安全与发展并重视角下的网络食品销售安全监管问题

赵 静，李宁宁

(1浙江医药高等专科学校，浙江宁波 315100；2杭州市拱墅区市场监督管理局，杭州 310000)

安全与发展并重视角下的网络食品销售安全监管问题

赵 静1，李宁宁2

(1浙江医药高等专科学校，浙江宁波 315100；2杭州市拱墅区市场监督管理局，杭州 310000)

目的：保障网售食品安全，促进网络食品市场健康快速发展。方法：梳理网络食品安全现状，对违法现象进行分类，分析违法现象产生的原因，进一步分析网络食品安全问题产生的深层次原因，最终提出对网络食品市场进行治理的建议。结果：网络食品安全问题有缺少法律法规的普遍性违法，由于经营者“不知情”而违法和经营者故意售假、造假三种类型。网络食品安全问题的产生不仅是由法律法规缺失和监管不到位造成，也是由信息不对称、消费需求层次低、食品产业基础薄弱、政府监管处于转型期等深层次原因导致。结论：网络食品安全问题需要针对原因和根源标本兼治，并在把握网络食品市场特征的基础上，发挥现代政府治理理念。一方面，理顺市场机制，缓解市场失灵，并且完善法律法规作为保障。另一方面变革政府监管方式和手段，提高监管的针对性。

网络；互联网；食品安全；监管

当前网络食品安全问题突出，梳理网络食品安全现状，分析违法问题产生的原因及根源，提出有效治理建议，对保障公众健康和促进行业发展都具有意义。

1 网络食品安全状况

当前我国网络食品交易覆盖食品各个种类[1]。从经营模式上看，线上经营模式即买卖双方在网上完成整个交易过程，主体数量庞大，市场广泛而分散，包括B2C和C2C两种，近两年兴起的微商也属于C2C模式。C2C主体主要是学生、社会人员等，一般无食品经营资质，经营者意识不高，食品安全保障能力差，是食品问题高发的一种类型。线下经营模式是网上联系随后实地完成交易，即O2O模式，一般经营主体和市场都集中在同一城市或地区，主要适用于餐饮等服务行业。团购网站经营主体一般是正规的餐饮店铺，但外卖网站的经营主体一般无经营资质，经营地址隐蔽，流动性大，食品问题高发。

2 违法现象分类

当前违法问题主要表现在：(1)三无产品、假冒伪劣产品充斥；(2)进口食品来源不明；(3)自制食品成分、卫生不达标，运输过程中质量缺乏保障；(4)散装食品储存条件差，包装标识不规范；(5)生鲜类食品储存和运输缺乏专门设施，食品质量难保障。

2.1 缺少法律法规的普遍性违法

网络食品行业法律法规缺失，主要体现在：(1)市场准入方面。新《食品安全法》(2015.10.01)规定网络食品经营者要进行实名登记，应取得许可证的，平台还应审查其许可证。由于新法刚实施，缺少实施细则，实际中并未得到贯彻和执行。如网络出售外卖食品、农产品是否要取得经营许可，自制食品网络出售该界定为食品生产还是食品经营，对微商的界定和资质要求，对线上线下不同经营模式的经营主体是否要分类许可或备案，以及现场检查的范围和要求尚不明确。这导致一方面监管部门“无法可依”，另一方面平台对新规定的重视度不够，“无证经营”问题普遍存在。(2)交易行为方面。新《食品安全法》未明确将“网络食品经营者”列为法律监督对象，对具体交易行为缺乏规范。如传统的食品进出口要办理正规手续和经过海关检疫，网络食品进口存在监管空白，食品来源不明，进口食品分包装卫生不达标；自制食品、外卖食品、散装食品卫生不达标；网售食品包装标识不规范等。网络食品信息发布无统一规范，存在经营者虚假介绍或隐瞒信息现象。未明确经营者的进货查验义务，进货渠道杂，可溯性差。

2.2 由于“不知情”而违法

当前有关网络交易的一般性规定分散在多部法律法规中，对于经营者而言，即使有守法意识，也往往“无所适从”，使守法积极性降低。此外，我国公民法律基础薄弱，意识淡薄，经营者因不知晓法律法规而违法的现象也普遍存在。食品安全问题很多属于产品的内在质量问题，内在质量问题必须经检测、鉴定后才能确定，经营者不能从外观上直接识别优劣[2]。并且我国食品产业水平低，造假现象时有发生，由于网络的虚拟性，不合格食品极易通过网络流通，加大了经营者的风险。最后，网络食品供应链长，食品信息易缺失，也使经营者无法获得产品的真实信息[2]。以上原因造成和加剧了经营者因对食品质量信息“不知情”而违法的现象。

2.3 故意售假、造假

售假主要是对制售分离的食品，造假是对自制食品和外卖食品。出于经济利益的考虑，经营者可能出售厂家生产的假冒伪劣或不合格的食品，或者在制作自制食品和外卖食品时，降低食品的质量要求。尤其是在法律法规空白和监管缺失的情况下这种违法现象极易发生。

3 违法现象产生的直接原因

3.1 法律法规层面

网络食品法律法规不健全是违法现象产生的直接原因，也间接助长了售假、制假问题，可从以下几方面改进：(1)由于互联网的跨区域性和广覆盖性，应提高立法层次，从国家层面颁布统一、权威的网络食品交易法律法规；(2)结合网络食品不同经营模式、不同经营主体、不同产品类别出台具体的准入规定，对尚存模糊的新事物给予统一定义；(3)在具体的交易行为方面，对网络食品的进货查验、信息发布、储存与运输、票据保存及消费者隐私保护等做出明确规定；(4)针对互联网的跨区域性和虚拟性，对网络食品的监管主体及其经营管辖权的确立、查证交易主体的真实身份、电子证据的收集与效力等进行规定；(5)第三方平台在保障网络食品安全方面作用关键，应加强对第三方平台的立法，对其法律地位、在食品安全维护方面的责任做出明确规定。

3.2 监管层面

与传统食品监管相比，网络食品监管存有不足。在准入方面，监管部门对商家“无证经营”和平台是否履行审查义务未能有效监督。缺少经营者信息，使监管如“无源之水”，不仅违法行为得不到监督，即使监管部门发现违法问题或者接到投诉，也找不到商家。

网络交易虚拟化、跨区域、流动性大，使行政管辖、调查取证和违法处罚的难度加大。现有监管技术落后，难以及时发现和制止违法行为。

最后，食品网店数量庞大，相比之下，政府监管力量薄弱，难以满足监管需要。

4 安全问题产生的深层次原因

4.1 市场失灵与信用机制不完善

网络食品市场存在严重的信息不对称，主要原因是由食品本身的特性导致，互联网的特点又形成了新的不对称。根据Nelson、Darby和Kami对信息不对称程度的分类：搜寻品、经验品和信用品，搜寻品是指消费者在购买前通过检查就能了解产品质量，经验品是指产品质量必须要消费者消费产品之后才能确定其质量，信任品是指食品的部分属性即使消费者消费后仍然无法做出判断[3]。食品既具有搜寻品特征，又具有经验品和信任品的特征。食品的搜寻品特征主要指食品包装、包装上的信息和外观等通过直接接触就能确定的质量信息；食品是经验品，部分质量要消费后才能确定；食品是信任品，其内在质量即使食用后也难以正确辨识，有些隐患还需要很长的时间才会显现。经验品和信任品特征是食品消费者存在信息不对称的主要原因，使得普通消费者很难对食品正确鉴别，理性购买。

网络购物的虚拟性加剧了食品作为搜寻品的信息不对称。消费者无法直观感受商品质量，只能依赖经营者对商品的文字描述和商品图片获取对商品的认知。由于缺乏约束，经营者在网页上片面、虚假宣传产品及盗用产品图片，使食品质量信息失真，误导决策。此外，海量信息也带来了“信息剩余”，这其中有虚假信息，过量和虚假的信息加大了信息不对称。

信息不对称使消费者无法做出合理选择，市场无法“优胜劣汰”，出现市场失灵。出现逆向选择，劣质产品得以销售，而生产者、经营者出现“道德风险”，机会主义行为得以实现[4]。与此同时，网络交易价格信息供给过剩，在价格信号的强烈刺激下，低价优势对消费的影响作用明显，以低廉价格取得更多市场。

此外，网络食品供应链长，食品信息极易缺失，加剧了消费者的信息不对称。经营者可能也存在信息不对称。在信息不对称的情况下，消费者会转向对经营者信用信息的获取和收集，以弥补信息不对称的影响，网络购物信用信息主要由商品人气和其他客户体验后的反馈以及商家自身的基本信息构成[5]。当前，网络食品市场缺乏规范，商家以不合理手段诱导消费评价，还存在“刷单”、“刷信用”等现象，我国网络食品市场诚信体系未建立。最后由于经营者信息不全以及网络的虚拟性，消费者难以确认经营者的身份及交易的真实性。

信息不对称和信用机制不完善是网络食品违法问题产生的重要原因，也是市场发展的制约因素。

最后，监管部门无法掌握经营者的信息和食品来源信息，存在信息不对称，一定程度上促成“监管失效”。

4.2 消费需求层次低

经济学理论认为需求决定供给，正是由于低端市场的广泛存在，诱发了企业机会主义行为[6]。当前我国城乡差距和地域差距较大，需求层次整体偏低，给低质量食品提供了生存空间[7]。食品的经验品和信任品特性，也使消费者对规避食品伤害的能力不足。此外，我国社会对突发的、伤害性大的风险警惕性较高，而对缓释性的、无直接生命伤害的风险防范不足[8]。在低价的刺激下，收入不高的群体容易忽视食品安全问题，并且维权意识不高，这种中国经济转型时期的消费结构与社会心态为食品安全问题提供了生存土壤。

4.3 食品产业基础薄弱

网络食品销售是食品供应链上的终端环节，食品产业背景与网络食品安全问题密切相关。我国食品产业整体上“多、小、散、乱”的局面仍未改变，产业素质不高和结构不合理，企业自身质量管理能力不高。并且，食品行业诚信体系不健全，行业缺乏自律，加之受社会整体诚信水平制约，企业违法违规屡见不鲜。这种氛围一旦形成，守法成为“奢侈的例外”而违法则成为“可接受的常态”。由于互联网的虚拟性，低质产品流向网络渠道。

4.4 转型期政府“监管失灵”

现代市场经济中，政府监管更多的是对市场失灵和市场缺陷、弊端进行监管，如解决信息不对称、市场竞争不公平等，让市场机制在资源配置中更好地发挥作用[9]。网络食品安全问题产生的重要原因是市场失灵，而当前我国政府监管正由传统的行政管理方式向现代政府职能转变，新的监管理念、监管方法和手段尚未建立，在纠正市场失灵方面的能力不足。

要发挥市场机制的作用，信息规制是关键。当前，政府监管中缺少对经营者的信息规制措施，对消费者的宣传教育力度有限，对经营者的教育和指导还不到位。

在监管方法上，我国主要采用设定行政许可并对违法行为进行处罚的管理方式，通过发证等“一次性监管”的静态方式严控企业资质，缺乏多元化的动态的事中监管手段[9]，传统的监管方法亟需变革。

此外，当前我国网络食品监管还存在监管体制带来的挑战。2013年机构改革对省级以下监管机构进行整合并实行垂直管理，新《食品安全法》明确属地管理的原则，食品安全由地方政府总负责。但是互联网的虚拟性和跨地域性使得地域界限淡化，按照属地进行管理，管辖权容易冲突，跨地域协作差。针对互联网的特点，亟需建立适合的监管体制。

5 治理机制与措施

网络食品安全问题的产生，既有直接原因，也有深层次原因，还需“标本兼治”。同时，政府应致力于建立市场规则，营造公平竞争的市场环境，促进市场机制作用的发挥，同时在公共产品、市场失灵或政府缺位的领域，发挥监管的主导作用。

5.1 完善法律法规

完善法律法规不仅要规制当前违法问题，更要为市场交易行为建立保障。

5.1.1实施市场准入限制 市场活力有一个度，活力不足会导致生产力水平低下，无法满足消费者多元需求；活力过了头，则会过度竞争，最终因利益驱动而致假冒伪劣产品横行[10]。一直以来，网络食品市场无准入限制，经营者鱼龙混杂，实施许可或备案管理，适当抬高门槛，提高经营者食品保障能力，同时控制数量，避免过度竞争，进行准入登记也便于政府监管。对传统制造商和传统经销商开办网店，由于已具备《食品生产许可证》或《食品经营许可证》，并具备保障食品安全的能力，可到原发证机关备案，报备经营地址与仓库地址。对尚未取得《食品生产许可证》或《食品经营许可证》的经营者，规定期限内到经营场所所在地的县级以上食品药品监管部门申请办证。经营进口食品，在办理《食品经营许可证》之外，还应报备进口生产商、经销商以及进口食品的基本情况，便于追查。自制食品出售，应明确是按照食品生产还是食品经营进行管理，并报备生产或经营地址、卫生条件，必要时进行现场检查。经营外卖食品和散装食品，应办理《食品经营许可证》，并报备经营地址和卫生条件。

5.1.2实行亮照制度 规定在实体场所显著位置悬挂网店名字、网址，便于社会监督；规定在网店首页显著位置标注食品生产许可证或经营许可证编号，并在主页面明示许可证件、备案凭证及营业执照。

5.1.3加强网售食品包装标识管理 规定网售食品必须标识的产品信息，特殊食品还应有附加事项。重点加强进口食品、散装食品、自制食品的标识管理，对于进口食品必须有中文标签和中文说明书，自制食品包装必须提供主要成分、添加剂、生产商、生产日期、保质期、联系电话等，散装食品包装也必须符合要求。经营者负有审查义务，标签明显不符的，不得出售。

5.1.4建立网络食品经营者进货查验制度 新《食品安全法》规定了食品经营者的进货查验和保存记录及凭证的义务，但未明确延伸至网络。应规定网络食品经营者必须履行进货查验义务，并保存查验记录。对网络食品批发商，还应建立销售记录，加强食品票据管理。规定一旦出现食品安全事故，网络食品经营者有告知生产商和其他消费者，并帮助生产商召回产品的义务。

5.1.5规范网页食品信息发布 制定网页食品信息发布标准，规定必须发布的内容，如食品检测报告书和合格证明标志、生产厂家、地址、食品保质期、食品生产许可证等。自制食品和散装食品必须说明食品生产、储存、运输情况、许可证件、合格证明等，食品图片必须是厂家统一提供或者是经营者自行拍摄。

5.1.6明确食品售出后的责任认定 网络食品出售涉及卖家、物流企业和买家，明确物流运输的条件与时间、消费者收货时间等造成的食品问题的责任认定，特别是对冷链食品。明确物流企业有提前查验货品的权利，消费者有先查验后接受的权利，鼓励物流企业与经营者签订责任协议。

5.2 理顺市场机制

5.2.1信息规制与信用管理 针对信息不对称，企业是信息传递的主体。从信息学的角度，企业应以标签、广告与回溯系统为载体对外传递信息，指导消费行为[11]。结合网络购物的特点，建议从食品标签、网页食品信息发布、用户评价以及回溯系统几个方面进行信息规制，标签、网页食品信息发布和回溯系统规制。

规范用户评价管理。商家不得更改或删除用户评价，禁止商家利用“好评返现”等不正当竞争方式诱导评价。多途径加强对商家交易行为的监管，如监管部门自行购买产品进行抽查或者委托专业机构或消费者作为协管员。

以法律形式赋予第三方平台审查和监督网页食品信息的责任，提高对违法发布网络食品信息的处罚力度，一旦发现不规范行为，对食品经营者和平台都要处罚。

建立网络食品行业诚信体系。建立诚信数据库，将经营者基本情况、日常监督结果、投诉情况、处罚信息进行记录，通过统一的发布平台向社会公布，指导消费行为。对诚信情况良好的企业由行业协会授予荣誉并奖励，起示范作用。对诚信情况不佳的实行黑名单制，授权第三方平台对其进行支付控制，限期整改，严重的作退市处理，并彻底限制其行业准入。

5.2.2强化企业责任 在引导企业作为主体发布信息，改善信息不对称的基础上，还应强化企业责任，促进企业自律。针对经营者因不知晓有关法律法规而违法这一现象，应对经营者(包括新入市者)开展法律法规知识培训，如根据经营模式、经营主体和经营项目该执行何种许可或备案制度；开办食品网店需要办理哪些手续；有关食品合法性的证明文件和标识规定；必须向消费者明示和告知的产品信息等。在此基础上，对于因对法律法规“不知情”而违法违规的经营者，不应免于处罚。

根据前文阐述建立进货查验制度，但对经营者对食品内在质量信息不了解而产生的食品安全问题，如果经营者履行了进货查验义务，并能说明进货来源，可以免于处罚，但造成损失的要负赔偿责任。

根据我国《消费者权益保护法》，出现产品问题消费者负责举证。对于网络食品销售，消费者处于市场终端，存在严重的信息不对称，并且网络交易数据易修改、举证难，加之消费者到专业机构鉴定的费用不菲，因此由消费者举证实质上“以弱搏强”。本着“实质公平”的原则，建议实行举证责任倒置，由经营者、生产者承担相应的举证责任，让消费者获得与经营者相抗衡的能力，并约束经营者的行为。最后由于网络交易跨区域，还应延长起诉的时效。

推进第三方平台自律。要求平台服务商在规定期限内清理仍未取得资质的经营者，督促经营者“亮照”。建立经营者备案和台帐，详细登记经营者、地址、经营食品和电话等信息，对经营者发布的信息进行网上备案，保留其交易历史数据。利用网络技术进行检查，确保经营者如实发布食品信息。实行保证金制度，一旦是由于经营者责任出现网络食品纠纷或是投诉无法调解，由平台对消费者先行赔付。平台服务商应配合相关部门调查和执法，配合发布食品安全警示以及违法经营者的下网退市。

5.3 变革政府监管方式和手段

5.3.1搭建信息平台，加强信息披露与共享 政府通过搭建信息管理平台，实现网络食品安全的工作平台统一和信息发布统一。整合各省市的食品经营许可证管理系统和工商部门的准入管理系统，实现经营者信息的统一与公开。探索网上受理许可或备案申请，提高行政效率。发布网络食品法律法规、食品安全知识、消费者警示等。实现定期发布市场监管信息，公布企业诚信信息的功能。设置举报页面，接受投诉。通过信息共享和披露，一方面缓解消费者的信息不对称，另一方面改善监管部门的信息不对称，有利于部门间联动监管以及跨地域投诉的处理。

5.3.2建立网络食品监管机构 由于网络食品风险的跨区域性和流动性，建议从国家层面设立一个专门机构——网络食品安全办公室，主管和协调全国工作，并与地方监管部门进行业务协查。杜绝属地管理的弊端，完善全国统一市场。

5.3.3完善动态的监管手段，加强事中监管 准入登记仅是起到经营者数据留存的作用，在当前政府职能过渡、“事前”监管弱化的同时，加强“事中”监管尤为必要。 由网络食品安全办公室牵头，建设全国统一的“网络食品非法经营行为搜索引擎”或网络经营监测软件，对经营行为进行监测，主动发现违法行为，实现“以网管网”。根据经营者数据，应用大数据分析，检测异常情况。加强对进口食品、自制食品、散装食品和外卖食品等的现场抽查。介于监管部门人手有限，面对海量的信息，探索与第三方合作，委托专业的打假和知识产权机构对网上的海量信息进行初筛，将结果上报给监管部门，让监管部门有方向、有目标地开展清查工作，提高监管效能[12-14]。

5.4 加强消费者教育

由于网络购物的大多是年轻人，知识水平高，信息接受速度快，可通过多种形式对其进行教育。针对消费者食品安全防范意识不高的问题，教育消费者谨慎购买网络食品，建议其到信誉好的网络商城购买品牌食品，不要一味追求“价廉”而造成身体伤害，相信“便宜没好货”。针对消费者对食品安全知识的信息不对称问题，教育其检查是否有食品包装标识，是否有“QS”标记，查看生产日期和有效期，告知其查验卖家资质的方法和途径。最后，加强对网络食品投诉平台和投诉热线的宣传。◇

[1]刘嫒嫒.我国网络市场食品安全规制研究[D].太原：山西医科大学，2015.

[2]楼一.网络交易中的食品安全监管研究[D].浙江宁波：宁波大学，2013.

[3]王可山，食品安全信息问题研究述评[J].经济学动态，2012(8)：92-96.

[4]邹艳洁.信息不对称引发的食品安全问题及政府规制的研究[D].南京：南京中医药大学，2007.

[5]刘恒.电子商务信息不对称与网络购物风险关系研究[J].消费经济，2012，28(6)：77-80.

[6]刘亚平.中国式“监管国家”的问题与反思：以食品安全为例[J].政治学研究，2011(2)：69-79.

[7]胡颖廉.食品安全何以“三重失灵”[N].学习时报，2012-07-23.

[8]王俊秀.中国社会心态：问题与建议[J].中国党政干部论坛，2011(5)：40-44.

[9]胡颖廉.国家、市场和社会关系视角下的食品药品监管[J].行政管理改革，2014(3)：45-48.

[10]卡尔·波兰尼著，冯钢，刘阳译.大转型：我们时代的政治与经济起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[11]张晓.食品安全信息规制问题研究[D].大连：东北财经大学，2012.

[12]冉海晓，张予敏，严华鹏，等.互联网药品交易、信息发布现状及监管探索[J].上海食品药品监管情报研究，2013，10(124)：17-25.

[13]田春苗. “小饭桌”食品安全法律保障机制研究[J]. 中国食物与营养，2016，22(2)：14-17.

[14]肖平辉，罗杰. 中国网络食品监管最新立法亮点解读[J]. 中国食物与营养，2017，23(3)：10-13.

(责任编辑 唐建敏)

Food Sales Online Safety Supervision from the Perspective of Safety and Development

ZHAO Jing1，LI Ning-ning2
(1Zhejiang Pharmaceutical College，Ningbo 315100，China；2Hangzhou Gongshu Market Administration，Hangzhou 310000，China)

online；network；food safety；supervision

2015年度高等学校国内访问工程师校企合作项目，2015年浙江省教育厅科研项目(项目编号：Y201534592)；浙江省食品药品监管系统科技计划项目(项目编号：2014019)；2017年宁波市政府决策咨询课题(项目编号：J17-A21)。

赵静(1985— )，女，硕士，讲师，研究方向：食品药品行业管理及政策。