国有企业财务监督管理探析

●杨正兰 李崇科

国有企业财务监督管理探析

●杨正兰 李崇科

本文通过对财务监督实务中有的企业私设“小金库”账外账、丧失或者放松国有股份管理权等问题的分析，提出采取强化监督、从源头治理“小金库”、强化出资人的管理职责、强化内部监督管理等措施来完善企业财务监督管理的建议，重点是强化国有股份管理，促进国有股权清查、建立国有股权底册，加强国有股份公司在董事会中的职权，严格企业产权管理，采取属地原则监督管理企业，实现国资管理与企业发展双赢。

国有企业 财务监督 小金库

国有企业及国有控股企业（以下简称企业）财务管理是一项十分重要的内容，在笔者参加的监督检查活动中，发现了一些比较严重的问题，这些问题值得上级管理部门和企业管理层深思，并认真分析解决。

一、监督检查活动中发现的问题

（一）个别企业设置账外账、“小金库”

一些企业的厂长、经理和总会计师指使、授意甚至强迫财会人员弄虚作假、欺上瞒下，“小金库”层出不穷，以偷逃税款、隐瞒收入，逃避有关部门收入监管，导致会计信息失真。

例如，某再生资源公司是部属国有控股企业，主要从事废旧家电的拆解、处置、回收利用，再生资源无害化加工处理、销售，环保技术引进开发利用，以购入旧家电拆解获得政府补贴为主营业务的生产流通企业。该企业将应直接支付给废家电供应商的资金设置账外账，虽然环保部门、上级补贴部门在该企业设置了视频监控，但该企业却在收购工作流程中，不严格按照规定程序，未能把收购废旧家电资金直接支付给废旧家电供应商，而是将资金集中支付给该企业员工，由该企业员工再付给废旧家电供应商。检查发现存在严重的舞弊行为，该公司职工由于没有通过公司设置的收购点直接收购而遭到处罚。同时，旧家电回收过程中存在压低收购价格，垄断废旧家电回收市场恶性竞争的问题。

在对该企业的库存现金进行盘点时，保险柜中发现多张以本公司员工名义设置的银行账户，从母公司基本户转入采购废家电资金，私存私放套取国家补贴资金，用于向客户采购废家电的货款及结算手续费，付款凭证没有转账凭据且无供货方的签字、不附原始入库单，该银行卡在正式账簿中没有记录，仅有个人账户备查，存在设置账外账、严重舞弊嫌疑，严重违反国家财经政策。

（二）个别企业资产不入账或者长期账外运行

出租营业房屋只收取租金，不管理房产。某市政产业（集团）公司下属国资经营公司，对该市政府移交给位于市中心黄金繁华地带收缴的某大酒店一层7套营业房1108.98m2国有资产 （原始价值8527.23元/m2，总额94.56万元，现时价值2万元/m2，总额2217.96万元），至今该企业仅收取了房屋租金，固定资产没有登记入账，形成资产长期账外运行的状况，存在严重的管理风险，容易产生国有资产流失的局面。

（三）只出资，不管理，丧失、放弃经营管理权

一些企业组织构架不符合 《公司法》规定，存在管理缺位现象。没有按照规定行使国有股份管理决策权，在公司管理机构中处于被动地位。未能严格按照规定设置公司董事会、监事会等管理机构。尤其在投融资体制改革过程中各级部门采取注入国有资本等方式，参股金融担保企业、融资租赁企业及其他行业，没有严格按照公司法规定建立起相应完整的资本投入、管理、运营、监督机制，更没有依据财务管理规定增加国有注册资本。

例如，某市成立的国有控股金融担保企业，作为投资主体的城乡市政产业集团公司代表市政府注入资本500万元，而作为参股方私有企业某市有限责任公司承诺注资600万元，实际出资300万元，却一直担任着公司的董事长和总经理职务，行使着公司经营管理控制权。此后，某市城乡市政产业集团公司再次注资1000万元，不仅未增加实收资本，反而调整增加资本公积，并且未按照《公司法》调整董事会，国有资本管理存在严重缺位的状况。

放松、丧失国有股份管理权。某市政府出资总股本45%的某交通股份公司，虽然该股份公司章程中明确了股东的权利，但该市政府居然在其常务会议纪要文件中规定政府及国资部门不参与董事会管理，由其他不具有控制权的个人零散股东控制经营。授权管理职责的国资公司还荒谬地认为应修改公司章程，不参与经营、不承担责任、不管盈亏，把国有资本、人民的血汗钱当儿戏，随意践踏人民授予他们的职权。

重大事项未经国资管理部门审批。一些企业自行任命集团公司高层管理人员，尤其是股份公司中董事会的变更，未报同级国资委审批备案；擅自成立子公司，未按程序履行审核、批准手续，直接向工商部门进行登记注册，严重违反国有资产管理规定。

（四）公共设施企业国家财经政策执行不到位，违反市场化运行规则

一是公益事业收费没有严格按照上级规定执行。如某市政产业集团公司下属第二水厂，工业园区固废集中处置费未能应收尽收，工业园区固废集中处置费部分上缴市财政，其余直接坐支；代收水资源费滞留在企业账户未上缴财政国库。未经有关部门批准，违反市政府水费收取规定标准，随意减免、擅自降低工业园区水费，企业法人代表擅自决定对三家企业2015年水价优惠162.31万元，不仅造成园区企业水价负担不公平、不合理，而且还严重侵害国家利益，损害了企业正当权益。

二是工资管理不符合国家职工薪酬管理规定。企业员工工资增长未充分考虑企业经营状况、效益等因素，不符合国家、省、市有关企业工资管理要与经营绩效考核挂钩、实行总额核定等政策规定；不仅执行企业工资政策，并且参照行政事业单位发放民族团结和谐奖、政府效能奖等，不按照超高温实际天数发放高温补贴的规定，而是按月发放高温补贴，加大了企业生产经营成本。

三是企业员工增长过快。2013年该集团公司有职工403人，在经营范围、业务量未扩张、显著增长的情况下，2016年该集团职工增加到468人，三年来新增人员65人，增长16.12%，增加了人员费用支出，加大了企业管理、运行成本，存在着依靠政府救济、补贴过日子现象。

（五）经营管理松懈

一是国有资本在股份合作制企业中处于不对等地位。收益分配过程中处于弱势、不匹配的地位，往往个人资本等其他资本分配红利较多，国有股份分配红利较少，损失时国有股份承担大额损失，私有资本却不承担任何损失，或者承担较少损失；亏损严重时，个人资本全额出逃，国有资本成为承担亏损的冤大头。

二是企业存在超出经营区域、经营范围的现象。设置企业的目的是为了利用有限的财政资金撬动社会资本参与当地的经济、社会事业发展，但在后续经营过程中，由于没有正常的经营管理机制，企业经营范围、经营方式、经营目标等重要管理措施均由个人资本为代表的管理者决策，国有股份不主动参与管理，或者丧失管理权、话语权，企业随意转让、停止经营，尤其是不按照公司章程、经营协议规定的经营范围开展业务活动，存在超本行政区域经营的现象。如某市股份制担保企业按照合资协议应为本区域内的企业担保，而该合伙企业却为非本行政区域的一市房地产公司担保2000万元，并向非本市的6名居民提供担保贷款5笔520万元，不符合该市为本辖区范围内成长型中小企业担保的规定。

三是对下级企业管理松懈。尤其对外地远距离企业，有鞭长莫及、管理不到位的现象。当地监督管理部门因不属于本地监管范围，存在着疏于管理、放任自流的现象。而这些企业又不严于律己，不主动参加上级部门组织的“小金库”治理、税收政策执行清查等全国性的各项监督检查，不认真领会精神实质，不彻底开展活动，或者在过程中流于形式、走过场，形成一定的盲区，国家财经政策执行大打折扣。

二、改进措施建议

（一）各级监督部门要强化对企业财务事项的监督，从源头上遏制“小金库”的产生

一是严厉打击私设“小金库”行为。中央再三强调不能设置“小金库”账外账，而有的企业却置中央政令于不顾。因此必须毫不犹豫地严厉打击，加大违纪者的成本，既处理事，查处单位，没收“小金库”违纪资金；又查处人，追究有关责任人的责任，给予党政纪处分，撤销单位法人代表职务，严重的移交司法机关，绳之以法，使中央“八项规定”真正落到实处。

二是牢固树立为国理财意识。企业法人代表、财务工作者一定要牢固树立人民公仆的理念，谨记为国理财、为企业发展、为职工利益着想的重大责任，珍惜国有资产管理职责，以国家统一的会计制度为依据，依法依规进行财务核算。企业发生的各项经济业务事项必须在依法设置的会计账簿上统一登记、核算；严格管理公司资产，对货币资金、不得以任何个人名义开立账户存储核算企业资金，固定资产等必须严格管理，彻底清查，该履行的责任和义务坚决履行，加强对捐赠、调拨资产的管理，避免形成账外资产的行为发生。

（二）严格执行党和国家各项财经政策

一是严格执行税收政策。十八大以来，中央三令五申要求财经政策落实，体现在财务会计工作中就必须按照财政政策、税收政策、经济发展政策、企业会计准则的要求，做好企业的财务管理工作。在财经纪律上同中央保持一致，不能阳奉阴违，另搞一套，说在表面上，落实不到行动上。要坚决按照国家规定的税种税率执行，及时足额上缴各类税款。严格执行税收减免政策，对不符合条件的，坚决纠正地方政府擅自巧立名目的违规减免税行为；严格按照国家规定，及时足额上缴国库。对各项公益性收费项目和标准，必须严格执行当地政府部门的规定，不能随意减免，不得违反规定擅自以物抵账，以呆、死账抵账，不得将国家规定代收代缴的基金截留到企业使用。

二是严格落实“收支两条线”管理规定。对国家政策性公益事业要严格按照国家及政府的有关规定执行收费标准，杜绝随意减免、截留收入等行为。企业涉及的水资源费、污水处理费、工业园区水费、工业园区污水处理费、工业园区固废处置费、医疗废物集中处置费、城市生活垃圾处理费等必须全部实行 “收支两条线”管理，代收未缴水资源费要严格按照规定全部上缴各级财政国库，不得以各种借口截留挪用，违者严肃查处。

（三）严格执行《公司法》规定，真正履行国有资本出资人的责任

一是对国有股份出资的情况进行清理。对所有国家投资企业的情况彻底进行清理，准确掌握对各类企业的投资信息，明确注资额度和比例，建立投资底册。公司其他股东必须依照设立时承诺的出资金额和时限，如期如数完成出资，对拖延、拒不按照约定完成资本缴纳的，依照《公司法》的规定，相应调整股份比例，同时依照《公司法》的规定,相应调整公司董事会中的职权。彻底改变目前国有股份只出资，不监管，或者监管不到位的不正常现象，不能将国有股份作为冤大头任人宰割。

二是必须真正做到有效监督，严格行使出资人监督管理职责。对重大财务、业务决策、对外投资、管理人员的任命、人员定员方案、薪酬改革方案等重大事项严格履行国有资本管理的有关程序，国资部门必须真正履职尽责，强化监管，做到监管到位，防止监督流于形式。

三是严格股东会、董事会管理，调整治理结构，明确控制权和表决权。代表国有股份行使职权的国资委和业务主管部门不仅要行使管理权，尤其是在董事会等管理机构中，必须严格按照出资比例来决定董事长及话语权，要做到不同资本比例占有不同董事份额，在国有股占比符合《公司法》规定的主导地位时，必须由国有股份占主体的代表出任董事长；真正做到同股同价同利同利润分配，彻底改变国有股份不作为的弱势地位。

四是强化责任追究机制。对各级管理部门不作为、慢作为，随意放弃管理职责的行为，要严肃追究政府主要领导的管理责任，对董事会中代表国有股份的董事不履职、不尽责的该撤换的撤换，该追责的追责，严重失职的交由司法机关追究法律责任，确保国有资产保值增值。

五是细化下属国有股份管理措施。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，集团公司代表各级政府行使国有资产监督管理职责，强化对子分公司业务指导、管理和监督，防范和化解地方金融风险，促进企业上档次、增效益。加强融资性担保公司财务监督，提高财务管理规范性，完善融资性担保行业监管制度体系，确保国有资产高效运作等。

六是严格管理国有股份收益分配。对经营红利，坚决按照《公司法》规定，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配，做到同股同利分配；若破产清算，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，严厉查处个人资本全额出逃，国有股份全部损失的不正当行为。

（四）严格执行《会计法》及《企业财务通则》

坚决执行国家的财经政策，规范各项费用的分配计算。财务人员要加强有关财经法规学习，努力提高业务技能，必须按照《企业财务通则》、《企业会计准则》的规定进行，收入的确认必须严格按照会计准则的规定办理，不能提前确认或者推后确认，不能人为调节，不能把收入当作“蓄水池”或者“调节器”，通过库存、存货来调节，不能随意超越和不遵守规定计算和分配。严格对担保业务的管理，健全担保项目底册，准确反映担保业务的发生金额、办结时间、撤回、费用收取等信息。要及时向上级有关部门报送经营情况和财务报告,履行有关财务送审职责，报表必须经过会计师事务所注册会计师进行审计。

实行减员增效，科学核定员工人数，降低管理成本，坚决杜绝乱发奖金福利等行为，力争实现收支平衡，自负盈亏。降低管理费用，减少企业亏损。加大会计信息披露力度，重点加大对单位占有资产存量、配置资产增量、人均占有资产数量、人均贡献率、资产收益等信息的披露力度，通过信息披露制度化对资产管理的制衡与约束，使其在阳光下运行，从而促进企业财务管理高效运行。

（五）加强内部管理，加强会计监督管理

一是强化投资决策监督管理，依照市场规律进行投资决策分析。在投资、新上项目等方面，尤其对金融融资、担保等新兴产业的投资入股，必须在充分调研市场的基础上，要广泛进行科学论证，认真听取专家意见，采取有效的管理监督控制措施，明确投资比例和股份控制权，建立详细完善的公司运营机制。避免个别领导盲目决策，杜绝一言堂、个人说了算的现象。

二是建立完善财务管理内控制度。完善内控制度是提升企业管理水平的必要措施，必须抓好内控制度的建立和完善工作，建全系统、完整的财务管理制度和内控管理制度，先从企业的资产管理、资金管理、销售管理等环节入手，逐个对照，查漏补缺，完善监督制约措施，如采购管理制度、货币资金管理制度、销售管理制度等。尤其是内部监督控制的不相容职务岗位设置必须落到实处，不能钉在墙上，成为一纸空文，必须落实在具体行动上。

三是理顺体制，采取属地管理原则，强化财务会计监督管理。统一对非本区域内的、远距离管理国有企业的子公司、孙公司等分支机构管理体制，采取授权委托等形式，将监督职责移交给当地有关监督部门，企业必须自觉接受当地监察、财政、审计、税务等部门的统一监督管理，避免山高皇帝远，谁也管不着的现象出现。不折不扣地完成上级部门组织的各项清理活动，对全国统一的财务检查、“小金库”治理、税收秩序整顿等活动，必须无条件参加，避免装样子、走过场、流于形式的现象发生，防止出现死角盲区。

总之，企业财务监督管理是一项十分具体复杂的工作，只有细化措施，从内部、外部综合发力，才能实现提质增效，强化企业国有资产监督管理，达到企业发展与国有资产保值增值的目标。■

（作者单位：宁夏回族自治区中卫市文物管理所、中卫市财政局）

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[3]莫冬燕.对股权投资会计准则的思考[J].财务与会计，2016，（06）.

[4]王浩东.国企新形态下的《企业财务通则》修订探讨[J].财务与会计，2016，（08）.