行政化与专业自闭桎梏：广东D区民办社会工作机构的内卷化①

吴耀健 陈安娜

行政化与专业自闭桎梏：广东D区民办社会工作机构的内卷化①

吴耀健 陈安娜

内卷化逐渐成为分析中国社会工作发展现状的热门理论，主要有行政化和专业自闭两个分析维度。目前多数相关研究关注官方背景的社会工作机构，本研究发现广东D区民间发起的社会工作机构也出现了内卷化现象，并初步论证了外部系统的行政化及内部系统的专业自闭造成了专业发展的结构僵化和封闭化的内卷化现象。行政化方面，街镇政府对机构的“家长式庇护”和带有传统单位制色彩的项目制治理模式，造成社会工作专业发展的内驱力不足，表现在社会工作机构的“全能化”、社工的“技工化”和社工服务的精致化。专业自闭方面，民办社会工作机构普遍政社合作不足和社会参与程度低，服务受众面窄、弱势案主不受侧重，使得服务资源面临停止增多甚至被蚕食的危机。广东D区的案例分析在一定程度上说明了中国社会工作要尤其警惕民办社会工作机构的内卷化走向，通过解除行政化和专业自闭两大桎梏以寻求去内卷化的出路。

民办社会工作机构 社会服务 内卷化 专业自闭

一、问题的提出

近两三年来，“内卷化”（Involution）的概念逐渐被社会工作学界及官方推行者使用，以描述和分析中国社会工作的一种不理想的、停滞了的发展状态，从而寻求专业演进的出路。有趣的是，“内卷化”已被用于说明截然不同的现象。一种观点较为主流，即用内卷化说明社会工作过于行政化及专业化水平不足的情形（范雅娜，2016；李文祥，2016；马全中，2017；孙梦婷，2014；吴月，2015；余冰，2008）。另一种观点出现在民政部社会工作司副司长黄胜伟的文章——《加快探索中国特色专业社会工作发展道路》，“要防止社工万能论、经济决定论、历史虚无主义和内卷化倾向”。与前一个有浓厚专业主义色彩的观点不同，黄胜伟主张的是一种将专业化与行政化相结合的去专业化发展路径。他指出，要“防止过分看重社会工作的专业性”、“防止专业自闭和内卷化倾向”、“妥善处理好专业化与行政化之间的关系，防止只愿意做纯粹的专业工作，不愿做一般性管理服务工作……如果出现这种倾向并任其发展，将会使社会工作之路越走越窄，出现内卷化现象，于专业社会工作的全面持续发展健康不利”（黄胜伟,2016）。

中国社会工作真的出现内卷化了吗？这种内卷化主要是因为学者们所说的“专业化不足、行政化有余”，还是黄司长所讲的“专业自闭、发展路径狭窄”，亦或都有？社会工作内卷化的出路是继续高举专业主义的旗帜，还是进一步强化政社合作呢？本文将以笔者参与广东省S市D区五年的社会工作项目评估所积累的经验材料，试图见微知著地对中国社会工作发展的“内卷化”倾向进行个案式的、有历史维度的分析。这一个案之所以适合于加入“社会工作内卷化”这一宏大主题的讨论，是因为S市D区社会工作在经历一个发展高潮后，正在遭遇着专业有效性和公信力的危机，表现在政府逐渐缩小了购买社会工作服务资金规模，一些服务项目在合同到期后并未延续，甚至在合同未到期则已遭到撤销；一个被视为地方行政体制创新亮点的、全国知名的半官方组织正在蚕食初有规模的社会工作行业的“蛋糕”，威胁着众社会工作机构的生存和专业发展。文章的目的不在于为笔者研究的个案乃至中国社会工作的整体贴上一个“内卷化”的标签，而在于以经验性材料为载体，与现有的两种对社会工作内卷化的不同观点进行对话，并提出社会工作内卷化的一些争议之处，最终对业内关于中国社会工作的“既有形态”及“演进方向”的讨论提供“内卷化”理论视角的贡献。

二、社会工作内卷化的分析视角

内卷化（Involution）是为数不多的几个被认为和中国社会的某些特色联系密切的概念之一，它甚至被称为解读中国问题的“万能框架”，只要涉及到（社会、组织等）结构僵化或封闭化，都可以用内卷化来分析（郝娜，2010；刘世定、邱泽奇，2004），其解释力扩张到经济、政治、社会、文化等各个领域的“没有发展的增长”现象。内卷化的概念最早见于哲学家康德所区分的演化论（Evolutionstheorie）和退行论（Involutionstheorie），后者即内卷化，意指复归、衰退（康德，2002：279）。之后，美国人类学家戈登威泽用内卷化来描述一种内部不断精细化、复杂化的文化现象。不同于戈登威泽对文化模式内卷化的积极看法，格尔茨认为农业内部的过度精细化（譬如租佃关系或劳动力合作关系变得复杂），会使本身形态变得僵化，甚至从农业扩展到整个社会的内卷化（Geertz，1963：80-82，125），这说明对内卷化有正面和负面的不同解读。

杜赞奇（2004：55）运用国家政权内卷化的概念来分析国家权力向地方社会扩张中所出现的现象，“国家机构不是靠提高旧有或新增（此处指人际或其他行政资源）机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的营利型经纪体制——来扩大其行政职能”。王思斌（2012）通过研究中国医疗卫生福利制度，指出中国社会福利发展的投入总量不断增加，但人民群众特别是弱势群体的社会福利状况却没有得到改善的内卷化现象。何艳玲、蔡禾（2015）发现中国城市基层自治组织（居委会）变革的内卷化问题，即虽然居委会在国家主导的变革过程中产生了新的组织形式要素（例如社区代表大会、居委会委员的直选等），但组织变革真正所要指向的组织性质和实际运作机制（组织结构科层化、组织功能行政化、组织成员“行政化”）却没有根本改变反而得到了加强。

中国社会工作发展在资金、机构和社工等数量规模上获得增长的同时，逐渐产生了专业性不足、行政化严峻、社会认同低、人才流失严重等问题（陈蓓丽，2011；文军，2009；殷妙仲，2011）。一些研究者尝试运用内卷化概念来分析社会工作发展问题。路垚、郭小发（2015）指出目前社会工作机构处在“量的积累”而非“质的飞跃”阶段，若这些问题在将来也得不到改善，必然走向内卷化的“自我锁定”模式。孙梦婷（2014）对一个由街道办成立、由社区党组织和社区居委会组成的社会服务机构进行非参与式观察，发现社会工作的内卷化表现为机构的组织结构复制自政府，人事权和财政资源由政府掌控，服务功能行政化。吴月（2015）选取了一个由官方发起成立的社会工作机构所承接的社区服务项目来说明社会工作内卷化的问题，并指出社会工作机构形式上是独立于科层体制的社会组织，实质上却成为了一种体制内力量，协助政府进一步拓展其行为边界，带来的后果是进一步导致了社会服务“没有发展的增长”的趋势。

更多的研究也表明官方背景的社会服务机构较容易遇到内卷化的危机。马全中（2017）发现由政府衍生的社会组织由于缺乏竞争机制和独立性，服务提供者在服务意识、技能和方法等方面都有所欠缺，社会服务供给效率低、质量差、形式化，往往让最需要帮助的群体得不到急需服务的供给。廖慧卿、王壬（2011）对三个分别代表着机构独立型、镶嵌型、行政内生型的社会工作机构进行研究，从自主性、组织结构与权力结构、职能这三个维度，发现机构独立型社会工作机构几乎不存在内卷化倾向。

民间发起的社会工作机构是否就不会出现内卷化问题呢？范雅娜（2016）选取由民间成立的社会工作机构所承接的项目为研究个案，随着项目规模（地域、服务群体类别和资金）扩大以及服务层次提升（从少数民族社会工作服务到社区共融服务再到五大人群的统战服务），内卷化问题以连锁反应般呈现，即政社合作的权责不清造成了社会工作机构的无限责任制，进而模糊了社会工作者是“统战助手”还是“专业社会工作者”的身份，影响了人才流失率和项目成效。李伟、杨超（2015）的研究说明了外部系统（基层治理）的内卷化将造成民间社会工作机构承办的社会工作服务无法继续。他们研究了一个农村社工项目在没有上级政府的行政支持下，遭遇农村基层自治内卷化的负面影响而最终撤出农村，前面提到学者王思斌关注的社会福利内卷化、何艳玲和蔡禾研究的居委会内卷化乃至杜赞奇所指的国家政权内卷化，都是与社会工作专业内部系统相互作用的外部系统内卷化问题。

通过文献综述，笔者得出以下三方面的总结。第一，已有研究涉及的社会工作内卷化主要表现为行政对专业的影响，即官方成立的社会工作机构在机构管理、社工、服务等全面地服从政府行政管理的需求，基层治理的内卷化可能造成排斥社会工作机构的困境。这些研究说明社会管理和社会福利的内卷化是导致社会工作内卷化的强大掣肘，社会工作要么深陷行政管理的漩涡、要么被行政体系排异，难以实现专业角色。第二，对民间发起的社会工作机构的内卷化研究较少，学界和实务界普遍认为“社会工作机构独立承接的服务项目”较具独立性，但个别研究发现民间背景的社会工作机构内卷化的情形在一段时间也会表现出来。笔者认为，民间发起的社会工作机构里、项目制的政府购买服务模式下发现的社会工作内卷化倾向更能说明专业发展的危机。第三，已有研究忽略了作为发展主体的社会工作与周围环境的互动。“在一个发展系统中，系统目标的达成受到系统目标的认同度、行为主体的意向、行为主体的主观能动性以及外在环境条件等因素的影响”（马卫红，2016），已有研究着力于分析作为外部系统的行政力量对社会工作造成的专业性不足的内卷化结果，但对行政力量与社会工作内部系统如何互相影响从而产生社会工作内卷化的讨论未够深入，也因此使内卷化的讨论缺乏专业自闭的角度。

三、D区社会工作发展的内卷化现象

（一）社会工作专业发展不足

1.社会工作机构“全能化”

在D区，绝大部分社会工作机构在服务层面上制造出什么都能做的“全能型”形象。这种“全能型”假象体现在社会工作机构没有清晰的定位，它们一般定位为全面性、综合性机构，以便争取各种服务领域的项目，以项目拿得多而非项目做得深见长。D区初步形成了区、街镇和村居三级购买服务体系，社会工作机构通过竞标获得项目，在开展项目服务的同时会继续参与新的项目竞标。在政府大力支持和社会工作机构积极“拿项目”下，社会工作服务项目多点开花，不到5年时间，全区各街镇实现了社会工作服务全覆盖，一半以上村居建立了社会工作服务站，服务囊括了青少年、长者、残障康复、家庭、学校、社区、职业、司法、医务、禁毒等10个领域。与此同时，拿到不同项目的“全能型”社会工作机构不断扩大其服务领域和服务地域。然而社会工作机构在起步阶段就寻求多元化发展谈何容易，仓促发展的后果往往是既做不到全面综合，也达不到个别深入。由于社会工作机构未能向同一项目不断输入资源、促进服务深耕，各个项目的社工几乎是孤军奋战、缺乏机构层面的支持，进而造成了整个行业服务的“广而不深”现象，表现为服务地域广，但由于人手不足①D区有3000多名持证社会工作者，但从事社工服务的只有700名左右。街镇社会工作者数量不平衡，两个街镇占大头，其余大部分街镇社会工作者数量只有二三十人，一个街镇社会工作服务站就占了近20个名额，辖内村居社会工作服务站社会工作者数量可想而知。而地域范围过大，街镇社工服务站虽号称辐射全街镇，但实际上往往只能服务社工服务站的邻里，村居社工服务站更是有不少只是挂牌而已；服务领域多，但服务投入却因此被打散，导致单个服务领域难以深入持续发展。

“全能型”社会工作机构的扩张还面临着资金风险，一旦资金出现问题，原地踏步也难以保证，将可能出现倒退情况。D区政府购买服务资金从2013、2014年的三四千万增长到2015、2016年的五六千万，但社会工作机构对资金短缺的忧虑不降反升。近两年，随着政府财政压力增大，一些项目出现了资金延迟发放乃至削减、项目拆分乃至撤销等情况，个别迅速扩张的社会工作机构因其以使命感召或专业服务来链接其他资源的能力有限，无法弥补资金缺口，往往只能以遣散社会工作者收场。

片面追求项目大、地域广、领域多，发展成为“全能型”而非“专业型”的社会工作机构，使行业服务呈现“广而不深”现象，反映了社会工作机构的专业不足。这一内卷化的危机不是社会工作机构的组织结构趋向行政化并使得其专业服务异化为行政工作②除在社区矫正和禁毒等个别服务领域需要帮助政府对服务对象进行登记管理外，D区社会工作机构基本不需要开展传统的行政工作。，而是效仿行政工作追求短平快的表面成绩。“全能型”而非“专业型”的社会工作机构虽然在组织结构上不趋向行政化，但趁着政府加大投入来推动行业发展的机会，像外包机构似的接受不同政府部门、工青妇残或居委会等委托和帮助其发展各种服务以制造政绩，效仿行政工作讲究快速见效，片面追求规模扩张却严重依赖政府资源，结果是社工

S市D区位于经济发展繁荣、城镇化水平较高的广东珠三角地区，总面积逾800平方公里，人口超过300万人，近6成为外来人口。作为社会体制综合改革试点地区，D区是国内最早发展社会工作的地区之一，目前有29家社会工作机构（主要为民间发起），近3000名持证社工，600多名专职社工，政府每年购买社工服务资金为6000多万。D区社会工作发展内卷化的主要特征表现在专业发展不足和规模发展停滞。服务维持表面增长而不能迈向深度耕耘。

2.社会工作者“技工化”，工作流程化、模式化

社会工作者被培养的主要是完成合同任务的技能，工作内容逐渐被流程化、模式化。D区社会工作机构都制定了一套服务规范制度，社会工作者基本能够按照规范制度所规定的社会工作服务程序依次完成各项工作，并填写好各项工作所对应的文书，以这些文书作为工作成果来接受项目评估验收。然而，社会工作者按部就班地遵循指引开展工作，起到的作用主要是节约时间和精力，却未必能够输送专业服务，反而因为一味遵循专业秩序而导致社会工作者“技工化”，成为按程序快速完成合同任务的管理秩序的一部分，不但无法发挥服务的专业性，反而制造了某种程度上的专业神秘性。一个典型例子是，某家社会工作者机构有不少个案服务是以电话访谈形式开展的，谈话内容主要是关心被访者最近的情绪，通话时长常常只有三五分钟，通话次数往往是五六次，社会工作者却视这种电话访谈为个案服务，遵循规范制度填写各种表格。某位街镇政府购买方代表说，“那种文书很多，但我们看不懂。后来让社会工作者提交资料汇报服务情况，我们会有意要求他们学下政府公文的写法”。

社会工作者“技工化”还体现在督导的形式化。《D区政府购买社工服务项目规范指引》规定了督导资质、经费占比和每月督导次数，有的项目服务合同还规定了督导时数。大部分社会工作机构的督导并非项目专职督导，通常同时督导多个不同领域的项目，他们以完成合同时数或符合规范指引为导向，而不重点关注项目发展和社工的专业成长。督导往往通过邮件、QQ或微信而很少面对面与社会工作者沟通，一些督导更是只在文书的“督导”一栏签字，只做“签字督导”。为符合每月至少督导各个项目一次的规定，督导一般开展团体督导，督导内容是各个项目的共性问题或通用的实务技术，缺乏项目针对性。对社会工作者的个别督导也是严重缺乏的。以某家社会工作机构为例，社会工作者要申请才有机会接受个别督导且时间只有半小时。申请人数较多时，排队时间可长达半年之久。督导本身就是资深社工，对社会工作的专业知识和价值起到重要的引导作用，督导的形式化不但直接反映了社工的“技工化”，而且助长了社工的“技工化”。

社会工作者成为一味遵循专业秩序使工作内容流程化和模式化以求快速完成合同要求的“技工化”社会工作者，反映了社会工作者的专业不足。这一内卷化的危机不在于社会工作者的角色摇摆于政府的行政助手和专业社会工作者，而在于社会工作者成为了机构行政管理的工具。“技工化”的社会工作者绝大部分时间在开展项目合同所规定的社会工作服务和督导工作，并非帮助政府开展行政工作，但他们以快速完成合同任务为导向，来配合机构应付项目评估验收，从而成为了机构行政管理的工具，而不是深耕服务、注重质量的专业人士，影响了D区社工人才队伍整体的专业化发展。

3.社会工作服务精致化

从服务活动来看，社会工作服务以小组和社区活动为主，活动目标是治疗性或发展性的，但实际上只发挥了兴趣活动的作用。D区社会工作机构小组或社区活动的量化指标往往超标完成，但这些活动在多大程度上回应需求呢？一般来说，小组或社区活动是一种体验学习，体验学习主张学习是经由体验转化以创造知识的过程（Kolb，2014：4），在这一过程中，参与者通过反思性学习（Reflective Learning）来将体验创造和转化为知识、技能、态度、价值、情绪、信仰及感受（Jarvis、Holfordamp;Griffin，2003：63-65），但笔者评估时发现，多数社会工作者和参加者讲不出活动回应什么需求、问题或权利。例如，社会工作者常常为其开展的烘焙活动冠上“学习社交沟通技巧”“促进亲子关系”“提升自尊自信”等目标，但在招募参加者时并未甄选有这方面需求的参加者，烘焙活动的各环节与街市的烘焙坊大同小异，唯一的区别是社会工作者在活动结束时会讲出活动目的，但这与体验学习的专业要求相距甚远。

社会工作服务精致化反映了社工服务的专业不足。这一内卷化的危机不是社会工作服务异化为行政工作或以行政动员的方式使得某些服务对象被动参与，而是社工服务以其精致化的活动形式吸引服务对象参加，但服务内容止于表面的活动，未能帮助服务对象真正经历体验学习，以至于活动目的基本靠社工写出来或说出来，而没有真正体现在服务对象的改变上。

（二）社会工作规模发展停滞

1.服务受众范围停止扩大且弱势案主不受侧重

经过前几年发展，D区社工服务吸引了一批服务对象，但当前服务对象的真实数量大打折扣，社工服务覆盖范围增长停滞，弱势案主未能得到持续跟进。近两年来，社工服务项目合同中服务对象数量的量化指标有一个明显的变化，倾向于设置“服务人次”而非“服务对象人数”为指标。这个改变是为了服务深度能被考虑进指标设置，例如一些个案可能覆盖的人数少但需要多次跟进。但是，不少社会工作机构却借此来遮掩其“服务人数”停滞增长的事实，反复为一些积极居民——“社工粉丝”——提供服务，有的还通过增加小组节数来增加服务人次，以遮掩小组参加者少的事实。少有个案是得到多次、持续跟进的，迫切需求而又不善于积极参与服务、运用资源的弱势群体未能得到相应服务。

社会工作者服务覆盖面和深度均未能增加，服务资源的投入也未能实现向弱势群体倾斜的专业原则，这些反映了社会工作规模发展的停滞。这一内卷化的危机在于社会工作逐渐产生了一种自我锁定的服务圈，社会工作者反复为积极居民提供服务来完成量化指标，制造了规模扩大的假象，实际上并没有扩大服务的受众范围，更没有帮助到更多有迫切需要的弱势群体。

2.服务资源停止增多且逐渐被蚕食

与全国不少地方都在增加政府购买社工服务的财政预算相比，D区政府对社会工作行业的支持力度可以说是停滞甚至倒退了。2015年起连续3年D区政府每年购买社工服务的资金维持在六千多万元，资金规模停止了扩大的趋势，并且项目资金延迟发放乃至削减、项目拆分乃至撤销的情况屡有发生。与此同时，一个被视为地方行政体制创新亮点的、以社会创新为宗旨的半官方组织获得的政府资金规模却逐渐增大，当前资金规模几乎相当于整个社工行业的资金规模。这家半官方组织原本只在区层面展开活动，逐渐地下沉到各街镇注册成立“分机构”，并使得街镇政府抽取部分购买社工服务的资金用以购买该社会组织的社区发展服务。初有规模的社会工作行业的“蛋糕”正面临着被蚕食，众社会工作机构的生存和专业发展正遭遇着威胁。

服务资源停止增多且逐渐被蚕食反映了社会工作规模发展的停滞乃至倒退。这一内卷化的危机在于政府是社会工作的主要乃至单一资源来源，而社会工作却不是政府发展社会服务的唯一合作方。那家构成社会工作行业威胁的半官方组织所提出的一些社区发展方法也属于社会工作的社区工作范畴，可见街镇政府已经倾向于更大规模、更有实力的社会服务合作者，社会服务的执行者主体未必是社会工作机构。这家半官方组织的发展正好符合黄司长所主张的那种将专业与行政相结合的社会工作发展路径。

四、D区社会工作内卷化的原因

社会工作内卷化表现为专业发展不足和规模发展停滞两种状态，其原因主要是行政化过度造成了社会工作专业化不足，以及专业自闭造成了社会工作规模未能扩大。行政化过度呈现在政府对社会工作机构的家长式庇护，及其背后的未超越传统单位制的项目制治理模式。专业自闭呈现在社会工作发展的政社合作不足和社会参与程度低。

（一）“家长式庇护”和未超越传统单位制的项目制治理模式

1.街镇政府对社会工作机构的“家长式庇护”

“家长式庇护”政社关系下机构和项目淘汰机制的缺乏，使社会工作服务项目变成了停滞不前的“铁饭碗”，服务更新与发展的活力受到严重影响。前面文献显示社会工作的外部系统问题在于政府对社会工作机构吸纳同化或对抗排斥，这种行政化问题造成了社会工作的内卷化。笔者在D区的研究发现，D区是社会体制综合改革试点地区，社会工作机构基本能够掌握人事权和财政权，组织结构上未见明显的行政化现象。社会工作的外部系统问题主要是街镇政府对社会工作机构的“家长式庇护”。街镇政府与社会工作机构之间存在着利益型依赖关系，街镇政府以行政力量庇护社会工作机构，刻意维护社会工作机构的良好形象，同时也维护街镇政府自身的政绩与面子。街镇政府与社会工作机构的关系好似护犊子的家长和正在发育的孩子，不论孩子对错，家长都会护着孩子，政府购买服务的制度制定与执行都是围绕着“家长式庇护”来进行的。

“家长式庇护”体现在政府对给大多数社会工作机构提供主要资金来源的政府购买服务制度的技术性运用，造成各社会工作机构的利益格局相对固化。政府购买服务制度设计的初衷是公开、透明和适度竞争，但黄晓春（2017）的研究发现政府购买服务出现了“就近”购买或“圈内”购买机制。就近购买指政府更乐于寻求或支持自己培育的属地内社会组织承接服务，“圈内“购买指政府倾向于寻找有特殊信任关系的社会组织来承接服务。这两种机制都属于一种特殊主义的服务者搜寻机制，其存在虽然有一定的现实合理性，但导致了统一、透明、适度竞争的公共服务外包市场缺位。笔者对D区的观察在一定程度上反映了这种“特殊主义”的服务者搜寻机制的存在。据笔者统计，截止目前D区社会工作机构有86.2%为本地成立的，逾9成政府购买服务资金流向本地成立的社会工作机构，这些本地成立的社会工作机构仅在D区范围内活动。每个街镇都有各自的“龙头机构”，又或者说规模较大的社会工作机构都有各自的“地盘”。整个政府购买服务的利益格局是相对固化、非本地的草根背景的社会工作机构或其他社会组织都难以进入。

笔者还观察到“服务延续性”已异化为维护街镇政府社工服务利益格局的托词。在D区，项目合同期满再次招投标时极少出现换社会工作机构中标的情况。政府购买服务通常采取公开招标、邀请招标方式确定服务方，购买方代表对评标结果的影响很大。某位街镇政府购买方代表在一次项目评估后说：“跟Y机构合作几年了，最开始我不懂，现在懂了一点，它做得怎样我自己清楚，马上开始下一个合同的招投标，我想过要不要换Z机构（另一家社会工作机构）来，但项目还是要稳定和延续性发展的。”区政府出台的《D区政府购买社工服务项目规范指引》也对项目的延续性做出了规定：“如项目确需自动续约的，须事先在标书上注明。项目首次合同期限原则上为1-2年，临近项目期满时，组织考核评估。评估结果为良好或以上，且双方同意继续合作的，经报同级财政部门审核同意后，可自动续签1年。”从这位街镇政府购买方代表的观点及D区政府购买服务的政策来看，D区各级政府部门人员都逐渐有意识维护社会工作机构的项目稳定性，哪怕某些社会工作机构开展的服务是政府方面并不满意的。

通过“特殊主义”的服务者搜寻机制和“维系服务延续性”的一系列对政府购买服务制度的技术性运用，政府为社会工作机构提供“家长式庇护”。在主张多元主体参与的社会治理环境中，社会工作机构虽然并未依附于政府而失去主体的自主性并产生行政化，但通过外借政府的行政力量所制造的保护伞来回避社会治理中不同主体间的公平竞争，尽管目前能够以其专业招牌在政府的庇护下成为承接政府转移社会服务功能的最大主体，但逐渐失去了专业发展与提升的动力，而片面追求“全能化”，结果导致社会工作机构人手不足而项目多的拆东墙补西墙现象突出。社会工作机构不断拿到新项目，新项目职工常常不能及时到位，社会工作机构只能从其他项目中调派社工或招募实习生来补位，造成社工要同时兼顾两个或以上的项目，难以专职开展深入的专业服务而习惯于开展一些精致化服务且长期处于超负荷工作状态的局面。例如，某街镇社工服务站的运营机构Y在项目合同期内先后获得了由不同基金会资助的3个项目，都由同一个社工服务站社工负责。繁重的工作任务下，社工的“技工化”和服务的精致化为社工释放了工作压力，因为按工作流程化、模式化开展精致化的服务不但能快速完成工作任务，而且只需为流程、模式和服务是否精致化负责，而不必背上为服务对象解决问题、满足需求的负重感。社工的“技工化”和服务的精致化还能帮助社工腾出时间帮机构申请更多项目从而可能获得晋升，因为在“家长式庇护”下，帮助机构申请到项目的能力相较于专业服务能力更被重视，拥有这种能力的社工更具晋升优势。繁重的工作任务和不支持深耕服务的待遇晋升机制挤压着专业成长的空间，这跟格尔茨对“农业内卷化”里劳动力的分析有相似之处。格尔茨指出农业内卷化是，由于缺乏资本和土地，劳动力安排变得更加复杂和精细，整个系统为每个人提供很少的生计，每个人的边际劳动生产率是稳定和限制提高的（Geertz，1963：80-82）。对应来看，D区各项目资源有限，社工虽然都能生存下来，但无论是工资水平、专业水平都提升缓慢，主要是低水平、重复性、模式化地提高完成项目的效率。

2.未超越传统单位制的项目制治理模式

从财政体制来看，政府治理体系的项目制①项目制是分税制改革后，上级政府财政资金以专项或项目发包的形式自上而下地进行转移支付，由下级政府通过申请项目的方式获得财政资金转移支付并最终实施该项目的一种制度形式（路风，1989；折晓叶、陈婴婴，2011）。并未超越传统的单位制②单位制是市场经济深入改革前，我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础，其基本内涵是一切微观社会组织都是单位，控制和调节整个社会运转的中枢系统由与党的组织系统密切结合的行政组织构成（路风，1989）。模式，这是D区街镇政府对社会工作机构进行“家长式庇护”的利益考量，是社会工作专业发展不足的内卷化状态的深层次原因。“家长式庇护”背后的一个主要的行政逻辑是街镇政府把社工服务当成政绩的组成部分，不单服务项目换标会被视为跟相关政府工作人员的工作好坏有关系，就连服务项目的评估结果不好也被认为有损购买方的“面子”。所以，哪怕《D区政府购买社工服务项目规范指引》规定“依托社工协会组建第三方评估机构，积极推进第三方评估机制”，一旦其第三方的评估结果不能令购买方和服务方满意，评估方就会被购买方要求更改评估分数、正面地展现评估结果。一次，由区社工协会组建的第三方评估机构的评估主任向笔者所在的评估团队转述购买方意见：“对于政府（购买方）而言，口头交流怎样都可以，书面评估报告也要指出问题，要求改善，但分数要好看一点。项目资金主要来自区政府，街镇政府（购买方）运用这笔资金是有绩效压力的，项目评估结果不好，相当于政府人员自己‘打脸’，这是不可能的。”当购买方具有“把社工服务项目的评估结果做得好看”的政绩要求，并且购买方也是项目评估的出资方而直接掌控评估的权力，区社工协会和评估机构往往只能变成“给社会工作项目背书”的工具，评估的专业权力几乎为零，社会工作机构也就消极对待社工评估，缺乏动力去参考评估专家提出的意见改进服务。

街镇政府把社工服务当成自身政绩的行政逻辑是传统单位制模式的作风。借鉴传统的单位制和项目制的模式来分析社会治理问题（管兵、夏瑛，2016），从项目发包和资金转移支付来看，表面上D区社工服务运行的是项目制的治理模式。区政府每年根据财政预算安排，预算一笔资金以专项发包形式转移到街镇政府，由街镇政府向区政府申请该笔资金，以项目购买的方式购买社工服务，由社会工作机构通过参与招投标的方式申请资金，中标后实施项目。然而，D区社工服务保留着浓厚的单位制治理特征。在政府购买社工服务专项资金由区政府向街镇政府转移中，虽说要街镇政府提出项目申请，但只是为了走程序，实际上区政府遵循单位制所强调的平均主义，实行专项资金的平均摊派。街镇政府并不需要以“跑部钱进”或与其他部门竞争的方式来争取区政府的转移支付，但要保证转移支付的正当性与合理性，因而需要通过“家长式庇护”来制造社工服务的良好情况从而“漂亮地”走完程序。街镇政府依旧沿袭着部分单位制时期政治、经济和社会多种功能合一性的特点，即虽然通过政府购买服务将部分服务转移给社会工作机构，但具体做法上是政府设立社会工作服务站，再引进社会工作机构进驻开展服务，因此社会工作机构相当于帮助政府运作社工服务站这一单位成员，政府出于维护单位成员良好形象之需对社会工作机构进行“家长式庇护”。

（二）政社合作不足和社会参与程度低

1.资源单一且依赖，缺乏以使命感召的社会资源整合能力

政府是D区社会工作服务资金的几乎唯一来源，社会工作机构对政府资源依赖严重。为推动社会工作蓬勃发展，重视量化绩效的政府倾向于将有限的资源相对粗放地投放到多个服务领域和多个社会工作机构。在这一背景下，D区社会工作机构如雨后春笋般涌现，积极加入各种服务项目的申请队伍。项目申请成功后，政府提供“家长式庇护”来保障项目延续性。由此，政府和社会工作机构之间形成一定的供养关系。在社会工作发展初步阶段，随着政府资源投入增多，项目逐渐增多，社会工作机构的规模也逐渐变大，于是社会工作机构便一直困在生存边缘，逐渐僵化于不断“拿项目养机构”的原地踏步中。最近两年，随着政府资源投入停止扩大，社会工作机构的项目难以保障，社会工作规模发展便受到较大影响。

以资源而非使命导向为发展策略的社会工作机构因政府粗放型的资源投放方式应运而生，然而正因为不以使命导向，社会工作机构缺乏使命感召的社会资源整合能力，进而使得对政府单一资源的依赖也不可持续。D区社会工作机构的使命大多宏大宽泛，脱离起步阶段的发展现实，无法形成具有号召力的使命感，从而也难以凝聚一班拥有共同使命感的团队。D区近8成社会工作机构创始人非社工专业出身，整体社工的专业资质也普遍偏低①D区社会工作者大专及以下学历占55%，研究生及以上学历为2%，其中持证比例仅为30.65%（数据来自D区社会工作协会2017年2月统计数据）。，其中大多数入行前缺乏社会服务经验，以致清晰而具体的专业使命难以形成。由于缺失专业使命的引导，一方面社会工作机构无法深耕专业服务，只能在现阶段依赖政府粗放型投放的资源，维持社工服务的表面增长；另一方面社会工作机构也难以以其专业使命来获得社会广泛认同和支持，从而整合社会多元资源，反而还面临着被其他有清晰使命的社会组织争夺政府这一主要资源的危机。

2.机构缺乏跟居民和社区的协商，社会参与程度低

社会工作机构采取自上而下的服务设计，缺乏跟居民和社区的协商，社会工作的社会参与程度低。从服务安排来看，各社会工作机构强调自上而下、由社会工作者主导的服务设计，而不注重自下而上、基于社区和服务对象实际需求的服务设计。按《D区政府购买社工服务项目规范指引》规定，社会工作机构可于项目实施头一个月内开展需求评估。社会工作机构普遍在中标后进行需求评估，中标的服务方案基本是社工“闭门造车”出来的。中标后所进行的需求评估大多是以问卷调查方式提问被调查者是否愿意或方便参加某项服务，又或者期望参加哪些服务。服务对象往往只能看菜吃饭，接受社会工作机构既定框架的服务。即使需求评估结果与服务对象的需求不符，由于服务项目只要求中期和末期评估，基于不准确的需求评估结果而设计的服务至少被默许开展半年。于是，简单直接而又能够快速完成的需求评估法得到社工的欢迎，通过与居民及社区协商来深入分析需求及其成因的调查方法虽可能更能帮助社工掌握服务对象的整体处境却因耗时费力而不被经常使用。

服务对象自身也缺乏社会参与的主动性。刘志民、杨友国（2009）在分析中国社会结构现状时指出，中国仍然处于陌生自由人社会状态，突出表现为社会自组织孱弱、公民参与缺乏、精英特征明显、社会分化严重、公民文化缺失，呈现一定程度的内卷化趋势，无法朝着市民社会（Civil Society）这一高级模式顺利转化。D区社区居民也普遍缺乏社会参与的意识，一方面一般参与社工服务的往往是儿童青少年、妇女和老人，因其身体功能差的社会刻板印象和社会地位低、话语权少的社会现实，而常常被动接受自上而下的服务和安排；另一方面，有一定社会地位和话语权的社会群体，或者以成为这类群体为目标的社会群体，其精英特征也很明显，他们普遍不太关注个人利益以外的事情，因而也不会积极参与到社工服务中。而“技工化”的社工日常工作主要面对各种工作流程和文书表格，专注于做一名办公室“写工”而较少走进社会群体中，难以提升社区居民的社会参与意识。在这种情况下，社会工作机构几乎全靠政府资源自上而下安排服务，难以调动广泛的社会参与和整合多元的社会资源，使得社会工作规模发展难以实现突破，也没有起到推动社会发展的专业价值。

五、结论：去内卷化？

正如文献里提到的，内卷化有正面和负面的意义，内卷化未必是不增长，它只是没有发展。借用郭继强（2007）继承和整合了格尔茨、黄宗智等人的内卷化概念，将农业内卷化视为经济主体特别是家庭农场自我战胜和自我锁定的机理，本文也将社会工作的内卷化视为是一种专业主体特别是社会工作机构的“自我战胜”和“自我封闭”。自我战胜体现在社会工作机构并未像已有研究所分析那样成为了行政工具，而是通过地方政府的“家长式庇护”开展着社会服务，尽管行政庇护下的社会服务专业水平低，但至少不是换汤不换药的行政工作。自我封闭体现在社会工作机构缺乏与政府及社会的合作，只是依赖政府供养资源而机械地输送低专业水平的、重复性的服务，难以真正产生规模效应。行政化和专业自我封闭构成了内卷化模式的持续。

郭继强（2007）认为农业内卷化（即小农经济陷入精细化耕作的路径依赖）并不排除工业化和总体经济的发展，但若要“去内卷化”，则有待相应社会经济条件的形成，即通过市场化、工业化和城市化转移和消化农村剩余劳动力，而城乡分割和歧视等政策则不利于中国农业的“去内卷化”。类似地，社会工作的内卷化也并不排除专业化和总体社会服务的缓慢发展，但“去内卷化”在D区目前似乎是一个不得已而为之的方向，因为D区社会工作的内卷化已经面临主要来自地方政府缩减资源以及其他社会组织争夺资源的挑战。篇幅所限，D区以及其他地区社会工作内卷化遭遇的危机无法得到详细描述，但笔者呼吁更多的研究者关注到这些危机，因为这可能预示了去内卷化的必要性和紧迫性。

政府是社会工作专业发展的主导者，社会工作内卷化的发生及其难以为继都离不开政府的决定，政府应坚持项目制的治理模式，不再对社会工作机构提供“家长式庇护”，让第三方评估机构发挥专业性和独立性，从而促进社会工作机构不断发展和提升。民间发起的社会工作机构应在机构转型、社工专业提升、服务层面进行社会创新，调动居民和社区的社会参与性，拓宽自身的资源渠道，否则难以预料它们将来会否遭到被边缘甚至被抛弃的命运。社会工作机构、社工和行业协会或许难以预测政府行为的走向，但如果自身首先警醒内卷化中行政化及专业自我封闭的危机，也许会更加重视与社区内外的社会组织进行广泛合作，扩大专业的开放性和降低行政依赖的潜在组织风险，并且把考虑服务对象的利益视为机构利益的前提条件，使服务对象成为社会工作发展最重要的同盟，这可能是去内卷化的必要条件。在朝向服务对象为本的去内卷化路径中，如何降低对行政力量的依赖和生成专业自主，减少专业自我封闭和走向跨专业和深层次的社会合作，这方面的研究是最稀缺的，也是笔者在广东D区接下来的研究中更加聚焦关注的议题。

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顺德职业技术学院青年科研骨干教师培养项目（2015-KJZX087）。

C916

A

1672-4828(2017)05-0071-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.05.005

吴耀健，顺德职业技术学院人文社科学院讲师，中山大学社会工作专业硕士（广东佛山 528333）；陈安娜，香港中文大学社会工作系社会福利博士生（香港 999077）。

①感谢匿名审稿人的中肯意见和建设性的修改建议。

编辑/方澈泉