普惠金融助力精准扶贫的适应性、瓶颈制约与创新路径

周才云　李伟

〔摘要〕 随着国家精准扶贫工作的深入推进，普惠金融扶贫已成为农村精准扶贫的重要举措，因为普惠金融的创新性符合精准扶贫的内生扶贫目标，普惠金融的广覆盖性符合精准脱贫的均等扶贫目标，普惠金融的可持续性符合精准扶贫的持续扶贫目标。当前我国普惠金融助力精准扶贫面临的主要瓶颈制约因素有：政策环境有待优化、专业人才有待加强、信贷资金有待拓宽、激励机制有待完善、配套措施有待健全。推进普惠金融助力精准扶贫，需要创新普惠金融发展的政策环境建设、人才培育机制、资金来源渠道、竞争激励机制及服务配套措施。

〔关键词〕 普惠金融，精准扶贫，金融扶贫

〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）06-0095-05

金融作为经济发展的核心，不仅能够推动经济社会的发展，还是消除贫困、实现共同富裕的关键要素。然而，我国农村的金融排斥问题非常明显，特别是贫困地区农户的基础金融服务严重不足 〔1 〕。有关资料显示，2014年我国贫困户获贷率仅2%。在精准扶贫工作的深入推进中，如何充分发挥金融应有的纽带作用，普惠金融模式提供了可行之路。普惠金融是具有包容性的金融体系，主要是将金融服务惠及社会各个阶层、各类群体，特别强调为贫困地区、偏远地区、少数民族地区以及困难群众提供金融服务，以增强长期以来处于金融排斥状况群体的受益感与获得感。党的十八届三中全会正式提出：“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。与此同时，2016年1月国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，进一步明确强调：“小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融的重点服务对象”。这些都充分体现了党和国家对普惠金融助力精准扶贫工作的高度重视。

一、普惠金融助力精准扶贫的适应性

金融扶贫是精准扶贫工作的重要组成部分。普惠金融将贫困群体纳入重点目标客户，是实现金融扶贫普惠效应的重要体现，也是实现精准脱贫的重要手段。同时，精准扶贫也会倒逼金融改革创新，不断拓展金融服务扶贫开发的领域和范围。可以讲，普惠金融与精准扶贫在目标价值上是一致的。

（一）普惠金融的创新性符合精准扶贫的内生扶贫目标。创新是普惠金融发展的基本要求。发展普惠金融，就是要运用新理念、新工具、新模式、新体系不断提升农村基础金融服务能力和水平。通过创新服务理念，鼓励金融机构提高认识、肩负起社会使命，确立对贫困地区、贫困户的金融帮扶，为精准扶贫工作添砖加瓦；通过创新服务工具，逐步丰富金融商品的种类，不断满足大众多元化，特别是贫困户的特殊金融需求，金融产品最终做到金融扶贫因地制宜、因人而异，撬动精准扶贫正能量；通过创新服务模式，找准当前贫困地区小微金融机构扶贫存在的主要难点，积极探索和推广“双基联动”“银税互动”“银税保互动”“网格服务”“政银保合作”等普惠金融服务模式的做法；通过完善金融体系，及时有效地为贫困群体提供所需要的金融服务，让现代金融服务更好地惠及弱势群体和经济社会发展的薄弱环节，更好地支持实体经济发展。从这个意义上讲，发展普惠金融与精准扶贫的扶贫目标是一致的，充分体现出创新发展、精准发展和有序发展，有利于增强精准扶贫对象发展的内生动力和自我发展能力。

（二）普惠金融的广覆盖性符合精准扶贫的均等扶贫目标。广覆盖性是普惠金融发展的本质要求。发展普惠金融，就是要让每一个群体都能有机会享受到现代金融服务的权利。普惠金融有别于传统金融最为显著的特征，就在于金融服务涉及对象的普惠性和广泛性，积极引导金融资源向贫困地区聚集，为贫困农户、边缘地区和弱势群体提供更多发展的机遇与可能，从而为贫困地区更好全面实现由“授人以鱼”向“授人以渔”的精准转变。受诸多因素的影响，国有大型商业银行作为我国传统金融市场主要的金融服务供给方，其贷款资金更倾向于支持大型企业，对个人和中小企业的信贷和融资支持明显覆盖不足。因而，普惠金融立足于机会平等，把偏远农村和贫困农户纳入服务范围，致力于提高基础金融覆蓋率，力争实现乡乡有金融机构、村村有金融服务的良好局面，用金融的力量全面提升农村地区的发展能力 〔2 〕，使每位贫困对象最终摆脱贫困，有利于巩固和提升精准扶贫的成效。

（三）普惠金融的可持续性符合精准扶贫的持续扶贫目标。可持续性是普惠金融发展的内在要求。金融机构不是慈善机构，普惠金融也不是慈善举措，虽然带有公益性质，但并不是第二财政，不能无偿提供给贫困人口。发展普惠金融，一定要立足于商业可持续原则，充分实现政府的脱贫目标、金融机构的盈利目标和农户的增收目标三者之间的有效均衡状态。一方面，从金融机构自身发展来看，普惠金融不是要求金融机构在存贷款业务中无偿赠予，而是保障其在保本微利的基础上，给予信贷政策的优惠和减免；另一方面，从农户的发展来看，许多贫困户存在收入低、资金短缺、贷款难的问题，在普惠金融政策的支持和帮扶下，他们就更具有提高劳动技术和专业知识水平、加强致富能力的机会。以前的扶贫方式偏向于粗放型、“输血”式，只有短期效应，然而普惠金融扶贫则立足于开发式扶贫，坚持可持续性原则、具有长期效应，提倡“输血”与“造血”并行，有利于贫困地区可持续性扶贫目标的全面实现。

二、普惠金融助力精准扶贫的瓶颈制约

近些年来，我国越来越重视普惠金融事业的发展，对增加贫困地区金融服务的供给发挥着至关重要的作用，已成为金融精准扶贫工作的主要着力点。然而，政策环境有待优化、专业人才有待加强、信贷资金有待拓宽、激励机制有待完善、配套措施有待健全等诸多问题依然突出，会在一定程度上降低普惠金融扶贫的成效。

（一）普惠金融助力精准扶贫的政策环境有待优化。普惠金融发展的初衷就是要增强所有市场主体对金融服务的满足感和获得感，其中特别强调小微金融组织的有序发展。目前，小微金融发展比较成功的国家一般都有适合小微金融产品与服务生存、发展的政策环境，主要包括：政府部门对小微金融组织给予明确的法律地位，并随着小微金融组织的发展，允许其扩大业务范围，甚至允许其吸收存款；同时，在贷款利率方面，允许实行有差别的利率政策。然而，至今为止，我国小微金融机构的法律地位仍不明确，尤其是非正规性的小微金融机构。这些形成于民间组织或社会团体的小微金融机构，注册资金需要达到很高额度才能转成小额贷款公司、社区银行或其他金融组织，否则不能够依法从事贷款和其他金融服务，致使许多民间资本难以实现施“惠”于民。从中国人民银行和扶贫办取得正规文件的小额信贷项目数量还比较少，非政府组织小额信贷目前仍然还只是处于探索试点阶段。其次，对于信贷政策，目前全国基本执行统一标准。这些法规统一、规则一致的信贷政策对于贫困地区来讲，实施的难度可能将会更大，因为贫困地区的小微金融机构供求差距明显、匹配不均的现象更为突出，需要更为宽松优惠的金融政策环境。endprint

（二）普惠金融助力精准扶贫的专业人才有待加强。目前，我国贫困地区金融扶贫缺乏专业化的人才队伍，工作人员的文化水平偏低，甚至出现由一些临时拼凑人员组成的扶贫管理队伍，不利于普惠金融知识的传递和普惠金融业务的实施。造成这种现象的原因主要有：第一，从关注普惠金融发展的人员来看，普惠金融的理念在广大贫困地区还未得到推广。“普惠金融”的概念最初是2005年由联合国首次提出，尽管近些年来普惠金融事业在我国得到了快速发展，但是普惠金融理念还没有深入人心，除了一些专门机构人员及学者之外，长期关注普惠金融的人员还比较少，甚至很多农村地区的扶贫工作人员从来没有听过这个词汇。第二，从农村地区金融机构从业人数的变化来看，近些年来我国农村金融机构的专业人员数量出现逐步下降的趋势。这里我们以农村信用社和农村合作银行为例进行说明。首先，农村信用社方面，2010 年我国农村信用社的职工人数为550859人，2012年下降到502829人，2014年进一步下降至423992人；其次，农村合作银行方面，2012年我国农村合作银行从业人数为55822人，2014年下降为32614人。作为一直以来的支农重要金融机构，农村信用社和农村合作银行的专业人员数量大幅度减少，无疑会使得许多金融服务远离农村，从而加剧普惠金融助力精准扶贫的难度。第三，从机构人员的学历来看，农村地区金融机构人员的学历普遍偏低。新型农村金融机构，如村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等机构的工作人员多数来自本地，80%以上工作人员只有大专以下学历。另外，从职工中具有博士和硕士学位的高学历人员比重来看，2014年支农金融机构的中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行的比重分别只有4.5%、3.55%，而同期中国建设银行和交通银行的比重分别为6.94%、9.4%，均远远高出支农金融机构。农村地区金融机构高层次专业人才的缺失，使金融扶贫在个人消费、家庭理财、融资担保、租赁业务、投资咨询等现代业务方面发展缓慢，几无涉足。

（三）普惠金融助力精准扶贫的信贷资金有待拓宽。普惠金融助力精准扶贫离不开资金的大力支持，当前面临的主要困境是金融信贷资金来源不足。我国农村扶贫工作中的资金主要来源于财政拨款，金融资金投入依然十分有限。资料显示，2016年全国961个县（其中贫困县792个）启动实施贫困县涉农资金整合试点，纳入整合范围的各级财政资金规模共计3200亿元。但是金融扶贫资金方面，截至2016年底，全国累计发放扶贫小额信贷仅2833亿元。也就是说，近些年来扶贫小额信贷资金加总还不到财政扶贫资金一年的总额。同时，村镇银行对于贫困地区的支持资金也十分有限，截至2016年2月，全国已开业的1328家村镇银行中，设在国家级贫困县的只有193家，仅占14.53% 〔3 〕30。从农业保险实施情况来看，相对于农作物灾害损失来讲，我国农业保险仍表现出明显不足。2012-2014年全国需要补偿的农作物灾害损失约5997.8亿元，而实际通过农业保险补偿金额只有565.4亿元，仅占损失金额的9.4%。此外，有学者曾到安徽省金寨农村进行了实地考察，发现由于县域及以下金融机构少，农民不仅难以获得贷款，涉农贷款利率更高，普遍上浮超过50%，有的贫困村十几年没有获得过银行贷款，农民小额资金需求主要靠生产积累、托亲靠友、民间借贷和当地互助资金等来满足，遇到大额需求甚至要背负沉重的高利贷 〔4 〕。

（四）普惠金融助力精准扶贫的激励机制有待完善。长期以来，很多贫困户没有意识到财政资金扶贫和金融信贷资金扶贫存在差别，普遍认为金融信贷资金扶贫也是“无偿馈赠”，导致支农贷款回收率偏低，挫伤了金融机构扶贫的积极性和主动性。因此，最大限度地发挥普惠金融在精准扶贫中的参谋和桥梁作用，需要建立较为完善的激励机制，充分引导和挖掘农村金融市场的潜力。一是缺少独立的扶贫运行机构。目前，我国贫困地区的小微金融机构，绝大多数尚未单独设立扶贫部门或机构，主要还是依托于政府的扶贫办等部门，被动地执行或是强制性地执行政府颁发的相关扶贫文件，扶贫的主动性和针对性有待加强。二是缺乏立足扶贫地区实際开发契合度较高的信贷产品。贫困地区主要存在生态环境差、基础设施薄弱、农产品产出率低等缺陷，导致金融市场中的贷款期限与生产周期错位、担保方式与分散经营错位的现象难以根除，对于信贷产品的适应性和实效性要求更高，而地方性金融机构开发契合度高的信贷产品需要更多的成本，开发产品的动力不强。三是缺乏金融风险分担机制。由于相关激励性政策不健全，很多贷款担保公司不愿意在贫困地区设立分支机构，信用担保机制也不完善，找不到相关担保中介或有效抵押物而无法获得银行贷款，形成了经营主体“贷款难”和金融机构“难贷款”的“两难”问题 〔5 〕。四是缺乏奖励性金融扶贫政策。目前，对于积极参与扶贫的金融机构，在央行准备金、利润所得税等方面还没有详细的鼓励性措施。

（五）普惠金融助力精准扶贫的配套措施有待健全。建立健全的金融扶贫配套制度，可以策应扶贫开发事业更好开展，但是贫困地区的金融扶贫还存在金融基础设施建设落后、信用信息数据库建设滞后、产权交易融资平台建设滞后等诸多问题，阻碍了普惠金融深入发展。一是贫困地区金融基础设施建设较为落后。贫困地区金融服务网点少、金融基础设施薄弱、农户取款难等问题突出，与落实农村金融扶贫精准化的要求尚有差距，制约了普惠金融的深化发展。中国人民银行石家庄中心支行支付结算处课题组的调研结果显示，截至 2016年3月底，贫困地区行政村拥有助农取款服务点为2.89万个，平均1.43个/行政村，约为非贫困地区的58.21% 〔6 〕。以贵州省毕节市为例，2015 年农村每万人拥有的金融机构数和 ATM 机仅为 0.62个和 0.34个 〔7 〕。通过对比发现，贫困地区金融支付服务水平相对较低。二是贫困地区的信用信息数据库建设较为滞后。大数据时代，社会信用体系的建设需要构建强大的信用信息数据库，但完善的信用信息数据库需要依托于发达的信息网络系统。由于特殊的地理环境，加上长期投入有限，贫困地区尤其是一些特困地区，公路覆盖面窄，有些地方甚至还没有通电。根据国家扶贫办的报道，到2014年底全国有3917个村不通电，380万人无电可用，近10万个行政村不通水泥沥青路。这些现实困境，使得贫困地区的金融系统还无法全部实现信息化、网络化办公，信用信息数据库建设严重滞后于其他地区，最终导致金融机构的征信体系建设难以开展，对农户的资信状况掌握不充分，进而影响了金融精准对接贫困农户的进度。三是贫困地区产权交易融资平台建设较为滞后。众所周知，良好的产权交易融资平台可以提供完善的交易信息，进一步健全金融市场服务体系，并积极扩展对外金融资产交易业务。但是贫困地区基本上还没有形成正规的产权交易融资平台，土地承包经营、住房财产、技术产权、集体建设用地使用权等确权工作推进缓慢，林木、土地、房产等固定资产仍存在抵押难、变现难问题，农村存量资源难以得到顺畅盘活。endprint

三、普惠金融助力精准扶贫的创新路径

依据当前贫困地区经济金融发展的现状和特点，笔者提出以下五个方面的创新路径。

（一）创新普惠金融发展的政策环境建设，提升精准扶贫的保障性。良好的政策环境可以加速金融扶贫的进程，提升精准扶贫的保障性。首先，加大贫困地区普惠金融资金的扶持力度。中央银行要发挥导向性作用，在支农、惠农和扶贫再贷款、再贴现、差别存款准备金率等方面给予贫困地区更多的倾斜和支持。其次，充分发挥商业银行的带头引领作用。商业银行作为我国金融机构的主体组成部分，要尽快出台政策文件引导四大国有银行、城市商业银行、股份制商业银行等金融机构参与欠发达地区的普惠金融战略，加大对贫困地区的金融支持，提高普惠金融的参与程度及对贫困地区金融服务的整体水平。再次，要进一步放宽贫困地区金融市场准入条件。积极引导、规范各类社会资本和民间资金参与金融扶贫项目，在遵循《村镇银行管理暂行规定》《小额贷款公司管理办法》等政策文件下，将上述资本综合有效利用，促使既不影响其盈利目标的实现，又能为金融扶贫事业作出贡献，以及时缓解贫困地区信贷约束状况。最后，要对贫困地区实施差异化、正面化的信贷政策。银监部门要鼓励政策性、开放性金融机构拓展金融扶贫业务，适当放松监管条件，对于扶贫机构的风险拨备、呆坏账核销等环节适当降低要求，鼓励金融机构研发扶贫金融产品；在信贷利率方面，允许金融机构扶贫存贷款利率在国家规定的基础上能够上下浮动一定的比例，逐步增强支农小额贷款机构的业务自由度。

（二）创新普惠金融发展的人才培育机制，增强精准扶贫的针对性。普惠金融体系建设依赖于高素质的人才队伍建设，而专业人才较少、人员素质不高一直是涉农金融机构的“短板”。创新普惠金融发展的人才培育机制，增强精准扶贫的针对性，从而实现金融扶贫资金由粗放的“漫灌”转向精准的“滴灌”。第一，中央银行可以同人力资源和社会保障部、教育部等部门共同牵头启动“精准扶贫万人计划”，每年为贫困地区输送一定数量的金融专业人才。第二，政府部门在落实“大学生村官计划”“大学生三支一扶计划”“大学生志愿服务西部计划”等项目的过程中，可以考虑引进一批精通金融学专业的大学毕业生。与此同时，政府部门还可以加快推动高等学校金融扶贫支持计划，加强校企合作、学校与普惠金融机构合作，鼓励地方高校在贫困地区设立定点帮扶，每年定期组织金融专业的大学生、研究生到贫困地区进行金融专业知识的宣讲、帮扶。第三，可以定期选派普惠金融机构的工作人员参加省内外举办的各种普惠金融知识培训，根据不同的服务对象和职位要求对他们定期提供风险管理、小额信贷技术、贷款客户评估等专业技能和相关法律法规知识，并邀请省内外知名金融专家举办金融知识讲座，提升普惠金融机构和农村干部的金融精准服务业务素质和能力水平，让普惠金融理念得到广泛应用。第四，多种措施争取国内外金融机构高管人才到贫困县挂职担任金融副县长、金融办副主任等专业型领导职务，为金融精准扶贫提供良好的人才支持环境。

（三）创新普惠金融发展的资金来源渠道，提高精准扶贫的内生性。丰裕的资金来源是普惠金融发展的重要前提条件。因此，要发挥多种措施的导向作用，拓宽普惠金融扶贫资金来源，使金融扶贫资金组成更加多元化，增强贫困地区经济发展的内生动力。一是支持和鼓励具有政策性、商业性、合作性、开发性的银行业、保险业、证券业等金融机构参与金融扶贫事业，通过货币政策工具，向参与扶贫的金融机构提供长期、低成本資金，用于支持金融扶贫开发。二是国家开发银行和农业发展银行可以尝试发行政策性金融债券，所筹集的资金可以用来支持贫困地区发展特色产业，或者用于易地扶贫搬迁等。三是鼓励农村新型金融机构的创新发展，制定有关政策引导村镇银行、小额贷款公司、农村互助合作社加大对贫困户的支持力度，拓宽扶贫资金来源渠道。四是尝试政府扶贫资金金融化运作，将扶贫资金作为金融扶贫项目的原始资金，成立由非政府组织运作、政府监管的微型金融机构，既可以保证扶贫资金能够直接面向贫困农民，又能调动贫困农民脱贫的积极性，从而提高政府扶贫资金的使用效率。五是大力发展农业保险。要不断创新贫困地区的农业保险产品和模式，为贫困户生产经营兜底，鼓励保险资金以债权、股权、资产支持计划等多种形式，积极参与贫困地区基础设施、重点产业和民生工程建设。

（四）创新普惠金融发展的竞争激励机制，强化精准扶贫的能动性。金融机构在市场上追逐的更多是营业利润，由于缺乏相应的激励机制，商业性金融机构深入贫困地区参与金融扶贫项目的积极性不高，从而达不到预期扶贫效果。所以，有关部门应该尽快健全普惠金融扶贫的正向激励机制，强化金融机构参与精准扶贫工作的主观能动性。其一，在贫困地区的金融机构中设立专门的扶贫机构。贫困县、市政府部门可以出台相关激励文件和办法，对于设有专门扶贫机构的金融机构，每年给予一定金额的资金补贴，并在所得利税、贴息贷款等方面给予优惠。其二，积极引入竞争机制。政府对开展同一金融扶贫项目，在资金充裕的条件下，可以事先引入多家金融机构竞争，增加多元化的金融供给。其三，完善普惠金融风险补偿机制。建立“三农”扶贫专项担保或补偿资金，对金融机构进行扶贫中所发生的不良贷款，建议设定相应比例给予分担，可以在一定程度上消除金融机构参与金融扶贫的后顾之忧。其四，鼓励扶贫金融机构创新符合贫困农户需求的金融产品，并在贷款期限、担保方式等方面有针对性地设计，让贫困户能够享受到契合度较高的信贷产品，提高普惠金融扶贫质量。

（五）创新普惠金融发展的服务配套措施，增强精准扶贫的实效性。完善的服务配套措施有助于普惠金融持续性发展，有助于普惠金融更好地在贫困农户、贫困群体中得到应用，最终增强精准扶贫的实效性。首先，要加强普惠金融发展的基础设施建设。加大资金投入，优化贫困地区道路交通、水电通信等基础设施，为建立现代金融服务体系提供良好的外在条件。加强农村地区普惠金融网络服务建设，适量增加贫困地区营业网点、ATM取款机网点，逐步推广网上银行、电话银行、支付宝等非现金支付工具，解决贫困地域偏远、贫困农户分散的金融需求问题，让贫困地区农户实现“足不出村”就能享受到舒适的金融服务。其次，健全普惠金融精准扶贫信息对接共享机制。鼓励金融机构加快在贫困乡村建立信息化办公系统，运用大数据、云计算等现代先进工具和手段，为小微企业、农户提供精准服务，实现金融扶贫信息的精准采集、实时监测和准确评估，早日实现贫困地区的数字普惠金融。再次，加大贫困地区普惠金融的宣传，积极开展“金融消费者权益日”“金融知识普及月”“金融惠民工程”等活动，提高贫困户应用金融的知识水平，增强普惠金融相关领域的识别能力，让普惠金融并非无偿捐赠、金融贷款应及时偿还的意识深入贫困居民的心中，并使之根深蒂固，为金融机构的持续性扶贫创造有利条件。最后，扎实推进普惠金融法制服务。针对农村贷款缺乏抵押、不良贷款率高等问题，政府及相关部门应尽快出台明确的法律法规，加大对涉农扶贫资金金融服务的执法力度，同时积极推广较为简易的诉讼程序，降低农村金融机构诉讼成本。

参考文献：

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〔2〕洪晓成.普惠金融理论与我国农村金融扶贫问题调适〔J〕.山东社会科学，2016（12）.

〔3〕杜晓山.中国村镇银行发展报告（2016）〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2016.

〔4〕王永群.普惠金融供给不足，金融扶贫难言精准〔N〕.中国经济时报，2014-09-26.

〔5〕冯学荣.对做好扶贫开发金融服务工作的思考〔N〕.金融时报，2015-02-16.

〔6〕人民银行石家庄中心支行支付结算处课题组. 普惠金融与精准扶贫调查研究——以河北省为例〔J〕.河北金融，2017（4）.

〔7〕孟凡训.贫困地区构建普惠金融体系推进精准扶贫面临的障碍与政策建议〔J〕.金融经济，2016（6）.

责任编辑 于晓媛endprint