学校管理体制改革的突出问题及路径分析

摘 要 学校管理体制改革是解决我国当前教育体制僵化、教育目标偏离以及教育治理水平与经济社会发展水平不相适应等问题的有效途径和关键措施，是现代学校制度建设的有力保障。相关研究证明，我国在开展的学校管理体制改革的综合改革中，存在着放权与分权面临重重阻力、学校内部治理明显不足、学校法人治理结构还未普遍建立、教育评价缺失一定的公信力等突出问题。

关键词 学校管理 体制改革 分权 学校治理 社会评价

教育体制的改革是当下政府转变职能，更好服务民众的客观要求[1]。作为教育公共服务的一种管理模式，学校管理体制的核心基础是责任主体的充分培育、职责担当和服务能力。然而，在具体的教育实践操作中还是存在政府为办学主体，统筹办学权、管理权、执行权、监督权等一系列权力，学校缺乏相应的办学自主和管理的权力。长此以往，学校教育管理体制逐渐变得行政化、官僚化、体制化，缺乏教育应有的激情和活力，丧失了人们对教育的公信力和人们对教育的期待。因此，探索学校管理体制变革的历史进程，挖掘其存在的问题，具有超强的理论意义和实践价值。

一、我国学校管理体制改革的背景

我国现行的学校管理体制，主要是受历史因素的影响，在计划经济时代形成并一直沿用至今。在上世纪的战争时期，教育文化事业按照行政等级分配资源，实行一元化的领导方式。上世纪五十到八十年代，我国开始实行计划经济，学校和各类企事业单位一样列为政府部门的下属单位，上至教学、科研、财务、后勤，下至保险、退休、养老金等等，国家掌控着教育领域大大小小的一切事宜。十一届三中全会之后，我国掀起了改革开放的大潮，管理体制也开始进行改革。当时改革主要思想中有突出的一个主题，那就是“简政放权”。在1985年国家颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，明确提出学校管理体制改革的主要任务是，在加大政府宏观管理的同时，坚决实行简政放权的政策，扩大学校的办学自主权。到了上世纪九十年代，由于政治和行政管理体制改革的滞后，不仅导致我国教育管理体制中固存的问题没有解决，又出现了行政化和官本位的价值倾向，造成了政府管理体制中一系列的问题[1]。第一，计划经济体制下的管理制度，高度集权，垄断且封闭现象严重，导致国家对教育的投入和保障严重匮乏。第二，政府过于干涉学校管理，造成学校办学的积极性和自主性不足，忽视了教育的相对独立性。第三，国家对各阶段的关注不均，尤其注重高等教育阶段的发展状况，忽视了学前教育、职业教育、社区教育等方面，使得学校的管理体制不利于学生终身教育理念的培养和学习化社会的构建。第四，在政府的宏观调控下，教育决策的科学性、合理性和民主性程度较低，缺乏管理体制对民众应有的公正性、公开性、透明性和民主性等问题。政府管理体制中的这些问题直接阻碍了我国学校管理体制改革的进程，并导致了一系列相关问题的出现。

二、我国学校管理体制改革中的突出问题

1.放权与分权面临重重阻力

但凡改革，总是会触及到部分利益相关者，有人赞成，有人反对，由此可见，改革的过程就是一个和利益群体相博弈的过程。在彼此相互博弈的过程中，放权与分权的问题就显现出来了：首先，地方教育行政部门的现代治理观念还不成熟，依旧按照之前的行事方式我行我素，管理、执行、监督、评价依旧是以当地的教育主管部门马首是瞻。其次，部分教育行政官员思想陈旧，不愿意放权，所作所为大多是从自身角度设想，很少考虑社会、家庭、学校、教师、学生等利益相关群体。再次，受当地政府官员政绩观念的影响，相当大一部分地区尚未建立起完善的透明、公开的多主体参与制度，社会舆论监督起不到大的作用。最后，由于地方教育行政部门的人员有限，事务繁多，专业化管理水平不高，高效管理力度又有限。学校管理体制的改革旨在突破传统的教育行政机构单向领导的桎梏，建立政校交流新模式，实现互动和对话，客观上会对教育主管部门的权利行使产生挑战，出现“权力失灵”的情况，这也会对学校管理体制的改革带来阻碍。

2.学校内部治理明显不足

骆峤嵘指出：我国学校内部管理体制依然存在着“党政机构重叠、职能交叉，没有建立封闭的管理环路”、“学术权力很大程度上为行政权力所取代”、“政府对公立高等学校的生存发展承担着无限连带责任”等方面的问题[2]。尽管在《国家中長期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，国家对现代学校的制度特征、办学模式、监督管理等方面进行了高度的概括和深刻的总结，达成了“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的十六字要求。然而在现实的学校具体实践中，这十六字中的大部分要求都是停留在口号上[3]。譬如自主管理，作为中央集权制的社会主义国家，政府的宏观指导是根深蒂固的，在学校的实际办学过程中，自主权也是有一定的限度的，仅仅是在教育行政部门指导下的民主；从民主监督和社会参与的角度来看，这两点在学校内部治理的过程中也是收效甚微的，民主监督并没有得到实际意义上的落实，社会参与程度也远远不够，特别是学校的课程建设方面，依旧是采取陈旧的思想和方法，普遍认为校长的素质决定着学校的风气，教师的质量决定着学生的成绩。

3.学校法人治理结构还未普遍建立

法人治理结构的不健全主要有以下五个方面的具体表现：第一，教育行政主管部门的行政控制依旧严格，部分地区在学校的教育理念、办学模式、课程管理、学生规模、师资聘任等方面依旧由上级教育行政机构严格把控，学校缺乏相应的办学自主权；第二，学校校长的选拔任命依旧是由上级教育行政部门来决定，职业化的校长资格制度还没有完善并建立起来；第三，学校的文化建设依旧处于边缘化阶段，广大师生的主体地位意识薄弱，民主参与学校管理的能力不足；第四，学校内部管理的体制还不健全，学校法人治理结构还未真正建立，校长的自身素质和领导力都有待提升；第五，教师的课程开发和教研能力都有待进一步提升，专业成长发展路径比较狭窄，在教学的有效性、学生素质培养的课程体系及教学环境等方面还有很大的提升和进步空间。endprint

4.教育评价公信力不足

我国的学校管理体制受历史和现实因素的制约，长期采取的都是由政府主导的办学、管理、评价和监督体制，因而评价的公信力不够。此外，在教育的评价领域，一些专业的教育评价机构往往会因为没有得到政府的有力支持而发展踌躇，甚至举步维艰。我国现有教育督导评估制度，主要是通过学校的升学率或者成绩排名对学校的教学质量进行督导评价，缺乏发展性评价指标，难以顾及到学校的长远发展目标。在这样的督导体制下，学校教育往往只看重學生的学习成绩，一切都以学生的考试分数来定论，因此导致教育的功利化现象越来越严重。这种评价机制不仅扭曲了教育的本质，还额外加重了学生的负担和压力，不利于学校的现代化治理和建设。

三、学校管理体制改革的路径分析

1.明确教育主管部门职责，给学校充分的办学自主权

在学校管理体制改革过程中，教育行政部门必须强化自身的公共服务职能，依法行政。学校管理体制改革始终是教育体制改革的关键和核心，但也是改革的困难之所。因此对教育体制中各种问题的改革，都必须关注到各方利益相关者，在彼此的博弈过程中，“将权力关进制度的笼子”。唯有按照法律依法治理，才能够为现代学校制度建设开辟路径。而要做到这些，就必须要求政府简政放权[5]。

（1）将校长的选聘权交给学校。我国中小学实行校长负责制，而校长主要是有上级教育主管部门直接任命的，这种任命方式直接干涉了学校的校长聘任制度。因此，在学校管理体制改革的过程中，首先要改变这种传统的校长行政任命的方式，改由民主选举推荐。校长可以通过公开演讲的方式，让大家对他的教育理念和学校治理的策略有更加充分的了解，上级教育主管部门则会站在综合评定的角度，对校长一定阶段内的德、能、勤、绩等表现情况进行考核。当校长通过各方面的考核选举产生之后，经学校聘用，到当地的教育主管部门上交材料，留作备案，至此，程序基本完成。这种方式选举出来的校长被赋予了极强的责任感和使命感，能够最大程度的代表学校、教师和学生的利益。

（2）将教师的招聘权还给学校。师资是学校建设的核心力量和关键因素，因此，教师的选拔任命一直是校长尤为关心的问题。然而，当地教育局给的招聘要求却往往和学校实际需要的有出入，这也就导致了在实际的招聘中，学校招到的老师往往不是自己最急需的，学校缺乏的老师却不能得到有效及时的补充。因此，造成了师资的短缺或者断层，对学校的管理，甚至发展建设都很不利。把教师的招聘选择权利交还给学校，学校就能够根据学校的实际情况，自主进行教师的选拔和任命，客观上就能避免学校师资因年龄分层、性别比例不协调、学科搭配不配套等一系列的问题[4]。当然，政府也要建立相关的教师监督考核机制，保证那些文化素质不高、教学能力低下、师德素质败坏的人能够及时地清理出教师队伍。

（3）将招生权还给学校。在某一区域内，各级各类学校的招生指标和名额分配都是由上级教育主管部门直接把控的，学校没有独立的招生权力。每年的招生计划都是按照上级的硬性指标进行安排，甚至还会通过权力对学校塞加“关系户”、“特长生”、“拔尖生”等各种生源，造成班级数额过大，出现“超级班级”，甚至“超级学校”等现象。究其原因，主要根源还是在于学校没有独立的自主招生的权力，生源的数量不是通过对学校的师资力量、硬件设施设备、学校场地等各方面的综合考量而做出的科学合理的标准，不仅会给学校带来教学和管理上的压力，还会引发潜在的安全隐患。长此以往，学校不堪重压，怨声载道，上级教育部门也是各种不满。

（4）将课程设置和选择权交给学校。我国学校课程一般分为三类，国家课程、地方课程和校本课程，教育部门对学校课程的干预主要体现在地方课程和校本课程两个方面。受政绩观的影响，地方政府会为各类学校设置目标，参加各种评比检查，以此作为学校的政绩。这些课程的开设不仅扰乱了学校正常的教学秩序，也不利于学校课程建设的长远发展。将课程设置和选择权交给学校，就意味着学校可以根据自身的发展状况、文化环境、优势特长等自主研发开设适合学生发展的校本课程，自主制定课程管理，以便有效实施。

2.建立新型的教育治理结构

（1）建立教育咨询委员会。要提高政府在教育决策方面的科学性和教育管理上的有效性，需要建立有广泛的社会参与的社会治理结构。在我国发布的《教育规划纲要》中明确提出，要成立教育咨询委员会，为我国教育事业的发展进言献策，提高教育决策的科学性和合理性。教育咨询委员会是依据我国的具体国情而创设的，是我国学校管理体制改革和创新的重要内容，也是我国教育体制改革的一大进步。国家和地方各级教育机构都可以以此为发展契机，通过广泛的教育咨询，专业的教育机构审议，科学的教育政策的制定，打破传统的教育行政部门的封闭性和滞后性，促进教育决策的科学性、民主性、公平性和有效性。

（2）加强教育督导制度建设。我国的《教育规划纲要》中明确提出，要建立相对独立的教育督导机构，培养一批专职督导人员，制定教育督导的相关条例，从制度上完善教育督导体系。在我国，教育督导制度实际上就是教育系统内部的一个下属部门，没有相对独立的机构，缺乏专职的督导人员，也没有实质的督导特权，对于部分区域发生的教育经费被挪用或者滥用情况，无法对当地政府及其相关教育部门的管理实施有效的监督。由此可见，我国教育督导机构对教育的监督缺乏科学性、权威性、公正性和有效性。因此，必须建立相对独立的督导机构，明确督导的职责和权力，实现督导人员和制度的专业化，通过督导评估，形成权威的教育督导报告制度。

（3）完善教育问责机制。教育问责制是教育改革领域的一项重要内容，也是学校管理体制改革中的一项主要任务。教育问责制主要是围绕着五个问题来展开：第一，在教育领域，提供什么层次的问责制？第二，主要承担责任的义务主体是谁？第三，要求对方个体或者机构承担责任的权利主体是谁？第四，对于发生的哪些教育问题或者事件负责？第五，责任主体要承担哪些具体的后果？教育问责制的产生建立，是我国依法治教的重要内容。教育问责的对象，不仅是职责不分、滥用权力的上级教育主管部门，还包括不履行或者没有正确履行学校管理以及教育教学工作，造成不良甚至严重教育后果的学校法人、管理负责人以及全体教职工人员。

参考文献

[1] 许杰.现代学校制度建设的实践逻辑[J]教育研究，2016（9）.

[2] 骆增翼.激发学校组织变革内部参与者参与变革的策略[J].教育理论与实践，2016（25）.

[3] 王栋梁，张学敏，赵希.学校产权治理：学校绩效发展的困境与出路[J].教师教育学报，2015（6）.

[4] 石长林.我国中小学学校管理体制存在的问题及其对策[J].教育科学研究，2014（6）.

[作者：霍中成（1982-），男，江苏沭阳人，南通大学助理研究员，硕士。]

【责任编辑 王 颖】endprint