社会工作机构参与社会治理的作用机制研究①——以江西省未成年人社会保护项目为例

杨芳勇

社会工作机构参与社会治理的作用机制研究①
——以江西省未成年人社会保护项目为例

杨芳勇

探究社会工作机构参与社会治理的作用机制应从社会治理的政府、市场、社会组织和公众四个主体出发，沿着参与、嵌入和介入的三个行动维度展开，这三个维度既是一个时间序列上的先后关系，也是项目作用机制上的因果关系。由此形成四个参与机制、两个嵌入机制和一个介入机制，共七种机制，每种机制又可以按照项目的不同，具有不同的机制形式。这些机制的有效运转保障了社会工作机构服务功能的良好发挥，其中某些功能的缺位或未能发挥应有的作用，则相应的社会治理项目也不能收获最佳的效果。

社会工作机构 社会治理 作用机制

一、研究缘起

2013年习近平同志提出“推进社会事业改革创新，加快形成科学有效的社会治理体制，推进社会领域制度创新和基本公共服务均等化，确保社会既充满活力又和谐有序”②习近平：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第50页；同年9月16日国务院下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，2015和2016年李克强在《中央政府政府工作报告》均指出要“支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业”。党和政府的这些方针政策，为社会组织参与社会治理提出了要求，极大地激发了社会工作机构参与社会治理的活力。各级政府部门对社会工作参与社会治理持积极态度，每年都会列出专门预算用于购买社会工作服务，社会工作通过对社会治理各个相关领域的参与，在保护弱势群体，追求人的全面发展，促进社会平衡发展，防范社会风险、维护社会稳定等方面发挥着重要的作用。本文所要研究的作用机制，特指社会工作机构得以发挥其功能价值的工作机制，也可称为功能机制。王思斌（2015a）认为，社会工作机构参与社会治理的功能机制可以简单概括为“网络型服务治理”。本文将研究这种“网络型服务治理”功能机制由哪些具体机制构成，研究这种机制的形成和特点，以利于构建更加合理有效的政社关系、参与机制、运行机制，进一步推进社会治理体系和治理能力现代化。

二、分析框架

社会治理是政府和社会力量等相关方，通过协商、参与等形式，对社会事务和人们的社会生活共同的管理和规范，使之有序运行的活动和过程（王思斌，2015b）。参与是社会治理的重要手段，作为一种社会治理模式，代表着我国社会治理变革的新趋向（李波、于水，2016）。社会工作机构参与社会治理，也就是作为治理主体的社会工作机构在社会治理中进行的参与式治理。按照庄晓惠、杨胜平（2015）的观点：在参与式治理的构建过程中，政府、市场、社会组织、公众是社会治理的四大主体，政府治理是参与式治理的设计者，社会治理是参与式治理的掌舵者，市场治理是参与式治理的推进者，公众个人治理是参与式治理的调适者。这里的社会治理更接近于王思斌（2015a）社会治理四种含义“对整个社会的治理”、“对生活领域的治理”、“对不同于政府社会组织系统的治理”和“由社会参与的治理”中的最后一种。换言之，社会工作机构作为社会组织的一种，其参与机制由政府治理的需要决定；与其他社会力量（社区、社会组织等）一道作为参与方向的指引者，因为他们最能发现社会的需求；其参与的深度、广度和持续程度受市场治理的情况而定；其参与的效果，视公众个人治理的调适程度而定。

查阅文献可以发现，在“社会工作”与“社会治理”二词之间存在将“参与、嵌入和介入”混用的情况，即将社会工作参与社会治理，等同于介入社会治理或者嵌入社会治理。参与、嵌入和介入三个词均适合放在“社会工作”之后，表达的意义却各不相同。“参与”是一个复杂的构建过程，根据前文的理解，社会治理的现实提出了社会工作参与治理的需求，社会工作机构与其他三大参与主体发生关联实现参与：政府根据治理需要设计参与的机制；社会工作机构靠市场治理方式获得（如，项目招标竞标制度、外界链接资源的获取等）经济支持以及提供的服务产品；带动其他社会组织或引导更多社会公众传送专业服务；服务对象对服务的接纳程度、参与项目的积极程度、接受服务以后的改变程度等都影响着服务效果。“嵌入”一般用于描述社会工作的发展方式，从进入主导体制的结构角度，可划分为边缘化嵌入和核心化嵌入；从嵌入主导体制的深度角度，可划分为浅层嵌入和深度嵌入；从发挥功能机制的角度，可划分为依附性嵌入和自主性嵌入（王思斌，2011）。“介入”本意是指“插入事件之中进行干预”，是在确定了社会工作服务目标之后发生的一系列行为，分为直接介入、间接介入和综合介入；社会工作介入是有计划、有目的的行动，干预是介入的核心①来源：全国社会工作者职业水平考试辅导教材编写组，2016，《社会工作实务》（初级），北京：中国社会出版社。。三个概念与“社会工作”一词相连比较下来发现，“参与”“嵌入”和“介入”既是一个时间序列上的先后关系，也是项目作用机制上的因果关系。

探究社会工作机构参与社会治理过程中的作用机制，既应该涉及政府、市场、社会组织、公众等治理主体，也应将“参与”、“嵌入”和“介入”的过程包括进来，作为探究作用机制的三个行动维度。社会工作不是治理主体中的利益关系的分配者或调节者（王思斌，2014），只有当社会工作机构被纳入某种利益分配关系，所才间接参与了治理活动，承担了某项治理功能。其中“参与”是获得资格参与到社会治理体系中，成为间接利益相关者通过服务进行利益分配；“嵌入”是嵌入进主导体制，“介入”是介入进某个具体案例。四个社会治理主体与三种行动方式，形成如表1的网络行动方式，不同方式形成相应的行动机制以保障社会工作服务功能的发挥。

表1 社会工作机构参与社会治理的行动网络

表1中，纵列是四大社会治理主体，横排是三大类机制，中间表格内的文字即为者机制形式选项（如，某一具体社会组织嵌入主导体制是依附性嵌入/自主性嵌入，只能二者取其一）。政府对社会工作机构参与机制的设计，体现在通过建立何种机制遴选合适的机构作为主导社会工作机构①主导社会工作机构，为区别于广义社会组织内的一般社会工作机构，本文将某个社会治理专项中获得政府委托、被政府购买了专业服务的机构，统称为主导社会工作机构。这一机构可以在专项服务过程中与其他社会工作机构形成不同的合作关系，共同提供服务。进入社会治理的某个专项领域；市场通过何种机制为社会工作机构提供何种程度的支持进而实现参与社会治理的目标（支持程度越深、持续时间越长，社会工作机构的服务时间就越长）；社会组织既包括主导社会工作机构也包括其他组织化的社会力量和志愿者，他们通过与主导社会工作机构建立互动或联动机制来参与的社会治理中；公众通过公众参与的机制，表达或提出需求，认可或否定社会工作机构的服务，借助服务机构调适自我在公共利益中的角色。

表1显示，从参与到嵌入再到介入，对象范围逐渐缩小，由抽象到具体；社会工作机构的专业化、服务化色彩愈加浓厚，其他参与主体与之发生交叉关系形成作用机制的密度愈加降低。社会工作机构对主导体制的嵌入程度也就是“实践权”的获得程度，取决于政府部门的态度和机构自身的能力；市场与主导体制之间是一种互助关系，由于各自有着不同的发展目标，针对某个共同关注的社会治理领域，市场通过提供资金和产出品来协助主导体制解决问题，不存在谁嵌入谁的问题，最多是观念和思想上的融合；社会组织（专业服务机构、各类非营利组织、志愿者组织等）通过嵌入主导体制来发挥作用，这种嵌入包括主导社会工作服务机构对主导体制的嵌入，还包括其他社会组织通过其他机制实现嵌入进而发挥其在社会治理中的作用。

据此，探讨社会工作机构参与社会治理的作用机制应该包括“参与机制”、“嵌入机制”和“介入机制”三大类。从行动主体的角度又可分为“与治理主体相关的作用机制”，分别包括政府部门设计的参与机制、市场部门的参与机制、社会组织的参与机制；和“与社会工作相关的作用机制”，分别包括主导社会工作机构对主导体制的嵌入机制、其他社会组织对主导体制的嵌入机制和社会工作机构的服务介入机制等。本文试以“江西省未成年人（留守儿童）社会保护项目”为样本案例，分析社会工作机构参与社会治理的作用机制。

三、样本案例

未成年人（留守儿童）是风险最大、自我保护能力最弱、最容易受到伤害的群体，亟需社会关爱和保护。未成年问题不解决好，将会为日后的社会化埋下严重后果。国务院于2016年2月4日出台了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，对加强未成年人（留守儿童）的社会保护提出了很多具体的要求。江西省救助管理总站作为承担全省未成年人保护工作的主要职能部门，为进一步推进全省未成年人（留守儿童）社会保护工作，解决全省未成年人保护试点工作中出现的社会工作、法律、心理咨询师等专业人才短缺、基层未保专干队伍建设能力不足等问题，于2016年初向社会公开招标，从应标的众多机构中选择合格的专业服务机构承担委托服务。

经过对投标方案的评比，江西省救助管理总站最后选定南昌的T社会工作服务中心（以下简称“T中心”）和长沙L心理咨询有限公司（以下简称“L机构”）两家专业社会工作服务机构各承担6个县，共12个县（市、区）的未成年人（留守儿童）社会保护（后文简称“未保”）试点工作。项目启动时间是2016年的6月，结束日期为2017年1月31日。社会工作机构的服务团队主要提供两大类服务：第一是未保服务。全面参与未保工作，做好未成年人的摸底评估、监测预防工作，对困境未成年人进行风险等级评定,并提供困难帮扶、监护指导、医疗救治、教育矫治、心理疏导、法律援助等个性化、专业化的社会工作服务，做好跟踪回访、典型案例、个例及工作经验总结宣传等工作。第二是社会工作者培训。培训服务范围内未保机构的工作人员4次，孵化培育未保工作的本土社会工作队伍1支，对乡镇（街道）、村（社区）等未保专干进行专业提升和业务培训2次。

经过两家专业社会工作机构半年的服务，未保项目的执行结果体现在四个方面：一是完成了对当地未保专干队伍的建设和培训，并采用不同方式指导他们开展工作。这里的未保专干是从原行政层级，如乡镇（街道）、村（社区）中选出来的专门负责未保工作的人员，这些人此前就有一定的管理或行政身份，一般由村委会班子成员、教师和极少数无工作人员组成。二是完成留守儿童情况摸底，倡导建立未保机制。在未保专干的大力配合下完成了各试点县留守儿童的数据统计，建立了基本台账，对留守儿童的监测预防、风险等级评定也同步展开；但是由于时间所限，仅在个别乡镇进行了部分未保专业服务机制的探索，虽然致力于倡导建立未保机制，实际上该机制并未完全建立起来。三是进行了对未保社会组织的孵化及专业服务人才队伍的建设。这项工作主要是面向公益性社会组织的未保工作人员和志愿者，其中对未保公益性社会组织的孵化成效不太明显，但是专业服务人才队伍建设的成绩比较显著。四是在部分乡镇开展未保社会工作服务及活动平台建设。一方面及时从留守儿童中辨识出困境儿童，及时链接资源，及时提供社会支持服务，改变困境儿童的处境；另一方面利用村社现有的房屋资源或者社区活动场所进行改造和整合使用，改造成儿童活动平台，使之具备未保服务功能、示范功能。

总体而言，两家社会工作机构都较好地发挥了“服务、增能、倡导、制度建设”的功能。半年余时间要建立起一个完善的机制尚属困难，但是两家机构的介入，为建立未保机制做好了舆论与环境的准备、奠定了网络与专业技术的基础。

四、机制分析

机制是从属于制度的一个概念，具有自组织性的特点，通过制度系统内部组成要素，按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。同时某些机制又具有层次性的特点，一个大的机制内部包含若干个小的机制。若将社会工作机构参与社会治理的作用机制称为一个大机制，那么其内部至少包含“参与机制”、“嵌入机制”和“介入机制”三个小机制，每个小机制下面又由于行为主体的不同，而存在着若干更小的机制或机制形式。

（一）参与机制

纵观“江西省未成年人（留守儿童）社会保护项目”全程，作为参与式治理四主体之一的市场部门（各种企业、经济实体等）没有出现在其中；试点县驻点社会工作者发起的一些宣传活动影响范围有限，社会公众参与度不高，而未保对象及其家庭作为受服务方，表现得更加被动，有的因为担心“污名化”还躲避接受调查和评估。因此，真正的参与主体就是政府和包括社会工作机构在内的社会组织。在政府的主导设计下，T中心和L机构是通过竞争性购买机制获得参与机会，其他社会组织则是通过与这两家机构形成联动机制而获得参与机会。

1.竞争性购买机制

政府向社会工作机构购买服务已经成为实现有限政府和服务型政府的重要选择，也是我国公共治理的发展方向（郭春甫、吴世坤，2017）。作为未保工作责任单位的江西省救助管理总站也采用向外购买服务的方式，委托第三方招标机构发布服务项目招标书。向全国具有合法资格的社会工作机构发出招标邀请，应标单位按要求提交方案资料以后，由招标方邀请相关单位和专家组成评委，最后选出两家入选机构；并通过合同，将付款与服务团队、服务质量、服务效率挂钩，以保持招投标的竞争性。

进驻未保试点县的专业人员必须具备助理社会工作师以上的专业资质；其中派到试点县的项目负责人须在社会工作行业从业满三年以上（提供相关履历）；对不能胜任工作的驻点社工，受委托的服务机构必须无条件进行更换。须聘请社工、心理类专家各两名作为督导；社工类专家须提供社会工作师及以上证书；心理类专家须提供由国家劳动和社会保障部颁发的心理咨询师三级及以上证书。

——节选自招标书“合同”部分

制定绩效评估和考核办法，包括专业服务、资金管理及效果评价等方面指导标准。按照合同要求，对专业服务过程、任务完成和资金使用情况等进行督促检查。依据评估结果分阶段拨付资金，引入财务审计机构进行审计。注重评估绩效的运用，评估结果将作为下一年度参与竞标的重要依据。

——节选自招标书“采购需求表及服务要求”部分

整个竞争性购买机制是按照“需求—规划—审核”的流程进行的，而对绩效评估的特别重视，则从规则、组织和技术等方面体现出竞争性购买机制以效率为核心的特点。同时，招投标方签订的合同，使得双方的独立关系得以保障，社会工作机构自主组织落实服务的计划和人员，政府作为招标方负责监督和考核，双方仅围绕效率因素进行资源、沟通和权力等方面的调配，保证了社会工作机构作为社会治理主体的独立地位。对于未保试点县而言，T中心和L机构这种非本土社会工作机构，只有经过这一竞争性购买机制的筛选才能最终获得省里提供的资金和授权来参与该县“未保”治理的资格，而一旦他们获得了资格，也就预示着当地若有社会组织要参与该项治理，只能通过其他机制参与进来。

2.多部门联动机制

社会工作机构进入试点县之后，围绕未保服务工作的开展有三类联动机制。一是已有的政府相关职能部门组成的未保工作联席会议机制，这种会议由当地的民政部门主导的未保工作领导小组召开，出台有关政策与办法，执行一些行动；二是以村级未保专干为主体构建起来的“县—乡镇—村（社区）—村民小组”四级联动保护机制，执行上级指令，反馈服务对象动态信息；三年是以社会工作机构为枢纽的“政—社—义”联动机制，“政”代表着与机构驻点社工合署办公的未保主管行政部门，他们可以及时将发现的问题和需求提交给联系会议；“社”代表着主导社会工作机构，起着专业引领和孵化培育相关社会组织的作用；“义”代表着围绕社会组织而发展和吸纳的志愿者群体。这些联动机制以社区（村）为依托，以社会组织为载体，以社会工作为专业引领，相当于“三社联动”机制的深化和扩展。

驻点社工开展的未保社会工作服务以困境帮扶为主，帮助因残疾、患病导致家庭经济困难的未成年人（留守儿童）纳入社会救助、社会福利保障范围；与当地的教育机构合作，参与留守儿童的课后辅导和心理疏导；对失学、辍学的未成年人及时联络教育部门落实上学事宜；对存在家暴、无人监护、无户籍的家庭采取干预措施。如果说帮助申请低保是立足民政系统的优势，用好内部资源；那么与学校、教育局、公安部门链接以解决问题，则是对横向联席会议制度的有效利用。

——未保项目第三方评估报告

从县委县政府到下面各级政府务必落实未成年人（留守儿童）相关政策，纳入政绩考核评价指标体系。民政部门首先要把保护网络建好，队伍建好，从县（市、区）民政部门到乡镇民政所再到村（居）委会，最后再到村小组形成一个保护网络，四级联动，每级都有专人负责。未成年人（留守儿童）社会保护工作需多部门参与，所以民政部门还需多方努力，组织部门之间的专项会议，特别是教育部门、公安系统，及时就本县（市、区）未成年人（留守儿童）情况进行沟通与交流。

——节选自“L机构工作总结”

在社会工作机构入驻之前，由联席会议组成的横向联动机制和从县到村民小组的纵向联动机制就已经存在，他们由政府部门组织，具有官方色彩。但是L机构的工作报告显示出，这纵横两个联动机制的工作并不完美，还存在一些欠缺。毕竟参与到这些机制中的单位和个人都没有从事未保工作的经验和专业知识。而由其他公益性社会组织和志愿者参与的“政-社-义”联动机制尚未完全成型，帮助孵化当地的未保方面的社会工作组织和培育专业人才队伍是驻点社会工作机构的任务之一，试图通过培育当地的社会工作服务机构和人才，使之具备参与社会治理的能力。因此，多部门联动机制的最大特点就是需要专业社会工作的注入，包括对专业理念、专业方法和专业知识的学习。评估的结果也显示，专业社会工作机构能整合原有的纵横两个联动机制，发挥更大的效能为未成年人提供多样性服务。

（二）嵌入机制

实践权是指行动者经过他人同意或强行进入后者主导的空间开展活动的能力。任何社会领域都是人们的活动空间，其中充满着复杂的权力和利益，因此社会工作的进入必须处理与该空间中先在的既有利益者的关系（王思斌，2012）。在T中心和L机构进入试点县之前，当地未保工作的主导体制是前文所言的以县民政局为核心的纵横两个联动机制为代表的治理体制。社会工作机构参与到未保工作中，相当于打破了原有的治理格局，并要达到促使新的治理格局比以前更有效率，需要获得的是“实践权”，也就是通过合理的嵌入即使，使其治理身份要得到治理各方的认可，并构成某种固定的关系。

1.深度嵌入机制

江西省救助管理总站是嵌入机制的推手，采用的是硬嵌入的策略，建立深度嵌入机制。在未保项目立项之始即确定，服务机构向试点县所派驻的2名全职社工在服务期间与当地未保工作部门合署办公，而且和其中的员工一起参加考勤。驻点社工在开展服务工作时获得的行政性系统的大力配合，乡镇一级的未保中心和未保专干的支持力度也比较大，在一些全县性活动或者需要其他下属层级配合的场合，县民政局的领导一般会亲临现场帮助树立驻点社会工作机构的专业权威；社会工作机构开展服务时寻求乡镇的支持，链接其他社会资源显得很便利，在深入乡村开展个案、小组、社区服务工作时有行政领导的支持就较少遇到阻力，还能在面对服务对象时通过基层社区工作者的支持而迅速进入彼此的角色。

体现领导重视与否的一个重要标准就是，开会时领导是否参加，哪一个层级的领导参加，在会上充当什么角色等。在T中心服务的6个试点县中，对当地未保专干进行培训时，有3个县的民政局局长亲临会场主持，1个县是副局长主持，1个县是民政局社会事务科长和未保科长主持或参加，只有一个县没有任何行政主管领导参加。而最后评估结果也显示，这个无行政主管领导参加的县，工作绩效也排在6个县的最后。

——根据T中心工作总结梳理

在这里，配合最好的就是一两个学校，还主要是看校长本身。校长如果有理想，并且认为社会工作有用，就会支持社会工作者来做这些事情。最开始的时候，来到未保中心，因为人生地不熟，工作也得不到未保中心的理解，受到配合的程度也不高。后来（省民政厅）处长、总站长来了一次，他们开始愿意配合做一些事情。现在的话，基本上与他们熟悉了，而且有点“政绩”，工作起来就顺手了。

——T中心驻点社工L

作为嵌入主体的社会工作机构在嵌入以县民政局为核心的纵横两个联动机制中时，得到各级行政和自治部门的积极接纳，体现出政社互融的嵌入后果，相关行政主管单位得到了专业的提升，驻点社工的开展工作、要求配合时显得名正言顺。这种由上级主管部门向下级主管部门下达指令，驻点社工以县级职能部门工作人员身份开展工作的机制，有个明显的特征就是：行政部门的支持力度决定着嵌入的程度和后果。宏观上社会工作机构获得了充分的实践权，在行政系统各个层级的嵌入状态良好，在基层和底层的认可过程比较缓慢；实际工作中驻点社工个人的融入情况影响着当地民政部门对其工作的支持强度，进而决定了微观的嵌入状态。因而使得不同试点县获得的政府支持力度有差异，工作成效也不同。

2.依附性嵌入机制

以参与式治理的模式对未保问题进行社会治理，相关政府部门、社会组织、基层自治组织、未保对象及其家庭均为治理主体之一方。这里的社会组织主要指的是非营利组织、志愿者等公益性社会组织，既包括外地的也包括试点县本土的社会组织。他们通过自身参加活动，发现需求和问题，一方面向政府部门反馈，另一方面向专业机构寻求帮助。由于这类社会组织是自发从事未保服务，专业能力未获得政府部门认可，向服务对象的提供服务也面临信任不足的问题，需要通过多部门联动机制，借助驻点社会工作机构的专业指导来达到参与治理服务未保对象及家庭的目的。因此，这些社会组织只能依附性嵌入当地未保服务的主导机制。

湘东区以学校为基础，通过与学校联合开展未成年人保护中心，并且借助L机构的心理咨询专业优势，为学校建设了心理沙盘室、团体辅导室等，并且不定期为学校未成年人提供心理辅导服务，为学校未成年人保护工作注入专业力量。

分宜县充分引入社会力量参与留守儿童关爱工作。运用祠堂文化及祠堂场地，借助家族贤达的技艺，为农村留守儿童开展版画培训，传承家族文化和技艺。让留守儿童在学习文化与技艺的同时，增加朋辈群体的交往，使得他们在社会化过程中健全人格。

——节选自“L机构工作总结”

驻点社会工作机构以外的社会组织通过依附性嵌入机制习得专业技巧、赢得专业认同、获得服务机会。换言之，其对当地未保主导体制的嵌入是借助主导社会工作机构实现的，所以只能是依赖性嵌入。但是，这种嵌入的一大特点是：依附性只是一个过渡，并不是这类社会组织追求的最终目标；就当地的未保主导体制而言，也不希望这些社会组织一直是依附性存在着，而是希望他们能尽快有能力向深度嵌入转化。该未保专项服务后，众多试点县正在逐步推动县级层面政府购买专业服务。乐平市、万年县、余江县、湘东区、分宜县等已经在进一步促进政府购买社会工作服务参与未成年人保护工作。其中万年县已经开始实行政府购买服务，并依托于万年县汪家乡未成年人之家开展未成年人保护工作。

（三）介入机制

介入，表示进入了社会工作的实务阶段，外围部门组成的其他治理主体仅作为链接资源存在。介入机制是保证实务介入得以实现的作用机制，而非社会工作实务上的工作机制。介入机制的价值在于创造一种条件，使得介入工作得以实现。民政系统在各个乡镇和村社的派出机构和工作人员虽然负有未保工作的责任，但是由于民政工作内容庞杂，难以主动发现一些隐性存在的儿童问题；然而，中小学校却是未成年人聚集之所，教师是最接近学生、最容易发现学生问题的人群，因此学校成为构建介入机制的重要部分。

社工和学校经过一个多月的调查、研究和商讨，最终确定了本学期的服务方案。在学校建立“阳光儿童之家”社工每周到学校两次为学生提供咨询，跟进个案，开展小组工作，进行探访等专业服务。至今，社工每周接受学生来访咨询三十余人次。

——T中心驻点社工L

很多活动的开展，都需要得到政府部门的支持。我们去开展的服务，都是得到当地村里的配合，并提供场地。如果没有他们的配合，估计村里的儿童服务之家也难以建立。

——T中心驻点社工S

未成年人（留守儿童）关爱之家是农村留守儿童学习提升、健康娱乐、保持亲子沟通、保持心理健康的重要场所，也是提升家庭监护能力，做好个案服务的平台。在民政部门与相关单位的配合下，我们与学校合作，以中小学校为依托建立未保工作示范点，带动周边的未保工作。

——L机构工作总结

从上述T中心和L机构反馈的信息可知，在保证社会工作实务得以顺利实现的机制中，民政部门的促成、学校的接纳、社会工作机构的推动是三个主要环节。而类似“阳光儿童之家”这样儿童关爱服务平台作为实体，既能吸纳留守儿童的聚集，又作为开展服务工作的载体，是介入机制的物化表现。一些不具备设立儿童关爱服务平台的学校，则将其开办在附近村中。驻点社会工作机构通过这个机制实现了对未保服务对象及家庭困境和问题的及时发现及时介入。典型的例子是：L机构在FY县发现类似“狼孩”的一个服务对象，工作人员连续半个月和她同吃同住，她感受到了善意之后，才开始与社工接触。同样是依托这样一个机制，驻点社会工作机构开展了一系列促使环境改变和进行政策倡导与实施的工作。

以L机构的服务为例，机构在所派驻的6个试点县进行未保宣传活动，总计23次，有15次是依托学校展开，其余都是在村或者社区展开；支持未成年人保护机构和未保专干进行21次培训的场所，民政局、学校和村（社区）的频次依次递减；在每个县孵化培育了一支从事未保工作的本土社工队伍，每支队伍发展了十名以上的志愿者。

——根据L机构工作总结梳理

未成年人保护机制主要落实到了村、学校，未保专干队伍培训结束后，纵横两方面的联动机制已经基本形成。能够为试点县示范未成年人保护中心注入专业力量，并且开始带动当地未保工作人员逐步专业化，能够在摸底过程中关注到农村留守儿童的行为表现，及透过行为表现发现其可能存在的问题。

——未保项目第三方评估报告

可以说，深度嵌入机制解决了学校和村社对驻点社会工作机构的专业信任与权威认同问题，从而为构建介入机制创造了基础条件。上述素材显示，两家机构在实务工作中的介入，既不是仅针对个人、家庭和群体展开的直接介入，也不是中观和宏观社会性工作实务之类的间接介入，而是把工作焦点放在“增强个人的生活适应能力”和“增加社会和物理环境对的，包括环境的改变和政策的倡导与实施”两个环节，属于综合介入的机制形式。从招标书中向社会工作机构指定了要有个案服务，要有未保培训、宣传和经验整理，还要帮助建设未保机制等要求，可以看出政府部门需要的也是综合性介入。因此，该介入机制应称为“以学校/村社为核心的综合性介入机制”，这种政府支持、有实体机构和平台的工作机制如果善加运营，将具有较强的聚集效应，吸引更多的社会资源和志愿资源投入进未保工作中。

五、问题讨论

上述分析虽然贯穿了从参与到介入的全程，但是也仅包含了五种作用机制，而且后三种作用机制都是在有了前两种参与机制以后才发挥作用的，从一个侧面证明了参与机制对整个社会工作机构功能发挥的重要性。根据表1的分析框架，社会治理四大主体有九种作用机制为社会工作机构的功能发挥起促进作用，但在“江西省未成年人（留守儿童）社会保护项目”的案例分析中，只涉及了政府和社会组织两个主体，并未论及市场和公众两大主体的参与机制，说明这两个主体参与机制或者缺位、或者未能发挥应有的作用，使得整个未保治理工作面临一些缺憾。

（一）缺位的市场参与机制

“江西省未成年人（留守儿童）社会保护项目”作为政府部门推出的项目，其经费由省级政府部门支出，试点县的民政部门负责配合驻点社会工作机构完成该项目的落地。在这个“委托—执行—评估—验收—付款”的闭环中，政府作为参与式治理的设计者，对如何借助市场部门的参与来推进项目的开展未做过多的考虑；而驻试点县的社会工作机构仅有2名社会工作者，在繁杂的任务面前无暇也无能力引进市场资源。社会组织参与未保项目的理想状态是达到专业性（引进专业服务机构）、广泛性（服务的范围不能只是一个点、一些典型，服务的参与对象也不只是社会的一部分人和组织）和可持续性（杜绝有头无尾、有服务无跟踪）兼顾（李芹，2014）。以此标准对照，该未保项目在专业性方面相对做得比较成功，其他两方面有所不足。

我们在开展服务过程中，主要面临的困难，一是服务人员缺乏，机构驻派人员只有2个，加上县域面积较大，本土人才队伍数量少，只能在小范围开展服务。二是派驻机构对本地情况不熟悉，与其他部门衔接存在障碍，平台建设只能限于愿意配合的学校、村落。三是服务对象日常上学时间较长，工作日能参与服务的时间短，使得服务提供面临时间结构上缺失。

——L机构驻点负责人Z

未保服务是一个长期的工作，半年的时间只能做一些培训、台账之类基础性工作，我们希望能在现在的基础上跟踪服务下去，但是，项目制招标制的现实又不可能做到，后面的深度服务需要依靠当地的专业队伍持续工作下去了。

——T中心驻点负责人D

上述访谈对象反映的问题聚焦于服务项目广泛性和和可持性的不足。姑且不论本次驻点社会工作机构每县只派2名专业社工，即使是当地社会工作机构人才队伍成熟了，政府部门向本土社会工作机构购买专业服务用于未保工作，其能够划拨的经费也还是有限。何况社会组织的服务和发展不可能一直依赖政府资金和政府购买，那么向市场部门争取经济资源的支持就是必然；在社会治理领域一旦形成相对的市场部门参与模式，社会组织服务范围的扩大和服务的持续性自然会有保障，市场部门则可以通过向社会领域投入资源而体现其社会责任，并在一定程度上实现其社会理想。市场部门承担社会责任是一个系统工程，它不是一个结果，而是一个参与的过程。企业利用其拥有资源调配资源能力强的优势，在简单的捐款捐物之外，联合众多利益方，主动在改善社会中扮演积极的角色，促进社会、环境和商业在内的各个方面可持续发展，可以说是企业社会责任的“下半场”①来源：戎丽娟，互联网企业有责任深度参与社会治理，2017-05-17 00:03:58红网http://hlj.rednet.cn/c/2017/05/17/4295273.htm。

（二）不足的公众参与机制

公众参与的内容可以分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，基层公共事务的决策管理等（蔡定剑，2009）。本文的公众参与属于第三层面。从公众角度讲，参与社会治理是唤醒广大公众公共精神和社会责任感的过程（黄品嘉等，2016）。然而，从计划经济体制和单一结构的政府治理模式走出来的社会公众，尚未形成强烈的主体意识、社会责任意识和主动参与意识。在本项目中，政府部门将延伸到每个村（社区），以及时掌握当地未成年人状况和信息的未保专干网络，作为确保公众参与的重要机制。未保项目带来的直观变化就是村/居民一旦遇到困境儿童知道找未保专干去求助，这为公众参与建立了渠道。但是仅靠这一个渠道并不能完全焕发公众参与的热情，而且未保专干这种机制形式也还不能能完全发挥作用。

以前知道未成年人保护，感觉那是政府部门的事情，但也不知道找哪个部门合适。现在知道对未成年人的保护需要全社会的支持，光靠政府，管不了那么细。遇到陷入困境的孩子，知道只要找到他们村的未保专干，就等于向政府求助了。

——DH区YZZ村某村民

村里爷爷奶奶带的孩子，都没有什么问题，除非那些非常穷的，完全没有父母在身边的，会出现很大的问题，其他基本不会出现问题。我们的主要工作就是要反复宣传，不要让孩子们去戏水。

——YJ县未保专干A

专业社会工作者来村里做，自己也跟着看了。他们做活动的确挺专业的，可以多做一些。但是呢，我自己操作起来呢，就只能让孩子们在村里的图书室里面看看书，玩玩游戏。要达到专业程度，还真需要训练。

——WN县未保专干H

未保专干缺乏专业洞察力，认为保障留守儿童安全问题是本项工作的重点，缺乏对留守儿童的心理、行为的洞察，因此容易缺乏对留守儿童心理、行为的预见性，难以做到真正对未成年儿童风险的预防。虽然社会大众都知道未成年人保护是一件必须得到高度重视的大事，稍有疏忽容易导致风险的发生。但是，在相当一部分公众心里，存在着服从政府、依赖政府的心态，认为未保的事情当然得由政府采取措施，自身参与社会治理的积极性和热情不高，也不知道如何参与到这个问题的社会治理系统中。公众参与社会治理的方式是多样化的，该未保项目强调对未保专干和相关社会工作机构及志愿者的专业能力培训，包含有通过他们激发和引导公众参与的目的在内，只是培育公众参与的能力需要更多的时间。

（三）改进参与机制的路向

由四方共同参与的社会治理如果只有两方的参与在发挥作用，不仅其功效打折，而且还不利于解决所面临的共同问题。对于其他两方参与缺位或参与不足的问题，政府、市场部门和社会组织都需要承担相应的责任。政府作为参与的设计者，当仁不让地负有设计责任；市场部门以赢取利益为目标，是经济社会发展中最活跃的部门，在面对公共利益问题时应同样能推动相关各方拿出有效的参与办法；而社会组织则作为服务提供者或者需求传达者的载体，更负有培育公众参与能力的重任。

未成年人的问题大多缘于父母外出劳务，若能从父母劳务所在的单位或企业入手，改变其谋生及培养子女的环境，不失为一种良好的选择；再者，也可以通过改善当地就业创业环境将儿童父母留在当地，从而大幅度改善未成年人保护的状况。这两种问题的解决，不仅需要发挥政府的顶层设计功能，营造与之配套的政策环境，还需要有良好的经济发展环境，以及具有积极参与热情和高度社会责任感的企业。与这些宏观、中观政策环境改善层面的市场部门参与相比，作为市场部门最活跃分子的企业，通过为社会公益性问题的解决提供经济或物质上的支持，更微观也更具有工具性作用。此外，将市场的一些理念和方法引进社会治理领域，将能激发更多社会组织创设丰富的社会服务项目，满足更多元的社会服务对象和社会需求，有利于填补政府主导下社会治理的一些空白领域。

就公众参与而言，相对于发达国家，我国的公众参与社会治理尚未大范围推广，在某些领域某些条件尚未具备：参与治理的公众如何被赋权？如何进行自主治理？如何习得协商民主的技巧？如何懂得进行专业化的决策？专业化的知识又是从何种渠道获得？等等诸类问题，既涉及到知识问题也涉及到技巧问题更牵涉到政府相关部门的态度问题。社会工作机构不能仅停留在宣传以营造氛围上，还应该加大引导公众参与、提升参与能力方面的服务。政府部门则应通过构建多渠道的信息传送和整合平台，更大范围地发挥“县-乡镇-村（社）-组”四级纵向联动机制和县级政府部门的横向联席会议机制的作用，构建“业务统一受理—项目分流移交—部门协调处置—全程跟踪督办—办结回访问效”的链条式服务机制。当公众感受到参与带来的变化和好处，今后的参与将更加踊跃。

六、结 论

社会工作机构利用“网络型服务治理”机制来发挥参与社会治理的功能，其特色之处就在于通过与政府部门、市场部门、服务对象以及社会服务同行的多重互动来实现社会治理。在笔者看来，“网络型服务治理”可以作为整个社会工作机构参与社会治理的作用机制的统称，而在这一大机制之下，根据社会治理的四大参与主体，可以分别有四个参与机制、两个嵌入机制和一个介入机制，共七种机制，每种机制又可以按照项目的不同，具有不同的机制形式。这些机制的有效运转保障了社会工作机构服务功能的良好发挥，其中某些功能的缺位或未能发挥应有的作用，则相应的社会治理项目也不能收获最佳的效果。本文所探讨的有效的或者未发挥作用的机制或机制形式，仅针对“江西省未成年人（留守儿童）社会保护项目”而言，不同的项目，发挥作用的机制和机制形式自然会各有不同。期望这一分析方法能为社会工作机构参与社会工作治理提供一种思路，以构建更加高效的作用机制。

[1]蔡定剑，2009，《公众参与：风险社会的制度建设》，北京：法律出版社。

[2]郭春甫、吴世坤，2017，《从效率到合法性：政府购买社会工作服务行为变迁的选择机制研究》，《社会工作》第1期。

[3]黄品嘉、赵继伦、赵奚，2016，《提升公众参与社会治理创新的积极性》，《光明日报》09-25。

[4]李波、于水，2016，《参与式治理：一种新的治理模式》，《理论与改革》第6期。

[5]李芹，2014，《转型期中国志愿服务的基本特点》，《社会工作》第4期。

[6]王思斌，2011，《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》第2期。

[7]王思斌，2012，《社会工作实践权的获得与发展——以地震救灾学校社会工作的展开为例》，《学海》第1期。

[8]王思斌，2014，《社会服务的结构与社会工作的责任》，《东岳论丛》第1期。

[9]王思斌，2015a，《社会工作机构在社会治理创新中的网络型服务治理》，《学海》第3期。

[10]王思斌，2015b，《社会工作参与社会治理的特点及其贡献——对服务型治理的再理解》，《社会治理》第1期

[11]庄晓惠、杨胜平，2015，《参与式治理的发生逻辑、功能价值与机制构建》，《吉首大学学报（社会科学版）》第5期。

江西省社会科学“十二五”规划项目“重大决策社会风险防范中的社会工作介入机制研究”(15SH02)。

C916

A

1672-4828(2017)05-0060-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.05.004

杨芳勇，江西省社会科学院社会学研究所副研究员（南昌 330077）。

①感谢江西省救助管理总站、江西省民生研究所、南昌太阳花社会工作服务中心、长沙蓝宇心理咨询有限公司为本文提供项目样本、执行资料、评估调查及访谈资料。

编辑/方澈泉