张康之《走向合作的社会》述评

刘然

〔摘要〕 自20世纪80年代开始，人类社会便进入了全球化、后工业化的历史转型中。在这一过程中，环式民主失灵问题日益突出，为此，在世纪之交形成了一个被人们命名为参与治理的民主新模式，但是，其具有“民主的不彻底性”。随之，有学者提出了公共治理，以此破解参与治理的困境，但其往往会衍生“利益狭窄化”的问题。无论是参与治理还是公共治理都存在一定的局限性，都无非是对近代以来民主名义下社会治理方案的补充和修缮，无法克服自身所带来的种种缺陷。为此，张康之认为，在全球化、后工业化的历史转型中，合作治理将取代工业社会的治理而成为后工业社会的治理模式。并且，合作治理有助于克服上述治理模式中存在的缺陷，从而在社会治理过程中让人们获得更多的平等与自由。

〔关键词〕 《走向合作的社会》，参与治理，公共治理，合作治理

〔中图分类号〕D616 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）06-0120-09

20世纪60年代，福克斯和米勒对民主的有效性提出了质疑，认为在当时的政治结构中，环式民主 ① 的责任链条将民众隔离在了创制权之外，使得民主程序实际上沦为利益集团实现其目的的手段，而不是为了服务于广大选民的利益。正是因为民主存在着这些致命缺陷，才促使学者们去寻求改进环式民主中的行政环节，即通过“民主行政”的建立去重新赋予民主以活力。在这一追求中，“参与治理”是被作为一种具体的操作性方案提出的。但是，从实践来看，参与治理及其后出现的公共治理并未如预期那样对民主的现状作出根本性的改善。因此，在社会治理中如何走出一条水平更高的民主道路，就成了一个重大的时代课题。张康之在全球化、后工业化的时代背景下对这一问题进行了深入探讨，并在揭示人类走向合作社会的必然性中规划了合作治理这一新的社会治理模式。阅读张康之的《走向合作的社会》一书，可以清晰地看到，他在描绘合作治理模式时对后工业社会进程中社会治理变革的走向进行了卓有成效的探讨。

一

在环式民主中，根据民主程序产生的政府在何种程度上能够代表选民的利益？按照积极的设想，在民主投票时，民众的身份突破了阶级的限制并全部体现为平等的公民权利，他们可以通过行使权利来进行理性的选择。因为在设想中，“民众对他们的需要和愿望了如指掌，人民通过选票来选择看来最能满足他们喜好的代表，获胜的政治家联盟颁布反映人民意愿的法律” 〔1 〕12。这样一来，代议制民主程序的“不偏不倚”便能保证民选官员代表大多数选民的利益。既然民众的投票就是在表达个人的意愿，那么获胜的政治家无疑就是多数民众的选择。至于在此过程中产生的异化，诸如个人受到的压迫与投票结果的非理性等问题，都只不过是在理想的民主政治运行中产生的一些不可避免的副产品。但是，福克斯和米勒却道出了这样一个事实：“在民主制度中，目标的达成和政策的制定都有可能是为了有钱人、有良好组织的人以及那些为竞选提供资金、买了媒体时间段的特殊利益集团的利益。拥有社会权力的人能确保特定阶层的人被排除在讨论之外，剥夺了他们对时间提出不同看法的权利。由于各种原因，被排除在辩论之外的人们对他们诉求的价值无能为力。在那些被排除的人中，也有出于传统标准下的公共行政人员。那些包括了不再受体制限制的公共行政人员在内的、有真正诉求的人在公众对话中应该能证明其需求的合理性，不再受体制限制的公共行政管理人员是群体的一部分。” 〔1 〕10

所以，按照福克斯和米勒的观点，民选官员并不一定会维护选民的利益，甚至民主选举都不能说是民众理性选择出的结果。因为“在很大程度上讲，人民的愿望和需要都被操纵了，并没有所谓独立形态的大众意愿……并且，参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争。形象比实质更重要……理智的考虑，人们也不会因为某一具体政策而不投某一个候选人的票” 〔1 〕13。因此，无法代表选民利益的民主变成了少数人实现他们特定利益的工具，而所谓代表广大选民利益的政治家，也无非是利益集团的傀儡。他们在当选之前声称代表选民的利益，但是在当选之后，所有的公共政策却都是为利益集团服务的了。之所以会出现这种状况，是因为当前的民主结构是一种“环式民主”模式，该结构的特征表现为：“在政府中，公民是委托人，而政治家是代理人；官僚体系的上级长官是委托人，而下属是代理人。整个政治体系就建立在一系列的委托和代理关系的链条之上。” 〔2 〕所以，民主在社会治理中的异化因为环式民主而不可避免，也就是说，在政治环节中实现了民主，而在行政环节中却消解了民主。

具体地说，由于在公民和行政人员之间插入了民选官员，民意的运行线索构成了一个循环圈，以至于这样一种环式结构将民众排除在了政策制定之外，使得精英或者利益集团获取了制定公共政策的权力，让公共政策合乎他们的目的并为他们的利益服务，进而使整个社会治理无法反映民意和服务于民众的要求。由此看来，造成民意表达失当的并不是官僚制体系或者是个别利益集团对于选举的操纵，而是由这個制度本身的环式结构所决定的。在这种环式结构中，官僚趋向于保留知识或者说是信息上的优势，目的就是为了利用“神秘而精通的知识秘诀” 〔3 〕229来实现他们与公民之间的分离，从而达到个人的诸如政策制定时对支持者和下属给予“报偿”或政策执行时依据个人的偏好等目的，这就是我们称之为“信息不对称”的问题。因此，对他们（官僚）而言，失去这种控制绝对是无法接受的，所以，他们会极力将公民排除在政策制定之外。然而，结果则是代议民主沦为一种形式上的民主，整个社会的政治生态背离了真正的民主。

针对这个问题，“福克斯和米勒认为，直接公民参与的形式能够解决代议制民主责任转圈子的问题，让公民、代议者以及行政人员都参与到政策过程中，而不受那些阻碍公开对话的传统治理模式的羁绊” 〔4 〕74。因为引入公民的直接参与，不仅意味着重塑了委托人与代理人之间的责任关系，实现了决策权力的再分配，而且可以让行政官员与公民进行直接对话，从而解决信息不对称的问题。这是一个改善环式民主的方案，即通过把环式民主的行政环节民主化而解决民主固有的缺陷问题。所以，公民参与被认为是使行政环节民主化的可行路径。虽然福克斯和米勒被列入后现代公共行政的行列，但在此问题上，可以说他们为新公共行政运动所追求的民主行政提供了真正的理论基础。其实，公民参与是包含在一切民主理论之中的不懈追求，传统民主理论同样认为，如果在民主程序中融入自由，推行参与式民主的形式，就可以用自由来规范这个民主程序，从而解决多数人的暴政等其他的民主悖论。因此，参与治理（或者叫参与式民主）一直被认为是针对当代民主问题的一个多赢的修复方案。应当说，参与治理的理论只是把民主模式中的“参与”这一向量加以渲染，希望最大可能地发挥其功能。然而，这样做却在世纪之交形成了一个被人们命名为参与治理的民主新模式。endprint