欧盟农产品市场调控政策研究

孔维升，麻吉亮

(1商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710； 2中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

欧盟农产品市场调控政策研究

孔维升1，麻吉亮2

(1商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710；2中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

欧盟是农产品市场调控政策体系发展较为健全的地区之一，其政策的制定不光对全球农产品市场产生着重要的影响，并且为我国提供了很好的借鉴，值得深入研究。本文基于《共同农业政策》(CAP)对欧盟农产品市场调控政策的发展历史和调控工具进行系统研究，总结其政策制定和实施的经验。可以发现，欧盟农产品市场调控政策演变的总体趋势是愈加弱化对农产品市场的直接干预，强调市场价格信号的作用；保障农民收入、政策目标的实现，已经脱离了价格支持政策手段，以市场化工具替代；其政策目标定位更加科学化、多元化，注重互补性。

欧盟；农产品；市场调控；政策评述

欧盟农产品市场调控政策的制定和实施依托于《共同农业政策》框架下进行的。当前我国正在经历的“政策成本高、政府库存高”的农产品市场调控政策困境，在欧盟政策实践的早期也有过同样的经历。因此，欧盟农产品市场调控政策的研究对我国农产品市场调控政策的优化具有重要的理论和实践意义。从已有的研究来看，学者们多数集中于欧盟《共同农业政策》的改革进程和发展历史[1-2]和欧盟农业支持体系的构建和补贴工具的使用[3-4]，却很少从农产品市场调控政策的视角进行研究。基于此，本文以农产品市场调控政策作为研究的核心，以此为出发点对欧盟的政策演变、政策工具的使用等进行研究，试图从中发现值得借鉴的规律。

1 欧盟农产品市场调控政策的发展历程

1.1 政策初步形成时期(1960—1980年)

在经历了第一次世界大战和第二次世界大战以后，西欧国家农业生产严重受挫，农产品供给严重短缺，多数国家都存在较大的贸易逆差，农民收入较低。欧洲国家开始寻求联盟并于1957年3月，德国、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六个国家签订《罗马条约》，组成欧盟的前身欧洲经济共同体。欧共体统一的农业政策出台则是在欧共体成立后第五年才得以出台，此前由于各成员国农业生产结构和资源禀赋的差异，实行共同的农业政策在他们之间产生不同影响，各国的政策倾向也都存在分歧，因此难以达成各方满意的农业政策。1962年签订的《建立农产品统一市场的折中协议》是实行共同农业政策的开端，并成立“欧洲农业指导和保障基金”为欧共体共同农业政策的实施提供资金支持。

1960年的共同农业政策主要目标在于迅速恢复农业生产力水平和保障粮食安全。此时建立了以目标价格、基于可变关税的门槛价格、干预价格、出口补贴等为主要工具的市场调控措施以支持农产品价格，刺激生产。这一时期欧洲主要地区气候条件适宜，加上共同农业政策的激励，部分农产品很快出现了产出过剩，特别是小麦、糖和牛奶等过剩导致价格调控成本大幅增加，财政负担加重。欧共体农业委员西科·曼斯霍尔特提交了《关于欧共体农业改革的备忘录》，认为农民数量过多、生产效率低下是导致农产品生产过剩和农民收入较低的根源，最终管理委员会通过三项指令：一是为低收入农民提供农业现代化资金支持；二是对55岁以上的农民发放一次性补助或年金放弃农业生产，进行土地重新分配；三是加强对农民技能培训，促进农民在非农业部门就业。但是，这些举措并没有改变欧共体生产过剩的问题，价格调控政策仍然维持。

欧共体对其共同农业政策的第一次改革正是在这种产品过剩日益严重的情况下进行的。进入1980年，欧共体农业政策预算比重一直高于60%，基于储备的价格调控政策造成了巨大的财政压力，改革迫在眉睫。1984年，首先对过剩最为严重的牛奶实施生产配额管理，限制其供应，但是并没有根本解决牛奶过剩问题。1988年尝试“稳定器改革方案”，主要包含：(1)确定谷物生产的最高保证量作为产量上限；(2)如果产量超过最高保证量，则降低该农产品价格，并且通过行政手段追究生产责任人的责任。但是此举改革效果仍然差强人意，并且操作方式遭到法国和德国的强烈反对，以失败告终。

1.2 市场化改革时期(1992—2002年)

1960—1980年，欧洲农业政策的改革并没有取得根本性进展，特别是与产量和价格挂钩的农业支持政策，导致生产过剩与政策成本过高的问题十分棘手。财政预算危机十分严重，且此时WTO关贸总协定开始就农业进行谈判，给欧盟内部农业政策改革带来压力。

1992年，农业委员麦克萨利签发了《共同农业政策的发展与未来的反思》，提出已有的政策无法实现其目标，因而提出新一轮政策改革方案。此次改革是共同农业政策最为革命性的改革，并且成效十分显著，具有重要意义。

麦克萨利改革的主要内容为：(1)降低谷物等农作物价格支持水平，并降低谷物目标价格水平，逐步实现欧共体内农产品价格与国际市场价格接轨。(2)应对市场波动，实行对农民的补偿援助或补偿金制度，并按照固定面积或过去年份的生产情况支付补贴，与当期产量不挂钩以避免农业当期产出扩大。(3)执行土地休耕计划，第一年以轮作方式休耕的土地达到总耕地面积的15%。此外，相配套的还包括对农民支付环境保护补贴、农地造林补贴、农民提前退休补贴等补充性措施促进农业生产效率提升、代际交替和农业结构调整。

麦克萨利改革意义重大。第一，由于此次市场化改革在农业补贴上的让步，促成了管帽总协定成员国签订《乌拉圭回合最后协议》，与其他成员国达成一致，维护了欧盟成员国的共同利益。第二，麦克萨利改革最为突出的特点在于以直接补贴代替价格支持，实现了价格支持与农业补贴相分离。这意味着减少对价格形成机制的直接干预，减少对价格的扭曲效应，消费者和下游产业成本降低，社会总福利得以提高。第三，减少了欧盟与世界其他各国的贸易纷争，促进了欧盟农产品出口。

虽然1992年欧盟的农业政策改革总体上取得了显著效果，农产品过剩的情况大幅减少，农业收入逐步提高。但是进入2000年以后，欧盟又面临着农业结构调整和环境治理的新任务。这一时期，欧盟内部大农场主和小农场主之间收入公平问题受到关注，农业劳动力大量外流，农业人口老龄化，区域发展不平衡以及农业污染等问题亟需解决。因此，在《2000年议程》中增加了对环境、卫生和生态问题的关注。同时，该议程进一步降低了对农产品的价格支持水平，设立了农村发展计划基金用于对年轻农业劳动力创业资助、提前退休计划、落后地区农业发展补偿援助和对农业环境保护项目支持。

1.3 市场化改革强化时期(2003—2012年)

这一时期，由于欧盟东扩和世界贸易组织协定要求，欧盟的共同农业政策改革继续深化，以适应新的外部环境。首先，由于新的成员国加入，欧盟如果按照2001年的农业补贴标准，其直接支付总额可能提高至少3～4倍，财政负担加重。第二，为了履行欧盟在农产品贸易谈判中的承诺，仍存在继续降低其农业补贴的压力，特别是在新一轮WTO谈判中，欧盟“黄箱”政策和“蓝箱”政策使用量都遭到世界贸易组织质疑。第三，在欧盟成员国内部，各国之间因为权利和义务不对等的问题产生严重矛盾，成为此次共同农业政策改革的政治内因。为了应对上述问题，欧盟在2003年进行的共同农业政策改革中将其目标设定为降低财政预算、保障农民收入，发展绿色、无污染的农业生产模式，促进农产品生产质量提升、市场化改革及农村区域发展。

2003年的共同农业政策改革对直接补贴方式进行深入的脱钩化改革，实行“单一农业支付。生产者所获得的农业补贴基于其在2000—2002年间的历史生产数据，独立于当期生产情况。补贴所涉及的品种为小麦、玉米、高粱和大麦等谷物，油菜、大豆、向日葵等油料作物，以及其他纤维作物等。各成员国可以根据自身情况选择基于区域还是农场水平上进行补贴。单一农业支付不会对农户的种植行为存在干预，农户有自由选择其种植品种(除水果、蔬菜和马铃薯以外)。同时，获得这项补贴的前提条件是，农户有义务保护其土地质量并改善环境条件。除了单一农业支付以外，各成员国可以实施少量与生产限制相挂钩的“部分脱钩支付”。

2008年的政策检查可以看成是对2003年改革的深化。在2003年基础上，欧盟继续进行其补贴的脱钩化改革，进一步减少对农业生产行为的扭曲。按照2008年的改革，欧盟废止了强制休耕规定，生产者无需每年休耕其10%的耕地。加强对农业生产者的信息支持，帮助农民根据价格信号做出生产决策的调整，减少对产量、种植面积、养殖规模的限制，以使生产者能对市场信号做出快速的反应。相比于产量挂钩的补贴政策而言，2008年的共同农业政策更加强调补贴领取者在自然环境保护、产品质量动物福利等方面的要求。财政资金的支出方面也更加倾向于对农村社会发展和生产效率提升。

1.4 全面“绿箱化”改革前的准备(2013年至今)

2013年12月，欧盟正式通过了其最新的共同农业政策改革方案。此次共同农业政策中认为在共同农业政策中市场调控与直接支持、农村发展是两大支柱。改革的目标主要包括：(1)经济方面，为了让农业生产更好地应对需求变化，要提高欧盟农业的竞争水平；(2)环境方面，要能积极应对气候变化和自然资源约束，促进农业可持续发展；(3)地域方面，为了实现部门和区域平衡，要提高农村发展政策扶持力度、提升政策效率。

财政支出的分配上变化较大，1992年大约90%的支出用于进行出口退税、政府干预性购买等市场调控措施，而在2013年末用于直接市场干预的支出仅占到总支出的5%，比1992年下降了85%。并且将市场直接干预限定为欧盟安全网构建的组成部分，严格限定这些直接干预措施为危急情况下的预防性措施。用于直接补贴的资金支出占总支出的70%，主要用于对年轻农业劳动力和小农场主的收入支持。通过保持政策已有的两大支柱，欧盟试图让新的CAP更加注重效率、目标强化、连贯性、政策整合与互补(附表)。

市场管理方面，总体弱化了市场直接干预措施，强调风险管理和危机应对，仅保留了出口退税、应急储备等政策措施。政府公共部门的储备严格限制作为应对突发紧急情况的应急性储备，当市场出现剧烈波动，无法恢复均衡时欧盟委员会可以授权生产者组织进行储备吞吐，以稳定市场。取消对食糖、牛奶和生猪的生产限制，让农民能按照市场信号对需求变动做出反应。而对于白糖，则可以获取私人储备补贴。

附表 欧洲农业担保基金(EAGF)对农产品市场调控政策的支出情况 单位：千欧元

资料来源：根据历年欧洲议会委员会和理事会财务状况报表整理

2 欧盟农产品市场调控的政策工具

2.1 直接调控工具

农产品价格支持政策是欧盟共同农业政策的支柱之一，1962—1990年，价格支持是共同农业政策的核心。其价格支持政策由干预价格、目标价格和门槛价格三个政策性价格组成，虽然在最新的政策体系中已经将价格支持政策水平降到了极低的水平，但是这些价格支持政策曾经在欧盟农产品市场调控政策的历史上发挥过重要作用：(1)干预价格(或支持价格)：干预价格是一种最低保护价格，是欧盟对农民收入的最低保障。当市场价格低于干预价格时，政府开始对市场进行干预，农民可以选择在市场上自由买卖，并从政府委托机构处领取差额支付，也可以将产品出售给政府，进入政府的公共储备。(2)目标价格：目标价格是欧盟设定的价格上限，通常高于市场均衡价格，由欧盟各成员国相互协商确定。欧盟所实施的目标价格显然与我国已经试点的目标价格不同，欧盟将其作为价格浮动的上限值，当市场价格高于目标价格时，政府会采取抛储和限制进出口等政策措施予以调控。(3)门槛价格：是用于对进口品价格的限制，特别是针对于粮食作物。欧盟的门槛价格为目标价格与其内部运输费和装卸费等的差额，如果进口到欧盟的农产品价格比门槛价格低时，则会对该农产品征收价差税，以保证进口品价格不会对本国农产品市场产生冲击，保护国内农民收入。

欧盟干预价格和目标价格共同构成了其市场调控的价格带制度，当市场价格位于价格带之间时政府不采取措施干预。市场价格高于目标价格或低于干预价格时，政府则有义务进行市场干预以使市场价格恢复到价格带上下限之间。

1962年，欧盟的共同农业政策将其农产品市场按照品种划分为21类，每一类农产品由一个市场组织管理，相应的分为21个共同市场组织。共同市场组织是共同农业政策中最为重要的组成部分，旨在对不同的农业部门提供相应的价格支持。稳定农产品市场、保障农民收入和提高农业生产力是建立该组织的动因，但是随着欧盟共同农业政策的改革，已经将这21个共同市场组织合并为一个组织。在最新的共同农业政策中，欧盟共同市场组织的调控主要是进行“安全网”的构建，其政策措施包括农产品应急性储备、生产者联盟、公共储备和私人储备援助系统、学校牛奶和水果促进项目和出口退税等。保留了干预价格作为触发政府应急性储备与私人储备干预的触发价格。

为了规范政府市场干预行为，共同农业政策对政府公共储备和私人储备调节，均需要严格按照授权法案执行。在可干预的农产品上限制为小麦、硬麦、大麦、玉米、大米、牛肉、黄油和脱脂奶粉8个种类，并且不再对高粱和白糖进行公共储备干预。对白糖、猪肉、牛肉、羊肉和橄榄油等农产品采取私人储备方式进行调节，政府在必要时对进行上述农产品收储的私人企业或农户予以适当补贴和技术支持。

2.2 间接调控工具

欧盟早在2001年发布的《欧盟农业风险管理报告》中就已经开始强调农业保险对农业的重要性，当时作为对已有的价格支持政策的替代方案被提上日程。由于农业保险是WTO允许的“绿箱政策”范畴，加之共同农业政策“绿色化”改革的深入，欧盟越来越重视对农业保险的研究与尝试。从2010年开始，各成员国政府对农业保险保费补贴的比例上限由原来的50%提高到65%，其中成员国政府支付1/4、欧盟委员会支付3/4。当前，欧盟主要保险品种包括灾害保险(分为单一风险保险和复合风险保险)和产量保险，正在积极探索收入保险和指数保险。由于欧盟成员国在地理区位上的差异，其气象和自然条件差异较大，因此，欧盟成员国各自农业保险的设置上会根据其所面临的风险差异而有所不同。

2.2.1灾害保险 灾害保险通常可以分为单一风险保险和复合风险保险两类。单一风险保险是针对单一的极端自然风险所设置的灾害保险，历史悠久并且在欧盟所有成员国均设置此类保险。例如，对于比利时、德国、荷兰、英国和爱尔兰，冰雹保险是最为主要的灾害保险险种。复合风险保险则通常包括对多种灾害进行保险，保加利亚、捷克、匈牙利、波兰、葡萄牙和瑞典等地的灾害保险主要为复合风险保险。由于这些区域发生多种自然灾害的概率较高，例如瑞典常发生冰冻风险，波兰出现干旱、冰冻和洪涝灾害的概率都很大，因此这些地区提供复合风险保险。复合风险保险主要包括对冰雹、火灾、雨灾、霜冻和大风等自然风险。

2.2.2产量保险 欧盟的产量保险主要是针对产量波动的保险，目前广泛存在于西班牙、法国、意大利和奥地利等农业生产大国，较为典型的案例是西班牙的产量保险：西班牙拥有欧盟成员国中最为发达的保险体系，其农业保险已经覆盖了绝大多数农业生产的常见风险。西班牙农业保险和再保险共同体是其农业保险体系中的一大特色，分为国家保险赔偿联盟和私人属性的直保公司。这种组合方式的巧妙性在于保证了西班牙生产者、保险公司和政府三方的利益：首先，对于农民而言，因为国家保险赔偿联盟的加入增加了对商业性直保公司的信任，提高了对农民风险理赔的公正性；其次，对于商业性直接保险公司而言，因为有国家机构的合作和再保险，提升了商业性保险公司的盈利空间降低破产风险；最后，对于政府而言，介入农业保险方便其通过农业保险体系对农民收入和市场供求进行调控，增加了获取信息的途径。西班牙农业保险和再保险共同体在农业风险分析、保单设计和管理、赔款赔付等方面都拥有者丰富的经验。其国家保险赔偿联盟本质上是西班牙政府的非营利性机构，其资金来源主要是政府财政拨款、保费收入和巨灾风险保障基金，并且在特殊情况下可以向国家申请贷款。西班牙的农业产量保险为保障其农民收入、稳定农业生产起到了重要作用。

除了灾害保险和产量保险外，欧盟也正在积极探索发展收入保险，欧洲议会已就此进行了诸多讨论，并形成了一些共识。主要包括欧盟的收入保险制度要符合WTO规则要求，以私营化为主，要同时适合于南、北欧国家等。此外，关于收入保险的标的内容、农作物产量或畜产品数量计算方法、价格采集方法、政府再保险安排等方面也都在讨论当中。其中，关于收入保险产品价格的选取将重点考虑芝加哥商品交易所(CBOT)的期货价格。

2.3 欧盟农产品市场调控政策的评述

2.3.1愈加弱化对农产品市场的直接干预，强调市场价格信号的作用 欧盟农产品市场调控政策的调整是围绕其农产品价格形成机制进行的。早期，欧盟为了保障国内生产和农民收入实施了农产品价格干预制度，希望以此对农业生产起到促进作用，同时还能对农民收入进行支撑。这种通过直接干预市场价格形成机制的政策措施在短期内十分有效，欧盟的农业生产很快从战后恢复，迅速从净进口变为净出口，农民收入也得到了相应的保障。然而，这种价格刺激导致的产出过剩，进而导致的政府调控成本过大是其价格干预模式改革的最大推动力。

从近期欧盟农业政策调整来看，价格直接干预已经被废除，而相应的改革目标也变为“让价格信号更好地指导农民生产”。欧盟无论是对目标价格和门槛价格的废止、牛奶等农产品产出限额的取消以及直接补贴的脱钩化等，都是旨在进一步完善其农产品市场价格的形成机制，以尽可能少地干扰市场价格。

此外，欧盟在保障农民收入问题上已经脱离了价格支持政策手段，以市场化手段替代，主要包括：(1)以提高农业初级产品附加值的方式促进农民增收；(2)通过提供农场咨询系统(FAS)服务促进农业技术推广，以促进农民及时采用资源节约、成本节约型技术用于生产；(3)在第二支柱中提供作物保险、动物保险等风险管理工具，以及互惠基金以稳定收入。

2.3.2欧盟农产品市场调控政策目标定位更加科学化、多元化注重互补性 从欧盟农产品市场调控政策目标的发展来看，已经从过去单纯的生产者聚焦变为综合考虑市场供求的调控政策，使目标更加科学和可行。在早期的农产品市场调控政策目标中，共同农业政策注重于对农民收入的保护以及农业生产率的提升，而忽视了需求侧与供给侧的相互关系。但在其2013年共同农业政策的改革来看，欧盟将农产品市场调控的长期目标定位于“提高生产对需求的适应能力”，这说明欧盟目前对其农产品市场的调控已经走出了单纯的产量调控或收入调控范畴。对于这一长期目标的实现，欧盟又将其短期目标定位于农业竞争力水平、可持续发展能力和农业政策效率的提高。实现这些目标的基本路径则是依靠市场机制中价格信号的作用，一方面保持市场价格信号对农业生产者的传导畅通，另一方面，通过农业生产力水平的提高保证农民可以及时对价格信号做出反应。

另外，欧盟的农业政策目标设定上更加趋于多元化，并且这些目标之间存在一定互补性。例如，欧盟对其直接补贴政策设计中附加的交叉顺从原则要求农民在领取直接补贴的同时还需要承担诸如环境、公共卫生、动物福利以及土地管理的义务。在政策机制设计上提升了政策的效率。◇

[1]罗超烈，曾福生.欧盟共同农业政策的演变与经验分析[J].世界农业，2015(4)：69-72.

[2]王雅梅.欧盟共同农业政策向共同农业和农村发展政策的转变探析[J].农村经济，2009(5)：118-120.

[3]王晓明.欧盟农业补贴政策的英法之争[J].世界农业，2015(8)：79-83.

[4]魏海丽.欧盟农业补贴政策探析[J].世界农业，2015(11)：136-138.

(责任编辑 唐建敏)

Agricultural Products Market Regulation and Control Policy of EU

KONG Wei-sheng，MA Ji-liang
(1Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation，MOFCOM，Beijing 100710，China；2Institute of Agricultural Economics and Development of CAAS，Beijing 100081，China)

The European Union(EU) is one of the areas where the system of agricultural product market regulation and control policy is developed.The formulation of its policy is not only a significant impact on the global agricultural market，and provides a good reference for China，it is worth further research.Based on the common agricultural policy(CAP)，this paper made systematic study on the development history and control tools of EU’s agricultural product market regulation policy，and summarized the experience of its policy making and implementation.Results showed that the general trend of the evolution of the EU’s agricultural market regulation and control policy was to weaken the direct intervention of the agricultural products market and emphasize the role of the market price signals.To ensure the realization of the goal of the income of the farmers，the price support policy instruments was replaced by the market tools，and the policy goal orientation was more scientific，diversified attention to complementarity.

EU；agricultural product；market regulation and control；policy review

农业部委托课题“我国农产品市场调控政策研究”；中国农业科学院科技创新工程(项目编号：ASTIP-IAED-2016-05)。

孔维升(1988— )，男，博士，助理研究员，研究方向：农业经济理论与政策、世界经济。

麻吉亮(1986— )，男，助理研究员，研究方向：农业经济理论与政策、农业技术经济。