食品安全：从“大监管”到“深治理”

倪学志

〔摘要〕 影响食品质量安全因素的复杂性与即时性、食品加工及交易的频繁性以及食品质量安全的强隐藏性等，导致食品安全监管存在不完全监管的“先天缺陷”。但由于其职能对应的是显性、急性甚至直接危及生命的食品安全问题，也就会夸大其作用，结果会使食品安全治理陷入只要政府控制住了食品安全事件就等于解决了食品安全问题的认识误区，进而诱发理论界和政府食品安全治理实践上的“监管主义”与“大监管”格局。然而，“大监管”格局并非保证食品安全的必要条件，反而还会导致监管的低效率和食品安全治理的偏失。为此，应采取“小而精”的终端食品加工监管，更加重视始端治理的绿色农业技术服务，使县域城镇成为提供绿色农业技术服务的有效载体，以实现我国食品安全水平的根本性和实质性提高。

〔关键词〕 食品安全，“大监管”，“深治理”，精致监管，绿色农业技术

〔中图分类号〕F325 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）06-0085-05

从现象上看，每一次食品安全危机都在政府强有力的监管下得到平息，同时，每一次食品安全事件的发生都是由于政府监管不力导致的，如典型的“三聚氰胺事件”、双汇“瘦肉精事件”和上海“染色馒头事件”等，也由此诱发理论界和政府食品安全治理实践上的“监管主义”倾向。监管主义夸大监管的食品安全治理作用，伴随的是“大监管”格局：过量的监管资源投入以及繁重的监管任务和较大的监管规模。尤其是在每一次特大食品安全事件爆发之后，政府都有增加监管投入的冲动。然而由于影响食品质量安全因素的复杂性、食品质量的强隐藏性和信任品性、食品加工及餐饮企业和小作坊的庞大数目，以及食品生产及交易的频繁性等原因，致使政府监管远远不是食品安全的全部，过分强调监管反而会抑制食品安全责任主体生产者的主导作用。正是如此也难怪监管部门在每次食品安全事件后都会抛出这样似乎在推卸责任的论调：安全食品是生产出来的，而不是监管出来的。为此，我们需要给予监管以适当的地位和方式，警惕从以往的不当监管转向监管的膨胀与无效。

一、食品安全的“大监管”状况

据统计，目前食品安全监管专业人员已超过百万，并且随着食品安全监管机构改革的彻底落实还有扩张的趋势。为了解决基层监管人员的短缺问题，欠发达地区广西近几年内居然也增加了近7000个编制。〔1 〕目前，我国大中城市都设置了区级和市级两级食品安全监管体系，就内蒙古呼和浩特市而言，四个行政管辖区新城区、赛罕区、回民区、玉泉区均设置了食品安全监管分局。同时，呼和浩特市现有内蒙古食药检测所、呼和浩特市食药检测所、内蒙古农产品质量检测中心、中国呼和浩特国家乳肉制品检验检测中心、呼和浩特市粮油质量检测中心、内蒙古出入境检验检疫技术中心、内蒙古自治区水产品质量检测中心等10多个规模较大的食品质量检测中心，而整个内蒙古地区则有116个规模不等的食品质量检测机构或检测实验室。各地方政府目前也正在加快农产品质量安全追溯体系建设。即使是经济欠发达地区甘肃省也制定了较为可观的建设目标，力争到2020年全面建成农产品质量安全追溯体系，从而实现主要农产品质量安全追溯管理全覆盖。〔2 〕 呼和浩特市也正在计划建设猪肉质量安全追溯体系。即使是具备这样的监管规模，当我们咨询监管机构的负责人问他们有什么困难时，他们却还是给出了这样的答复：执法设备特别是技术支撑还十分薄弱，监管人员尤其是技术人员匮乏。

配置上述如此大的监管规模是因为食品安全监管机构要完成如下大量的不堪重负的监管任务。一是发证监管。发证监管即市场准入制度，我国目前的食品质量安全准入制度审查从企业质量管理职责、生产资源提供、技术文件管理、采购质量控制、过程质量管理、产品质量检验六个方面，对企业准入提出了系统性要求 〔3 〕112。因此，为了实施生产准入制度，监管部门必须花费大量的资源对企业进行现场检查和产品检验（产品检验包括初始产品检验和年度产品检验）。由于进入标准过高从而把大量的小企业排除在合法市场之外，为了体现发证的成效，监管部门也需要耗费大量的精力来围堵“无证”的、“非法”的小食品生产作坊和小饮食店。结果较多的准入监管项目和较高的准入条件耗费了大量的政府监管资源。二是食品质量抽检监督。食品质量抽检是指管制机构在各自职责范围内依法对企业生产的食品进行抽样和检测，具体分为不定期和定期两种。不定期抽检只有在面临一些特定食品安全风险信息时才会进行。定期抽检是按照固定频率和时间进行的产品质量检测，由于抽检的频率和时间固定，因此企业能够准确地预判到监管机构每次的抽检时间和频率。同时，政府还要求每个层次的监管机构每年要完成一定比例的定期抽检任务，例如内蒙古各级食品质检部门每个季度都要按预先设计的抽检任务进行定期抽检。三是日常巡查监管。为达到加强日常管理，促进企业及时改正存在的问题，各级监管部门建立了巡查队伍，对食品加工企业实行定期现场巡查。如节日期间的重点巡查。笔者在调查时就发现每月的月初内蒙古各级监管部门都派监管人员到食品加工和餐饮企业进行现场巡查。由于每月和每逢节日期间都要进行实地巡查，因此累计起來也会花费大量的人力和物力。四是餐饮业的“质量”量化分级管理。目前在全国餐饮业中普遍采取的这种量化分级管理的基本理念是：监管部门按食品质量、生产卫生条件和就餐环境把餐饮企业分为A、B、C、D四个质量等级进行信息标识及显示，旨在让就餐者按照标识等级来选择就餐企业。并且监管机构通过定期“现场”检查对餐饮企业的质量等级进行动态的判定和管理，餐饮从业者每年也要支付一定数目的年检费用。

二、“大监管”的格局并非保证食品安全的必要条件

上述四个主要监管任务并非保证食品安全的必要条件。因为影响食品安全的因素如生产卫生条件等都是过程因素，生产者即使达到了准入条件也未必在加工生产过程中按照要求来完成这些过程性工序，尤其是在餐饮业，这些过程因素对食品质量的影响更大。因此，准入监管中的主要项目对食品生产者进行的产品检验尤其是年度产品检验是不必要的，这一项目在餐饮业中就更不必要。同时，对小食品生产作坊和小饮食店的准入条件要尽量简化，这样便可以减少监管资源的投入。因为事实上没有达到准入条件的小食品生产作坊和小饮食店依靠传统的声誉和伦理自律机制也在生产安全甚至质量较高的食品，还会出现“百年”小作坊品牌老店。因此，凡是符合几个基本必要条件（从业人员的身体健康即无传染病、有固定的场所、符合基本的周边卫生条件）的经营者都可以进行小食品生产作坊和小饮食店的经营。endprint

同样，餐饮业的量化分级管理中质量等级评判基本也是按餐饮企业的静态条件如就餐环境、设备等来评价的，但餐饮业的食品质量取决于食品加工者的过程行为因素，静态条件并不能准确显示食品的质量信息，因此，此项监管的作用也非常小。餐饮经营者参与评价的积极性不高，而消费者对等级及笑脸标识的关注程度也很低，消费者几乎是通过餐饮企业的就餐环境和企业规模来直观地进行自己的就餐选择，根本没有按餐饮业的上述“等级”标识进行就餐行为的决定。餐饮业的等级及笑脸标识形同虚设，相应的监管投入实属浪费。

定期质量抽检的优势是保证了企业被检查的频率，但劣势非常明显，容易造成“检查不出问题”的尴尬局面 〔4 〕。由于企业早已知晓被检查频率和时间，可以早作准备，即便平常有违规行为也会收敛起来，以生产出能应付监管机构的合格食品。但定期抽检可以检出生产者“习以为常”的违规和违法行为，即某一行业某一时期的系統性安全问题或者“潜规则”安全问题。然而这样的安全问题毕竟是极小概率事件，并且保持的时间也不会太短，在日常的随机抽检中也可以被发现，所以定期抽检的次数要尽量少些。目前内蒙古食品质检部门每个季度都要按预先设计的抽检任务进行定期抽检，事实上定期抽检频次完全可以减少一半，每年抽检2次，甚至可以减少到1次。

更为重要的是，由于食品生产的周期较短，产品产出频率高，几乎每天都有大量多批次的产品生产出来，加之多数食品加工过程环节多，工艺复杂多样，各个环节、生产环境以及工作人员的卫生行为都会产生食品质量安全风险，这样每种食品生产都含有数十种甚至数百种危险成分的风险存在。同时，食品加工企业数目也比较多，因此相对于企业食品生产行为内容而言，政府监管资源一定是稀缺的，监管者企图通过“人海战术”增加监管人员进而增加检查和巡查频率来杜绝食品加工企业的违法违规行为是不现实的。企业要想违规违法生产总会找到机会，为此，食品生产企业也自言：食品行业是“道德行业”和“良心行业”。这就需要监管部门利用好相对有限的监管资源，让企业自觉使生产行为保持良心和道德向好的状态，也就意味着监管要从过分强调过程变为强调结果，从追求形式合法性转向追求监管绩效。由此可以推断，日常巡查监管等强调从现场、即时发现安全问题的监管活动的作用也不是很大，应尽量减少。

从另外一个层面看，监管机构较多的检查活动，在某种程度上还会对食品安全生产产生不利影响。检查频率较多，不仅会干扰企业的正常经营、增加企业费用，还会让企业产生心理反感，认为频繁的检查是对企业的不信任和不尊重，使企业管理食品安全的自主性、积极性和责任感受挫，甚至会在检查过后的“真空”期内采取违规行为以弥补频繁检查给其造成的损失。所以减少对生产者的监管频率，既可以减少监管机构的支出，又可以改善监管者与生产者之间的关系，减轻生产者的负担。政府可以通过资金扶持和政策引导激励生产者主动加强食品安全管理，从而让食品安全责任主体即食品生产者积极主动地发挥其食品安全管理的主体功能。这也意味着政府在食品安全治理上应更多地强调服务功能而非监管功能。

如前所述，从某种意义上讲，食品加工（特别是餐饮业）环节的质量安全主要是靠人性的伦理自律和道德情操来实现的，即使是小食品生产作坊和小饮食店也会按照常规的保证健康的工艺来进行生产，不会恶意地添加有害物质。声称有独家秘方的生产者也无非都是无害调味剂的不同组合和工艺。因此，我们即使到小食品生产作坊和小饮食店就餐和购买即时食品，只要其卫生条件得到保证，我们仍会放心地消费。所以有理由推断，只要食品生产者在加工食品时使用的原材料即初级农产品的质量是安全的，那么他们生产出的食品通常情况下也是安全的。除非是在某一时期出现了“习以为常”的违规和违法行为，或某一行业某一时期的系统性安全问题或者叫“潜规则”安全问题，这其实就是我们通常定义的食品安全事件。但这种极小概率的“潜规则”安全问题会通过国家法制的逐步完善和政府的强监管得到解决。不能否认的是，“潜规则”食品安全问题不是监管所能解决的，其实质是一个国家的体制问题。即使是食品监管较为完善的我国台湾地区在近几年也相继发生了诸如塑化剂这样“习以为常”的食品安全事件。

此外，我们也应该看到政府检测监管食品安全的巨大漏洞。一是有些违规违法行为很难检测出来甚至根本无法检测出来，例如还原奶、过期产品的回炉、地沟油等食品安全问题。我们可以把这种现象称之为食品质量的“信息悖论”。由于食品质量的信任品特性即消费者即使在消费食品之后也难以了解、获取和判断该食品的某些关键质量信息的特征，我们往往期望通过政府的“严格”监察把食品质量信息显现给消费者，但食品某些重要的、关键的质量信息是难以用仪器检测出来的，如上述几种情况，因此就产生了食品质量安全监管上的信息悖论。所以，这类安全事件也多数是通过知情人举报方式发现的，而不是由政府监管检测发现的。另一种情况的信息悖论也不容忽视，就是初级农产品的终端质量成分检测结果并不能完全反映农户在生产过程中的化学投入品实际使用量。比如农户在蔬菜和粮食生产过程中使用了过量的化肥和农药，由于这些化学投入品大部分都没有被作物所吸收，而是流失在土壤、水体和空气中，这样就会出现最终产品指标合格但造成的面源污染并没有减少的尴尬境地。而流失在水体和空气中的这些有害物质最终也会部分地被人类所吸收，从而对人类健康构成威胁。这也从一个侧面印证了本文后续的观点，即政府应该把更多食品安全治理智慧和资源从终端监管转向始端初级农产品生产过程的质量控制上。二是政府的食品安全监管主要关注的是小食品安全。事实上，食品安全有大食品安全和小食品安全之分。小食品安全是指化学药剂添加不超标、有害物质不过量从而对消费者健康不会造成直接、急性伤害的低层次食品安全；大食品安全则是指尽量减少人体对化肥、农药、动植物激素等化学合成物的摄入，从而尽量避免这些内化于食品中的外源物质给消费者造成长期、慢性健康伤害的高层次食品安全。〔5 〕监管部门的食品安全检测主要侧重于食品加工过程本身的影响因素检测，如卫生条件、微生物含量、添加剂含量、是否含有异物、原料是否变质等，只有违禁物的检测既包含上游环节的原料因素也包括食品加工过程本身的因素。因此，早在1996年，麦克唐纳（MacDonald）和克拉奇菲尔德（Crutchfield）的研究就得出了类似的结论：导致食品安全问题的原因有很多，政府监管机构仅仅关注其中的食品企业工作场所卫生及技术等相关问题，而且他们也强调在大多数情况下政府食品安全监管带来的成本大于收益。〔6 〕因此，对比两种食品安全的含义及食品监管的检测内容，我们发现政府食品安全监管在事实上主要关注的是小食品安全。endprint

尽管小食品安全问题会对人体造成急性健康伤害，有时甚至会直接危及消费者的生命安全，但大食品安全问题引发的慢性健康伤害对我们的影响更为严重。化肥、农药及动植物激素等各种石化物质，或者以表面残留通过水体、大气被人体吸收，或者通过食物链内循环方式直接被消费者食用，经过一定时期的累积，达到一定阈值后，将会给消费者带来更为严重的慢性疾病。据统计，当前我国癌症发病率为2855.91/10万，平均每天8550人新发癌症，按照目前人均期望寿命计算，我国居民一生患癌症的概率为22%，即每5个人中就有1个会患癌症。〔7 〕根据钟南山院士的研究，近年来肠癌、妇女宫颈癌和卵巢癌发病率的快速增长与食品中大量生长剂、催熟剂、保鲜剂的残留有直接关系。〔8 〕同时，近些年肥胖、高血压、糖尿病、心脑血管疾病等饮食性疾病已成为常见病。而与人类健康和生活質量关系最大的是食品，其最基本的源头又是粮食、蔬菜、肉类等初级农产品，毫无疑问，内化于初级农产品中的动植物激素等石化物质成分是引起上述疾病的根本原因。

因此，政府的食品安全监管只是解决了食品安全中的较小部分问题——小食品安全问题，更大部分的食品安全问题——大食品安全问题则需要从源头的初级农产品生产过程中去加以规制和解决。但由于小食品安全问题的显性、急性健康伤害甚至直接危及生命的“巨大”威胁特征，从而放大和“凸显了”小食品安全问题，掩盖了慢性、隐性的大食品安全问题的重要性，进而也会夸大监管的作用，贬低了初级农产品质量始端治理的作用，使我国以往食品安全政策明显存在着始端农业生产追求产量而忽视质量，末端食品加工和销售环节进行“严格”安全监管的本末倒置倾向。似乎给人们的感觉是：只要政府控制住了食品安全事件即避免了小食品安全问题就等于解决了食品安全问题。结果就走入了“监管主义”和监管“大政府”格局的误区。但我们假定初级农产品的质量安全得到了保证，在食品加工环节靠人性的伦理自律和道德情操约束，极少数的食品安全事件完全可以通过“精政府”的强监管来管制，这样监管“小政府”节约的大量监管资源可以转移到始端初级农产品的质量安全规制上，其结果是我国食品安全水平必将得到大幅度的整体性的提高。

三、食品安全“深治理”的战略展望

针对政府监管在食品安全治理中的不足与优势，本文提出了相互补充与递进的三大食品安全治理战略。

（一）采取“小而精”的终端食品加工监管。由于影响食品质量安全因素的复杂性与即时性、食品加工及交易的频繁性以及食品质量安全的强隐藏性等原因，致使食品安全的政府监管存在“先天不足”，只有采取“小而精”的组织方式才会有效。鉴于上述食品的相关特性，食品监管从过分强调过程变为强调结果，就要精简监管队伍，建设一支精干的专家型而不是目前行政型的管理队伍，并配有一支高水平的专业化检测队伍。如前所述，各地区存在检测机构部门所有，重复设置问题，质检、农业、卫生和检验检疫等职能部门都下设了检测机构。各检测机构重复投入，资源浪费，尽管投入资金总额并不少，但从平均计算来看，单个检测机构的检测能力和水平均相对不足。这样便导致各个检测机构的检测业务相互交叉，专业化分工效应不明显，人员闲置浪费和各个检测机构检测技术水平都很低等问题，使得各个地区的检测机构普遍存在“检不出、检不准、检得慢”现象。因此，需要打破部门分割格局，在一个区域内按生化与化学、微生物学、兽医学的检测专业划分方法，通盘考虑检测专业设置，进行检测资源的全面整合，建立一支分工明确的检测队伍，以便大幅度提高检测水平。还要拥有一支反应快速、检测准确的专业化管理和检测队伍，配之“科学的标准、适量的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，并启动社会共治模式，通过有奖举报、有效的消费者投诉等制度把社会信息和社会力量充分利用起来，以弥补监管部门本身的信息获取缺陷，这样小食品安全问题必将逐渐减少到最小化。政府的食品安全监管职能也应从应对危机转向风险预测与规制，即政府监管主要任务在于控制生产者无法预知和控制的、由于生产环境而导致的微生物和病原体引起的食品安全风险。〔9 〕由于我们明确了食品安全监管的“先天缺陷”与不足，从而“弱化”了监管在食品安全治理中的作用，进而就会强化食品安全始端初级农产品质量控制的基础性和重要性作用。这就要求政府在末端食品加工环节的监管上应该走“精干节源”道路，把更多食品安全治理资源从末端食品加工监管转向始端初级农产品的质量控制上。

（二）更加重视始端治理的绿色农业技术服务。提高初级农产品的质量安全必须将以补贴为主导的绿色技术推广模式，转变为以“提供”服务为主导的绿色技术推广模式，即从福利重农走向服务重农。目前许多与农户追求产量目标相一致且能减少化学投入品使用量的相关绿色技术或者被放弃，如农作物轮作、在冬季农闲时种植绿肥等，或者实施的比例和效果较差，如测土配方施肥、秸秆还田、农家肥施用、病虫害综合治理等技术，并且有些技术如测土配方施肥、秸秆还田等还可能减少农户的成本和投入。 产生上述情况主要有两个原因：一是有些技术（比如施用农家肥）全程（收集、堆肥、运输、施撒等）靠单个农户来实施，需要消耗较多的劳力，规模效应得不到实现，在劳动力价格比较高的条件下，即使给予一定的补贴，这些费时费力的绿色技术也会被农户放弃，进而通过能实现规模效应、减少具体实施者劳力消耗的商业化模式来推广（如建立测土配方施肥及农家肥的加工厂与相应的肥料配送中心）；二是有些技术比较复杂，而且还需要随着气候、土壤成分等当地当时环境变化作出即时的调整和指导，即使有些技术采取补贴与项目制的模式在项目周期内得到了短期使用，项目完成后由于技术人员的撤走，也会导致技术难以得到持续的采用和扩散。有的技术还需要大型设备来开展，这样农户就会由于得不到有效的技术供给而放弃使用。因此，这些农业生态技术需要政府以半公共产品的形式提供给农户，即政府支持企业或者技术推广机构，先使此项技术得到产业化生产，然后再给予一定的补贴来鼓励农户从企业那里以市场方式购买相应的技术服务和产品。随着规模效应的实现，政府就可以逐步取消补贴，完全依靠市场方式来提供。endprint

（三）使县域城镇成为提供绿色农业技术服务的有效载体。为了使农户得到有效的生态农业技术服务，应鼓励中小城镇中的工业化和生产性服务业主要为农业绿色技术推广和使用提供服务，鼓励品牌企业到中小城镇中建立工厂和技术推广机构，为农业绿色生产提供服务或产品，而不是在某一局部小区域完成一个短期项目，这样就可以在县域内实现生态农业技术服务的规模效应。还应支持剩余农村劳动力留在当地城镇从事与农业生产绿色技术服务相关的行业，而不是一味地鼓励其到大中城市工作，其结果既可以满足进行生态农业生产所需的大量劳动服务需求，也可以缓解城市的就业压力。因为随着城市工业和服务业技术构成和资本有机构成的逐步提高，其所能吸纳的农业剩余劳动力并不像刘易斯二元经济条件下那么多，甚至城市工业和服务业由于资本密集和技术密集还在排斥农村剩余劳动力。并配以提高兽用抗生素价格，增收生产和使用常规农药和化肥的环境污染税等反向“激励”，那么农户耕地土壤保护及其减少使用化学投入品的行为必将逐渐成为自觉行为。同时，为了吸引相关企业和技术人才到中小城镇扎根创业，在给予一定的支持外，还要改善中小城镇的生活环境，建成美丽宜居城镇。比如改善中小城镇的交通条件，建设中小城镇到地级城市的铁路客运，并逐步开通中小城镇的高铁运输；基础设施建设要向中小城镇倾斜等。这样，足够的县域市场份额、宜居的生活環境、方便的交通等条件就会使县域城镇成为生产和提供生态农业技术服务与产品的有效区域载体。

参考文献：

〔1〕韦 波.广西壮族自治区食品药品监督管理局局长答记者问〔N〕.北京晚报，2015-02-12.

〔2〕吴晓燕.甘肃力争2020年全面建成农产品质量安全追溯体系〔N〕.农民日报，2016-05-24.

〔3〕刘亚平.走向监管国家：以食品安全为例〔M〕.北京：中央编译出版社，2011.

〔4〕范 硕.基于中美对比的食品安全管制研究〔D〕.中共中央党校博士论文，2013.

〔5〕杜龙政，汪延明.基于生态生产方式的大食品安全研究〔J〕.中国工业经济，2010（11）.

〔6〕李中东，张在升.食品安全规制效果及其影响因素分析〔J〕.中国农村经济，2015（6）.

〔7〕全国肿瘤登记中心.中国肿瘤登记年报2012〔N〕.光明日报，2013-12-01.

〔8〕钟南山.食品安全问题已经是一个很严峻的问题〔N〕.南方日报，2004-03-27.

〔9〕刘亚平.食品安全：从危机应对到风险规制〔J〕.社会科学战线，2012（2）.

责任编辑 于晓媛endprint