略论财政学的学科属性与研究范围

●王国清

略论财政学的学科属性与研究范围

●王国清

财政是国家治理的基础和重要支柱。财政与国家治理的主体均是国家，二者具有密切的“血缘”关系。“基础”着力于地位，即财政在国家治理体系中的地位；“重要支柱”着力于作用，即财政在国家治理能力中的作用。财政学的学科属性应定位于公共经济学，其是具有两个或两个以上维度的综合性学科，正确把控财政学的对象范围和研究范围，有助于研究财政学所涉及的颇为广泛的领域，明确主次，分清对象，有助于财政学学科的建设。

国家治理体系 国家治理能力财政地位作用 公共经济学

王国清，曾任西南财经大学财税学院院长，现任西南财经大学国家二级教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家、四川省学术和技术带头人、四川省教学名师，兼任中国财政学会理事、全国高校财政学教学研究会顾问等，在《经济研究》、《经济学动态》、《财政研究》、《税务研究》、《经济学家》等报刊发表文章近200篇，其教学和科研成果获省、部级一、二、三等奖23项。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这是政府理财的大局观，是关于财政的地位和作用的新表述，是对财政基础理论的高度凝练，是构建现代财政学的重要引领与基石。如何从学术上透析这一重要论断，并在此基础上把握财政学的学科属性，对于财政学科建设和完成财政的伟大历史使命，学术界发表了一些意见，本文拟对此谈点看法，以就教于学术界。

一、为什么是“财政”，而不是“公共财政”

“公共财政”是近年来耳熟能详的一个概念，然而通观《决定》中财政这一章均找不到“公共财政”这一概念，倒是在“国企改革”一章有“公共财政”字样，主要是指国有资本收益划转 “公共财政”。需要指出的是，新预算法已将“公共预算”改称为“一般公共预算”，与此相适应，“公共财政”亦应改为“一般公共财政”。问题在于，“公共财政”是国家治理的基础和重要支柱吗？我们认为，“公共财政”的含义具有二重性。从理论范畴看，公共财政就是市场经济条件下的财政；从财政管理体制看，公共财政就是公共型财政管理体制，是与供给财政（即供给型财政管理体制）、建设财政（即建设型财政管理体制）相对应的财政管理体制”。从第一层含义来看，市场经济条件下的财政是国家治理的基础和重要支柱吗？应当说，在市场经济条件下，是可以这样描述的，但这一论断的普适性、通用性和全面性概括又是不够的，在计划经济条件下，财政难道不是国家治理的基础和重要支柱吗？只不过两个不同阶段财政表现的范围、形式有所差异罢了。再从第二层含义看，公共型财政管理体制归属上层建筑，它可以对国家治理的诸方面产生正效应，但必须是科学的公共型财政管理体制，其理论概括的普适性、通用性等也存在不足。总之，从理论的高屋建瓴式的凝练，唯有“财政是国家治理的基础和重要支柱”才具有普适性、整体性和全面性。财政是以国家为主体的分配或特殊的经济活动，财政和国家治理的主体均是国家，财政和国家治理有着密切的“血缘”关系。

二、为什么是“国家治理”，而不是独指“经济”

（一）问题的提出

2000年第1期《重庆金融》发表对笔者的专访《进一步认识财政，充分发挥积极财政政策的作用》，记者提问，“如果说金融是现代经济的核心，那么如何看待财政在现代经济中的地位和作用呢”？应该说，笔者当时的回答是“外交式”的，“如果说金融是现代经济的核心，那么财政则是现代经济的枢纽。”问题没有得到妥善的回答，但却引起了我们进一步思考。

（二）计划经济条件下财政的地位

在传统的计划经济条件下，财政无所不包，财政不仅越位分配，而且还缺位分配，但在经济中居于核心地位或在社会再生产中的国民收入分配中居于主导地位，在传统的《财政学》中占有极大篇幅的“财政在社会再生产中的地位和作用”即是明证。随着社会主义市场经济的发展，金融的地位有了极大的提高，被称为现代经济的核心，那么，财政的地位又应如何理解呢？应该说，流行的财政学教科书对此是存而不论。我们认为，在处理好政府与市场关系的条件下，财政为满足公共需要调整了在经济领域的有所为、有所不为、有所必为，进而在经济之外的政治、文化、资源环境、社会和党的建设等现代社会诸项建设中占据非常重要的地位。

为此，笔者提出了“财政是现代社会建设的核心”，并从不同层面努力拓展研究的视野，我们认为，“从已有的关于财政与社会再生产关系的研究成果看，人们在财政与物质资料再生产关系方面的研究是正确而完整的。但是我们不禁要问：为什么20世纪90年代以来，财政与物质资料再生产的关系理论在《财政学》教科书或专著中以‘简装本’出现，甚或渺无踪影呢？这其中固然有学习和采纳西方版本《财政学》的因素，但我们认为，最重要的原因在于，财政如今已经成为不仅涉及经济，而且关联人口、资源、环境，乃至于关系整个社会建设的核心。随着现代社会建设的核心是财政这一地位的界定和转型，客观上要求财政与社会再生产的关系，不仅应包括财政与物质资料再生产的关系，更应拓展到财政与人口再生产、环境资源再生产的关系。”

（三）对合理内核的继承

改革开放以来，《财政学》版本丰富，其中，有的版本的《财政学》仍然坚持中国特色财政学之道，强调财政不仅仅是一个经济范畴，进而坚持认为，从财政的产生和发展来看，财政是一个历史范畴；由于社会产品分配是社会再生产过程中的分配运动，分配关系是生产关系的一个方面，属于经济范畴，财政是以国家为主体所形成的分配关系，成为一定社会形态下社会再生产分配环节的一个特殊部分，亦应属于经济范畴；古今中外，不论何种性质的国家，财政都是作为一定阶段专政国家的分配工具，是为实现国家职能，维护国家机器正常运转提供财力保证的，所以它又属于政治范畴。

在财政职能和作用的概括上，不少版本的 《财政学》虽然偏重于经济学分析，但也有的版本突破了单维经济的限制桎梏。

在市场经济条件下，多数国内教科书借鉴美国理·马斯格雷夫关于财政的三大经济职能的描述，认定财政具有资源配置、收入分配、经济稳定与发展职能。但有版本的 《财政学》坚持财政职能与国家职能的一致性。与国家经济职能相适应，财政不仅具有资源配置、收入分配、经济稳定与发展职能，而且具有监督管理职能；与国家政治职能相适应，财政具有维护国家的职能——维护国家机器存在和发展的职能，我们认为，这一财政五职能论是 “财政是国家治理的基础和重要支柱”的又一合理内核。

就财政作用而言，有的版本《财政学》突破了“经济”的界限，有了“集中社会主义国家所需要的资金”、“促进现代化建设的逐步实现”、“发展科教文卫事业和提高人的生活水平”、“保障国家安全”等概括。

以上的种种探索表明，这些观点虽然与今天讲的“国家治理”尚有一定距离，但已经表明它们和“国家治理”有一定契合度，试图突破单维的经济学的桎梏。

（四）前所未有的新“定位”

十八届三中全会《决定》跳出了经济，又不脱离经济，既坚持了《财政学》的合理内核，又极大地提高和发展了财政的地位。从而从更大的范围即从国家治理、社会治理的角度界定财政的地位：财政是国家治理的基础和重要支柱，具有颇高的权威性，成为我们从事财政理论研究，推进科学的财税体制改革，建立现代财政制度的重要指引和基石。国家治理是政治学范畴，它不仅涉及经济，而且关联政治、文化、社会和生态文明等各个方面，这不仅是经济体制改革的重要内容，也是国家治理体系的重要组成部分。

三、如何理解国家治理的“基础”和“重要支柱”

（一）财政职能和作用的联系与区别

如何理解财政是国家治理的基础和重要支柱，在学习与阐发《决定》这一重要论断时，理论界和实务界赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位或以前所未有的历史高度定位财政。那么，这种定位又如何理解呢？有人认为，这是“对财政职能作用的重要论断，也是一大亮点”。也有人认为，“首次提出财政是国家治理的基础和重要支柱，是对财政职能作用的重要论断”。还有人认为，这需要“重新认识财政的作用，因为这是提高了财政的地位和作用”。我们认为，如果着眼于财政职能和作用的联系，将“定位”理解为财政职能作用的新表述，这当然是可以的。问题还在于如何理解财政的职能和作用。我们认为，与其将其定位于财政职能作用，毋宁定位于财政的地位和作用更好些。

财政职能与作用是有联系，又有区别的。财政的职能是指财政本身所固有的内在功能，而财政的作用有两重含义：从过程看，一是指职能在一定时期、环境或其他客观条件下所变化着的功能；从归宿看，二是指财政职能的发挥所产生的具体效果、效益、效应或影响。

从职能与作用的联系来看，财政的作用导源于财政的职能；财政的作用和财政的职能都是指财政具有的某种功能，二者的联系非常密切。正因为如此，不少同志笼统称之为职能作用或职能、或作用，是无可厚非的。

从职能与作用的区别来看，从功能存在的层次来说，财政职能是财政本身所固有的、内在的功能，而财政作用则是财政具体的、外在的功能，职能比作用的层次更深层、更高远；从功能存在的态势来说，财政职能是和财政内在的、相对稳定的规定性相关，即是一种静态的功能，财政的作用除受制于财政的职能之外，其作用变化及其大小、好坏，还有赖于人们的认识以及其他实践活动，且受制于一定的时间、环境和其他客观条件，随着这些条件的变化而变化，因而较之财政的职能又具有明显的变动性，是一种动态的功能。

由此可见，将财政的职能和作用分别加以探讨，既弄清它们密切联系，又把握二者的区别所在，不仅对于我们理清概念，而且对于我们认识财政本身内在的规定性，从而结合特定历史时期的各种客观条件，制定相应的财政制度政策，付诸实施以取得预期的效果，是既有理论意义，又有现实意义的。问题在于我们应如何概括财政的职能和作用，这里存而不论。

（二）国家治理体系的基础和治理能力的重要支柱

从学术的角度考察，我们认为，“基础”着力于地位，即财政在国家治理体系中的地位；“重要支柱”着力于作用，即财政在国家治理能力中的作用。我们认为，如果着眼于财政职能和作用的联系，“定位”理解为财政职能作用的新表述，这当然是可以的，或职能，或作用，或职能作用均可，但不管如何使用字眼，显然是指财政是国家治理能力的重要支柱这一作用命题，而财政是国家治理体系的基础，显然不宜作为财政本身所内在的固有功能即职能来概括，定位于财政的地位更好些。

四、财政学就是公共经济学

（一）财政学是公共经济学的特别名称

在财政成为国家治理的基础和重要支柱后，相关学科如政治学、行政学、管理学、社会学、法学等内容与方法也必将进入到财政学之中，那么应如何认识财政学的学科属性和研究范围呢？

学术界有同志认为把财政学定义为经济学的一个应用学科是有问题的，因为财政学是一个综合性学科。应当承认，相当一个时期以来，在学科门类的分类上，财政学定位于经济学门类下的应用经济学这个一级学科之下的二级学科，强调了财政的应用性，但容易使人堕入单维的经济思维。但我们认为，“横看成岭侧成峰”，换个角度考察，经济学也可划分为私经济和公经济，这种划分，在民国时期出版的一些《财政学》中就包含这样的内容。在新中国建立之初，丁方、罗毅的《新财政学教程》也指出，“因此国家的经济——公经济，也就和私人的经济划然分开，变成一种特殊的经济范畴——财政”。可惜这些在我们相当长一个时期的《财政学》中消失了，以至于有人认为公共经济学是财政学的发展或是一门有别于财政学的新学科等观点。为此，笔者曾撰文论定，狭义的公共经济学专指财政学。这里还想指明的是，我国第一本自撰的《财政学》的作者陈豹隐教授在1924年商务印书馆出版的 《财政学总论》中明确指出，财政学就是公共经济的经理，经理即“计划及经营”。在经济学科中，只有公共经济才有“财政”这一特别名称。2004年台湾徐育珠博士的 《财政学》（增订二版）也明确指出，“财政学又称公经济学（E-conomis of Public Sector），或政府经济学 （Ecnomics of Gorernment）”。

我们认为，财政学是应用经济学的一个分支学科即公共经济学，具有很强的综合性。财政学既属宏观经济学，又属微观经济学；既是经济学，准确地讲是公共经济学，又含管理学，准确地讲不是公共管理，而是公共经济管理。

公共经济学有三种口径：大口径的公共经济学是一级学科的代称，是能够与公共管理学一级学科相对应的一级学科；中口径的公共经济学是指其二级学科或专业；小口径的公共经济学则是专指课程种类学科。

公共经济学是具有两个或两个以上维度的学科定位，它具有经济学的一般属性，即追求效益，但又不同一般的追求，它还需要追求公平正义。公共经济学这一学科属性，就决定了其既是经济，但又不是一般的经济，而是公共经济，是在现代语境条件下与社会、人民、民生、民主、法制、公平、透明、政府、国家等密切联系在一起的经济，多维度决定了公共经济学遵循效益原则、公平原则、稳定原则，以及派生的法治原则和透明原则等。

（二）财政学的对象范围

毛泽东同志在《矛盾论》中论及科学的研究对象时说：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊的矛盾性。因此，对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象”。对象范围和研究范围是有区别的。财政学的研究对象是国家参与一部分社会产品或国民收入分配与再分配所进行的一系列经济活动中，存在的分配关系及其发展规律。财政学的对象范围，是指研究财政学并揭示其特殊矛盾、特殊规律的一个特定领域。但是，如果认为财政学所要研究和涉及的问题，统统都是该门学科的研究对象，那就无法区分财政学和其他学科各自独特的现象，就模糊了财政学的独特任务。

（三）财政学的研究范围

财政学的研究范围比对象范围要宽泛得多，除对象范围外，尚包括对象范围之外的一些现象和事物，对这些现象和事物的研究，只是用来完满地阐明对象范围的规律性所必然涉及的从属性领域。明确财政学的对象范围和研究范围的联系和区别，对于阐述财政学的特有任务，弄清财政学所要探明的特殊矛盾之产生、发展、变化的规律性，以及需要联系哪些方面或学科来加以研究和阐明，是颇有意义的。财政学的研究，要密切联系财务、金融、投资、会计、哲学、政治学、社会学、文化学、法学、管理学、公共管理学、资源环境、数学等学科，这些学科有其独特的任务，有其特定的对象范围，但它们又是财政学所必然涉及的从属性领域。

总之，明确财政学的公共经济学学科属性，着力“公共”与“经济学”，明确财政学的对象范围和研究范围的联系与区别，处理好二者的关系，有助于在研究财政学所涉及的颇为广泛的领域中明确主次，分清对象，有助于财政学这门学科的建设。■

[1]陈豹隐（即陈启修）.财政学总论[M].上海：商务印书馆，1924.

[2]丁方，罗毅.新财政学教程上册（修订版）[M].北京：十月出版社，1951.

[3]高培勇.抓住中国特色财政学发展的有利契机[N].人民日报，2017-02-27。

[4]刘邦驰，王国清.财政与金融[M].成都：西南财经大学出版社，2002.

[5]刘尚希.重构财政学才能实现财政的伟大使命[N.]中国财经报，2015-07-28.

[6]刘诗白.试论马克思列宁主义政治经济学的对象[J].经济研究，1961， （10）.

[7]罗勇.进一步认识财政，充分发挥积极财政政策[J].重庆金融，2000，（01）.

[8]毛泽东.矛盾论[G].毛泽东选集第1卷，北京：人民出版社，1966.

[9]王国清.也论西方政府经济学[J].经济学动态，1991，（05）.

[10]王国清，马骁，程谦.财政学[M].北京：高等教育出版社，2010.

[11]王国清，赵洪超.财政与社会再生产关系研究综述与展望[J].当代经济研究，2010，（08）.

[12]徐育珠.财政学（增订二版）[M].台北：三民书局，2004.

（本栏目责任编辑：范红玉）