核上应有总会计师和高级财务人员参与；合同的签订要确保权责明确、表述准确、不留歧义，尤其是对合同价款调整、设计变更、质量要求和付款方式等表述要准确、清楚，减少不确定因素。三要改进工程招标办法。一切重大工程采用公开招标，要严格限制邀请招标，除个别涉密工程可邀请招标外；组织形式上，要全面推行委托招标，严格限制自评自定；造价控制上，要大力推行工程量清单计价方式，实行清单招标。四要对大中型建设项目实行跟踪审计制度，将审计贯穿于工程招投标、合同签订、设计变更、隐蔽工程验收、暂定材料认价、竣工决算等各个阶段和环节。

对策四：施工阶段的控制措施。

工程变更，必须严格落实现场负责人和设计、监理、施工单位联合审查，分管领导核定，按权限报单位党委或上级主管部门审批的基本程序。所有变更必须在变更前提出申请，先报经设计和监理签字，再经造价人员审核，做出造价对比分析，最后按权限报领导审批，未经批准前施工单位不得擅自施工。加强设计变更管理，落实责任，规范流程，要做到以下三点：一是及时报告。遇有情况后，立即停工，及时逐级报告至原批复部门，同时提出处理建议；二是充分论证。要把原批复无法执行的原因找准、说清，认真研究论证，防范类似问题再次发生；三是程序正规。调整项目的程序和权限，按工程立项的规定执行，在原批复部门下达调整意见前，不得擅自变更。在工程变更审计中，首先看这些变更条款的内容是否与合同或招标文件的规定有矛盾的地方，看新增加的签证工作内容是否已经包括在原合同或招标文件规定的范围，这些条款是双方分歧和利益冲突的焦点，要尤其引起注意。其次看设计、洽商变更签证是否规范，审查变更原因是否合理、变更范围和工程量是否标准，无效签字或后补设计或洽商变更签证单一般不应作为结算依据。建设单位还应着重提高基建项目的现场管理水平。具体做法如下：第一，制定岗位责任追究制，包括工程、合同、计量与支付的管理、变更审批程序和档案工作的管理等；第二，严格控制工程质量和工程进度，尤其注意规范现场签证，按照合同规定支付工程进度款，合理控制工程造价；第三，选派政治素质高、业务能力强的人员负责现场施工管理。

对策五：经费结算与决算的控制措施。

财务部门必须紧紧抓住基建项目合同管理这条主线，顶住来自各方的压力，按照合同条款和工程进度预付工程款。在结算工程款过程中，严格按照预算、决算书、发包合同、工程量计算书、审计通知书及正规发票，直接与施工单位结算，手续不全的，不得擅自办理结算报销。经费的拨付，必须严格落实建设单位核定工程量、营房部门编制拨款计划、财务部门按批准的计划拨付的基本程序，不得超进度、超比例拨付工程款。在拨付工程款时，财务部门应主动会同营房部门，审查施工单位编制的已完成工程价款结算单和预付款账单。对计划外擅自建设项目，一律不纳入总部组织的审核审计范围，因此产生的经费缺口，总部一律不认可、不补贴。未经审计不得支付尾款，已竣工项目要按规定预留质量保证金。建设单位工程管理部门负责汇总编制各类结算文件，财务部门配合其进行竣工结算的编制，同时严禁建设单位替施工单位编制结算资料，防止出现以编代审现象，重点是第三方审计机构负责审批要上报的竣工结算报告。建立第三方审价准入制度，筛选优质中介机构是高效利用社会资源的新途径、新典范。在编制工程决算阶段，按照工程决算相关制度，总部财政部应及时归集工程成本费用，编制工程竣工决算报告，严禁账实不符、虚列成本，并安排审计署专业人员进行决算审计，真正做到工程项目竣工一项、审核一项、结算一项。

武警后勤学院）