基层政府财政预算绩效管理探究——以苏州市吴江区盛泽镇为例

黄静伦

基层政府财政预算绩效管理探究
——以苏州市吴江区盛泽镇为例

黄静伦

财政预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。文章以吴江区盛泽镇为例，从实行绩效目标编制，实施预算绩效监控，探索绩效评价、反馈及运用等方面进行了积极探索，并分析了存在问题及原因。

基层政府；财政预算绩效管理

财政预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，是政府绩效管理的重要组成部分，它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。这是财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加快经济发展方式的转变和和谐社会的构建，促进高效、责任、透明政府的建设具有重大的政治、经济和社会意义。

一、财政预算绩效管理试点实践

苏州市吴江区盛泽镇位于江苏省最南端，是全国重要的纺织品生产和交易基地，2016年地区国民生产总值达到367亿元，2016年公共财政预算收入为28.24亿元，当年公共预算可用财力为18.01亿元，当年公共财政支出为17.77亿元。

盛泽镇的财政预算绩效管理探索始于2015年下半年。在编制2016年本级财政预算时，盛泽镇提出对部分项目运行展开预算绩效管理工作。具体要求本镇各部门在编制预算时至少选择一个专项或者项目，按照预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用“五有”环节要求，在申报项目预算的同时，申报该项目支出的绩效目标，并对点项目预算执行展开监控，对项目实施情况进行事后评价，将评价结果作为审核下一年度预算资金的重要参考。

图1 2016年盛泽镇预算绩效试点项目（单位：万元）

盛泽镇在财政预算绩效实践中主要作了以下探索：

（一）实行绩效目标编制

1.绩效目标申报。结合本级财政编制下一年度预算计划时的

“二上二下”展开。“一上”，预算单位在首次上报下年度预算的同时，按照财政部门制定的绩效目标细化标准，一并上报试点项目绩效目标；“一下”，财政部门在收到预算单位首次上报的绩效目标后，对预算单位上报的绩效目标内容进行优化，将优化的目标返回给各预算单位；“二上”，预算单位对财政“一下”审核优化的指标，再次进行论证确认并上报；“二下”，各预算单位的年度预算及试点项目的绩效目标经镇人大审核批准后，由财政部门下达到各单位。

2.绩效目标分类及核定。盛泽镇预算绩效管理目标按支出范围分为三个大类：基本支出、专项支出、项目支出。盛泽镇以这三大类支出类别为基础确定预算绩效目标内容（表1）。

表1 预算绩效管理支出分类情况

并根据此分类，结合各个项目的共性指标设定了未来预算绩效评价的分解指标（表2）。

表2 预算绩效目标指标分类

对评价目标值的核定需要比对历史数据、同行业数据及国内外先进经验数据，目前盛泽镇执行的主要是比对历史数据及同区域内其他乡镇数据，对于目标的设定力求切实可行、切合实际，凡是可以量化的标准必须量化。

以2016年盛泽公共自行车项目绩效目标为例（表3），在制定绩效目标时，主要还是借鉴吴江主城区公共自行车绩效管理的相关经验，尽可能的力求目标值的量化设定。

表3 2016年公共自行车项目绩效目标

（二）实施预算绩效监控

预算绩效管理监控是整个绩效管理的中间环节，时间跨度最长。目前盛泽镇采取的监控措施主要依靠预算单位自行监控为主，财政部门监控为辅的做法。作为预算的具体执行单位，对试点项目的各个方面了解最为全面，预算单位可参照年初预算时确立的绩效目标对试点项目开展监控；财政部门则在各个预算单位申请预算资金时对试点项目目前运行情况、资金拨付进度、项目完成进度等指标进行审核，根据审核的情况确定资金拨付进度，确保资金使用符合年初预算目标。以公共自行车项目为例，绩效监控以综合执法局为主，综合执法局每季度都会要求公共自行车提供商给出上季度的使用数据，综合执法局根据相关数据支付项目款。财政则根据综合执法局的资金使用申请及附属资料审核相关资金的拨付（图2）。

图2 公共自行车绩效监控流程图

（三）探索绩效评价、反馈及运用

绩效评价是预算绩效管理的核心环节，绩效评价需遵循客观公正的原则。盛泽镇对试点项目的评价分为结果和影响两大类：主要涵盖经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展影响指标及社会满意度指标这几个方面。预算部门首先就试点项目开展绩效自评，填写自评表并附上项目相关资料。财政局收到预算单位自评表后，结合收集的资料进行整理分析，并结合现场勘查情况，会同专家组对预算单位上报的自评情况进行集中评审。将评价结果反馈给预算单位，若存在问题则督促预算单位进行整改，该评价结果也是核定未来期间该项目预算指标的重要依据。

从盛泽镇近两年的财政预算绩效管理试点实践看，取得的成效相当明显。2016年盛泽镇试点的11个绩效预算项目，预算单位主动积极配合财政部门，如期圆满完成绩效目标管理的项目有6个，其涉及资金量占试点项目总数的70%，2个因中途政策、决策发生变动而取消管理考核，只有3个项目因种种主客观因素未完成绩效目标管理，占预算试点项目资金总量的15.2%。

图3 2016预算绩效完成情况

在编制2017年预算时，盛泽镇除前期试点项目继续试点外，还将各部门的基本经费纳入预算绩效管理，进一步扩大了试点范围。

二、存在的问题及成因分析

不可否认，盛泽镇的财政预算绩效管理的试点实践也暴露了一些问题。主要表现为：绩效管理的主动意识不够强，部分预算单位配合度不高；绩效管理制度尚不完善健全，管理存在一定的随意性；全流程管理水平不高，精细化管理目标难以全面达到。分析其原因主要有以下几方面：

（一）传统预算管理与绩效管理两者之间的观念差异

绩效预算侧重点在于对预算单位财政资金支出的效益进行研究分析，目的在于提高财政资金的使用效率，鼓励政府部门厉行节约。而传统的预算管理观念里财政资金的使用是维持部门运转及履行职能的需要，多数人认为多使用资金就意味着部门承担更多的职能，工作量就会增大；如果相应的预算资金产生如有结余，财政部门会减少下年度财政预算资金安排。受此影响，预算单位早已习惯财政资金决定工作量的做法，无形之中增加了预算执行监控的障碍。

（二）预算绩效管理缺乏强力的制度支撑

首先，预算绩效管理的执行和推开缺乏强力的制度支撑，预算单位和财政部门所在立场不同，对预算绩效管理工作的目的和意图的理解会有差异。没有预算单位的配合，没有建立“党政一把手”和人大、纪检等部门的保障体系，绩效管理工作很难推开。其次，绩效管理执行的过程，诸多方面的要素设定未建立制度化、标准化的体系。各单位在开展相关工作时没有具体标准及方法参照，绩效管理执行必然打一定的折扣。

（三）缺少专业化的人才队伍及第三方资源

预算绩效管理是一个复杂的系统性工程，要求管理人员既要具备一定的财政知识，又要精通试点项目相关的业务，这种人才对于基层政府来说比较缺乏。绩效管理工作势必是任务观点，制约了绩效管理水平的提升。外部第三方资源上，由于绩效管理工作还处于起步阶段，不仅学术机构对这方面的针对性研究较少，中介机构也很少有这方面的业务涉及，导致工作开展缺少专业化的人才和咨询机构，绩效管理的质量和成效难于保证。

三、完善财政预算绩效管理的对策建议

（一）突出预算绩效管理体系建设，建立绩效管理精细模式

要在制度层面建立起确保预算绩效管理顺利开展的保障体系，从上到下地完善一系列的预算绩效管理制度：绩效目标编制环节对绩效目标设定的标准及流程进行具体规定、细化目标的各项指标，尽可能的对各项指标进行数量化的标准设定；绩效运行环节对预算单位自我监控及财政部门监控，编制具体监控流程和操作方案，并设定进行编制具体各项监控指标，不管是预算单位还是财政部门都有标准可以参照；绩效评价中要对评价方案、评价计划、评价工具、评价方法、评价指标、专家资质进行明确的规定，确保评价实施有标准化的细则可以参照；评价结果及反馈环节则需要建立起绩效评价结果反馈和应用制度，将评价结果及时反馈给预算执行单位，要求各单位根据评价结果完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任；将绩效评价结果作为安排以后年度的主要依据，也作为各预算单位年度工作考核的重要参考。同时把人大、纪检等部门统一到预算绩效管理和监督中来，形成强有力的组织保障。

（二）突出绩效管理人才队伍建设，提升预算绩效管理水平

绩效管理有别于传统的预算管理，除了需要大量的数据信息支撑外还需要专业的管理人员参与，在管理方面既需要贯彻执行统一的绩效管理要求，又需要结合项目实施过程中的特点开展绩效运行监控；既要熟悉预算绩效评价的具体业务流程和标准，又需要熟悉项目的各项业务数据。需要尽快建立起专业的绩效管理队伍，加强对重点部门人员的培训，有针对性，有步骤地加强绩效管理人才的培养，进一步提升预算绩效管理水平。同时，要制定第三方评价实施方法，确保第三方评价的公正性，探索制定专家管理和甄选细则，建立专家库和第三方机构库，建立进出管理办法，确保评价的中立性和科学性。

（三）突出以公众满意度为目标的绩效管理，深化预算管理改革

基层政府的工作与人民群众的诸多方面息息相关，许多政策的落实效果、项目的实施成果都会对普通百姓的工作生活造成影响，必须构建社会公众满意度为目标的绩效管理体系。同时，新形势下随着政府信息公开制度的逐步完善，公众对政府信息的知晓度提高，政府信息包括财政信息更透明地展现在社会公众面前，突出以社会满意度为目标的绩效管理，可以更好地接受社会公众对政府行为监督。

（四）建立以部门绩效为导向的目标评价体系，优化绩效目标结构

在原有的以三类支出为导向的绩效目标体系上，加入部门绩效为导向的目标评价体系，从最初的对支出绩效评价提升到对预算单位的绩效评价。通过对部门整体资金使用的绩效评价，加强部门资金运用效率，财政部门可以参照评价结果，更好地优化财政预算，特别是在财力紧张时，可优先调整评价结果较差部门的预算指标，按照效率优先、兼顾公平的原则保障评价结果较好部门的预算安排，保证预算分配的公平和客观。

F235.1

A

1008-4428（2017）11-91-03

黄静伦，中级经济师，吴江区规划局信息中心。