重塑政府购买服务第三方评价的微观基础探析

●史 卫

重塑政府购买服务第三方评价的微观基础探析

●史 卫

政府购买服务是提高公共服务质量和效率的重要方式，也是推进国家治理体系和治理能力现代化改革的重要内容。目前，政府购买服务作为一种理念已经深入人心，其基本框架也已从中央到地方建构起来，对推进公共服务的多元供给、提升供给质量和效率发挥了积极作用，有力推进了政府职能转变。但第三方评价还是政府购买服务运行中的短板，直接牵制了政府购买服务功效的充分发挥。主要是由于我国第三方评价机构目前独立性、专业性还不够，在评价模式上也不够科学。这首先需要政府转变思维方式进一步向社会分权，协调好政府、社会和市场的关系，通过事业单位改革强化第三方评价机构的独立性、专业性，在绩效评价体系的建构上以“目标—结果模式”取代“投入—产出模式”。

政府购买服务 第三方评价 社会

一、国家治理体系现代化视角下的政府购买服务

政府购买公共服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用①。政府向社会力量购买公共服务，是我国社会主义市场经济体制不断发展完善的客观需要，也是全面深化市场化改革的重要任务。特别是我国进入中国特色社会主义的新时代后，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。推进公共服务市场化、社会化是满足人民日益增长的美好生活的需要和当前不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要抓手和主要途径。我国已达到中等收入国家水平，广大人民群众对公共服务需求的广度和深度都有了很大提升，相应要求政府提高治理能力，完善治理体系，提高公共服务的供给水平。改革开放以来，我国经济实力和财政实力的大幅度提升，为公共服务的提供奠定了坚实的物质基础。但是传统的政府一元直接提供公共服务的质量和效率已经不能满足人民日益增长的美好生活的需要，必须激活社会的力量，鼓励社会组织承办，引入社会组织进行评价，这样既可增加公共服务产品的供给，也可更好提升公共服务产品供给的质量和效率，还可以减少政府机构运行和养人的成本，提高资源配置效率。

政府购买服务，也就意味着公共服务供给“管、办、评”三部分的分离，建立政府与社会组织在市场经济体制下相互协作、相互制衡的公共服务供给机制。进一步加强政府在公共服务供给上的管理责任，而将生产与评价让渡给社会和市场，凡是社会和市场能解决的公共服务，政府都将逐渐退出。

政府购买服务不仅是我国新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“创新社会治理体制，需要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”党的十九大进一步提出要完善公共服务体系，要求打造共建共治共享的社会治理格局。要求建立和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这也就是要求政府从管制型政府转变为服务型政府，从一元治理模式转变为政府、社会与市场多元治理模式，这也必然带来公共服务供给方式的转变。另一方面，公共服务供给直接关联着政府、社会、市场和广大公众方方面面。要实现公共服务的有效供给，必须处理好政府与社会、市场的关系，充分激活社会和市场的功能，引入社会第三方评价，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此难以相互替代的功能。特别是政府通过向社会组织购买公共服务，能更好培育和鼓励社会组织参与公共事务，形成政府、社会和市场多元共治的治理体系，有力推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家治理模式转型视角下的政府购买服务也就是公共服务供给由 “政府 （提供者）—公众（消费者）”两个主体，演变为政府（提供者）、社会组织（生产者）、社会组织（第三方评价者）和公众（消费者）四个主体。由原来政府“管、办、评”合一分解为政府与生产者、评价者三个主体。首先是政府改直接提供为购买，由公共服务唯一的提供者转变为购买者，把属于政府职能、应该由政府提供的一部分公共服务和对公共服务的评价都交给社会力量承接。

图1 政府购买服务模式运行图

二、政府购买服务第三方评价的现实困境

从国家治理和效率角度看，第三方评价处在关键位置。就利用市场机制和社会力量而言，PPP、政府采购和政府购买服务都属于政府与社会资本合作。但PPP侧重于周期较长的工程建设投资项目，是政府与社会资本共同出资、合作共赢、共担风险；政府购买服务则是侧重于基本公共服务，首先采购内容是必须由政府提供的基本公共服务产品，其次是由政府付费提供，就是政府有预算安排为服务付费。在绩效评价上，政府采购注重的是财政性资金使用的规范和节约；而政府购买服务注重于公共服务提供的质量和效率，要求购买方式要比直接提供的质量和效率更高，其推进政府职能转变的作用更为突出。那么对公共服务质量和效率的评价就更为关键，第三方绩效评价克服政府内部评价角色重叠矛盾,通过相对公正独立的第三方社会组织，得到相对客观的评价结果，从而真正突破官本位、权力本位的管理模式，直接推动政府行政模式和治理理念的转变，改变政府在公共服务供给上的“缺位、错位、越位”现象，通过公共服务评价过程的沟通和反馈，促使政府职能的转变。但是就目前而言，很多第三方评价徒具形式，看似非常规范的程序、繁复的指标体系和分析模型，既无力制止政府在政府购买服务内容上 “拍脑袋”式的决策，又无力改善公共服务质量和效率，很少有项目因为第三方评价供给质量和效率不佳而被追责，也没有一个财政资金浪费案例是因为第三方评价而发现，评价的结果往往是皆大欢喜。应该清醒地认识到，尽管政府购买服务第三方评价取得了一定的进展，但是在现实中还是充满尴尬和无奈。

其现实困境：一是中国目前还缺乏真正的“社会”组织。很多作为事业单位的社会组织，社会化特征模糊，市场化特征也不鲜明，却带有较强的行政色彩，市场化程度较低，“政府属性”大于“社会属性”，很难承担起第三方评价所需要的独立性。各种社会组织的管理体制，虽然从国家层面已经确立了去行政化的原则，要求推动事业单位改革，但长期的行政化管理思维很难扭转。特别是长期形成的独特的单位文化。这种建构在行政模式上的事业单位文化，不仅将各种行政规章制度约束套用在评审人员身上，而且行政的等级文化也自然侵蚀着评审人员和评价活动，繁文缛节式的管理模式和低调的行为规范也严重抑制了第三方评价者独立性的发挥。即使民办的社会组织，也往往因为受雇于委托方，收取委托方的评价费，很难不受制于委托方，独立性在一定程度上受到委托方的牵制，也就难以得出独立客观的评价结论。此外，第三方机构也存在本身专业性不强的问题。公共服务评价从评价理念、相关理论、评价工具、分析方法都具有很强的专业性，而我国目前选聘的第三方评价机构多为会计师事务所、教育机构和政府管理部门下设的研究机构，专业化机构发育不足、功能不强。

二是中国是人情社会，委托方、受评方一团和气。大多数评价在委托方主导下，由被评价方一路陪同考察，提供自评文件、各种数据材料及满意度调查资料，真实性和客观性难以得到保证。第三方评价机构很难独立发挥作用，了解到真实状况。

三是现有的从西方照搬的评价模式过多依赖于一定的指标体系，又以“投入—产出模式”进行分析。由于很多指标设计是委托方根据自己日常管理需求提出的，缺乏前瞻性、整体性、系统性，局限于一些局部，第三方的专业技术水平无法得到发挥，而在指标选择上又先天受制于数据的可比性和可得性，很难真正反映出相关公共服务产品的服务效果。再加上有了相应的指标，公共服务产品生产组织就有了为了指标而进行“达标”的操作，一般满意度作为一个指标也是限定在一定区间内即为达标，这就造成第三方评价的分数往往接近于满分的尴尬。同时，评价有时过度局限于财政资金使用的合规性上，对公共服务的功能和作用没有厘清，由认识上的误区导致第三方机构在评价实施路径上出现误区，使得绩效评价局限于指标的设计和评价，往往是“为评价而评价，有评价无绩效”。

公共服务评价由于其具有很大特殊性，如类型多样、时间较短、回溯困难、不易定量等，给绩效评价的理论和实践都带来很大挑战。即使在西方国家，有着较长时间的探索，但仍存在很多困境，而我国转型时期遇到的困境就更大。

三、重塑第三方评价的微观基础

我国改革有着明显的渐进性特点，一般都是从试点开始，力求先建立起一个框架，再从原有体制里逐步突破，不断完善。政府购买服务也是如此。随着1992年党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，政府购买服务、授权、特许、使用者付费、合同外包等公共服务的社会化、市场化改革就渐次展开。1995年，上海浦东新区开始进行政府购买服务试点，并逐步向多个城市多个领域扩展，虽然受到传统理念、体制和机制的束缚，但政府购买服务作为一种理念已经深入人心，其基本框架也已从中央到地方建构起来了。然而，要真正由“虚”的理念和框架到制度和结果的“实”，真正适应新时代中国特色社会主义市场经济体制改革目标和符合现代财政制度要求，还需要经过更多努力才行。但政府购买服务对推进公共服务的多元供给、提升供给质量和效率方面已经发挥了积极作用，让更多人民从中享受到了实惠，也对政府职能转变起到了积极作用。目前，第三方评价还是政府购买服务运行中的短板，直接牵制了政府购买服务功效的充分发挥。但是同时也要认识到，我国政府购买服务和第三方评价，并非是在社会主义市场经济中自发形成的，而是直接从政府职能中分解出来的，必须在实践中去逐步完善。

第一，政府思维方式要改变。公共服务的非竞争性和非排他性决定了政府在公共服务供给中居于主导地位，决定了公共服务供给是政府的核心职能之一。但政府在公共服务供给上必须协调好政府、社会与市场三者关系，加大社会改革。更重要的是应向社会组织分权，在公共服务供给上从政府单方发力转向政府、社会和市场三方协作发力。充分利用市场机制、社会机制，激发社会活力，破解第三方评价的瓶颈，是创新社会治理的关键。

政府要退进并重，全面清理现行政策，先退后进，以进促退。长期以来，官本位思想已经严重渗透到我国经济社会各领域，“不退则不立”，如果各级政府不主动退出，职能转换不可能实现。能市场供给的坚决让位市场，由政府购买服务，将政府监督和第三方评价分离。首先，政府要在明确政府职能、厘清与市场边界的基础上制定购买服务的指导性目录，明确政府应实施购买的服务内容。其次，要加强政府购买服务的预算管理，制定购买计划，根据服务市场供需状况和服务成本等因素，科学测算支出，编制年度预算和中长期财政规划。三是根据相关法律和合同依法监督管理。在管理过程中，要区别政府监督与第三方评价的职责，进一步完善政府监督机制，通过人大、纪检监察、审计等职能部门对政府购买服务实行全方位的监督，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险。人大侧重于政府相关预算的制定和执行，审计侧重于资金使用的合规性，监察机关侧重于相关部门的履职情况，民政、工商管理依相应职责对相关过程进行监管。另一方面，政府要保证作为独立法人的第三方机构对公共服务项目的全过程进行评价的独立性和专业性的发挥，并进行及时反馈。

政府要通过政府购买服务逐步培育社会组织发展。社会组织培育发展非常重要，社会组织作为现代社会治理的重要力量，是承接政府购买服务的重要主体，不仅是政府购买公共服务的生产者，也是政府购买服务的评价者。但是由于长期在政府一元体制下运行，目前发展滞后，急需培育发展。政府购买服务不仅是社会组织服务的对象，也是政府培养社会组织发展的重要抓手，政府可以通过购买服务的方式，从多方面推动社会组织的社会化进程。在培育事业单位社会性的同时，也要结合国家事业单位分类改革方案，行政类事业单位本身就是购买主体，公益Ⅰ类事业单位既不是购买主体也能不作为购买服务的承接主体，政府购买服务的承接主体主要是公益Ⅱ类事业单位，这也是政府购买服务主要的培育对象。

第二，要强化第三方机构的独立性和专业性。这不仅需要从法律层面明确建立独立法人第三方机构评价的制度规范，将第三方评价机构的遴选、第三方评价的过程及相应的法律责任纳入法治化轨道；而且应以事业单位改革为抓手，加快事业单位改革，独立性是专业性的基础，强化独立性必须加快事业单位的社会化改革。特别是要以“去行政化”改革为切入点重塑作为第三方机构主要来源的事业单位的微观基础。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”其本质就是要改变科研机构高度行政化的管理模式，强化这些事业单位的社会性和学术性。通过重构专业组织，进而推动第三方评价机构的专业自主性和独立性。

由于长期的“行政化”侵蚀，重塑作为第三方评价机构的社会组织的微观基础的同时，也要注意营造公正、专业的文化氛围，以职业伦理、职业道德约束评价专家的行为，增强其责任意识。职业责任意识的推行不应是口号，要落实到日常的行为上，要有监督和惩戒。要强化评审专家的责任，改变“老好人”现象。评审结果向社会相关领域公布，以外部监督倒逼评审的科学性。此外，还要强化诚信体系建设，将没有认真履职的评审专家和机构列入“黑名单”，对严重的追究相应的法律责任。

第三，要强化政府购买服务评价的科学性。要在国家治理的视域下深入认识公共服务的评价功能，以“目标—结果模式”取代“投入—产出模式”，重塑绩效评价体系。公共服务并不是单一的服务方式、质量、效率、资金使用进度等技术层面的问题，而是涉及政府为谁服务、服务的均等公平如何等价值层面的问题。对于公共服务，重要的是结果，关键在于是否提供了好的服务。在量化政府购买公共服务的评价指标，构建评估体系时，必须注重强调评价的前瞻性、稳定性、整体性和系统性。既要与委托方与被评价方充分沟通，也要广泛征求项目服务对象的意见。■

（作者单位：中国财政科学研究院）

注释：

①《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号）。

[1]财政部财政科学研究所课题组.中央地方科技事权与支出责任的划分研究 [J].经济研究参考，2015，（22）.

[2]傅志华，韩凤芹，史卫.PPP及政府购买服务不规范操作蕴藏巨大财政风险[J].中国财政，2017，（18）.

[3]李政刚.从政府主导走向院所治理：公益类科研机构“去行政化”改革研究[J].科技进步与对策，2015，（01）.

[4]王浦劬等.政府向社会力量购买公共服务发展研究[M].北京：北京大学出版社，2016.