经济新常态下产能过剩的原因及对策研究

李向楠　王頔　张江洋

摘 要 产能过剩是当前困扰中国乃至全球经济健康发展的一大顽疾，走出产能过剩治理困局，需要厘清产能过剩的根源。本文的研究表明，地区间竞争策略的同质化、地区间竞争缺乏协调性、地区间竞争形成的地方保护是形成中国式产能过剩治理困局的根源。因此，治理产能过剩的当务之急是中央政府充分发挥计划机制有序实施，而非单纯依靠市场机制。破解产能过剩治理困局的长效机制是在不同的发展阶段，中央政府要调整地方政府目标，规范和协调地区间竞争。

关键词 产能过剩 地区间竞争 治理困局

一、引言

2017年，习近平总书记在重庆考察调研时强调，当前和今后一个时期，制约我国经济发展的因素，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧，重点在于促进产能过剩有效化解等。

中国本轮产能过剩始于2011年，如果不及时化解，势必造成行业亏损扩大、不良资产增加、生态环境恶化等问题，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。对此，中央政府高度重视，从2012年起中央经济工作会议每年强调产能过剩问题，2015年将其列为供给侧结构性改革五大任务之首，2016年又设立1000亿元专项资金治理产能过剩。

那么，从短期看，本轮去产能计划能否达到预期目标？从长期看，中国是否能走出产能过剩治理的困局？要解答这些问题，则需找到中国式产能过剩的根源。尽管已有研究开始注意到地区间竞争在解释产能过剩中的作用，但一些学者仅从地区间竞争性补贴视角探讨了产能过剩的微观机制，而在其他分析中国式产能过剩的文献中，只是将地区间竞争及其形成的地方保护和市场分割作为中国式产能过剩形成的原因之一。基于此，本文拟从中国地区间竞争的视角，系统分析地区间竞争形成产能过剩治理困局的内在机制，进而提出治理产能过剩的短期措施和长效机制，这对中国经济平稳健康发展意义重大。

二、中国地区间竞争与国外不同

事实上，地方政府竞争一直是研究地方政府之间关系的一个重要范畴，只是被其他一些更显性的因素所掩盖。随着我国分税制改革，中央和地方政府财政收入的进一步界清，地方政府之间的竞争关系也日益凸显。

（一）中国地方政府竞争的特点

在西方的市场经济国家，宏观调控的经济职能由中央政府承担，地方政府的职能主要是提供区域公共产品。但在中国，尤其是分税制改革之后，地方政府不仅具有区域内国有经济的剩余分享权和控制权，而且其区域调控权限和微观管制职能在一定程度上得到强化，成为具有独立经济利益和分散决策权的重要市场主体。在中国，更是出现了一种北京大学周黎安教授所谓的“地方官员晋升锦标赛模式”。地方政府官员更像董事长、总经理，忙于招商引资。这种模式一方面是中国经济奇迹的重要根源，将关心仕途的地方政府官员置于强有力的激励之下；另一方面，激励官员的目标与政府的公共职能之间存在严重冲突，这也是当前中国经济面临的各种重大问题（如产能过剩、房价虚高、地方债务等）的主要根源。

（二）进入新常态后中国地方政府竞争出现的一些变化

当前中国经济进入了新常态，既有的地方竞争模式已部分失效。首先，地方竞争主要的指标是GDP，而在新常态下，GDP的激励作用有所减弱。其次，以往地方竞争的主要抓手是土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益而谋取眼前发展的方式。第三，随着反腐败的推进，如果不能同时优化治理机制，就会陷入政府无效率的困境。在原先投资过热、政府审批过多、腐败较多的环境下，官员积极作为的同时自己也能从中渔利。而如今反腐呈现高压态势，个别官员消极怠政，大大降低了政府效能。这种状况发生在经济增速下滑期，会加重经济领域的问题。

三、产能过剩的原因分析——基于地区间竞争的角度

纵观世界工业发展历史，产能过剩是市场经济国家在工业化过程中必须面对的重要课题，但中国的产能过剩问题还有其特殊的一面。经济转轨过程中，在要素市场扭曲、环境保护体制不健全等背景下，地方政府采用土地优惠、财政补贴甚至纵容污染环境、损害劳动者权益的方式招商引资，导致企业过度投资。地区间竞争形成中国式产能过剩治理困局的内在机制，按照逻辑顺序，可从以下八个阶段说明：

第一，中国确立了以经济建设为中心的目标。新中国成立以来至1978年，为避免计划经济所暴露的经济发展低效问题，十一届三中全会确立了以经济建设为中心，坚持改革开放，发展社会主义市场经济的目标。直至今天，以经济建设为中心依然是国家的工作重心。

第二，中央政府通过分权改革将经济建设目标分解至地方政府。改革开放初期，中央政府实施了一系列分权改革措施，分权改革使得中央政府的经济建设目标得以层层分解。这一改革虽然有利于增强经济活力，却使得中央财政依赖地方。针对这一问题，在1994年实施了分税制改革，这一改革使得地方财政依赖中央，地方政府的财政收入难以满足地方经济发展以及社会保障等地方建设的需要，这就为地方政府土地财政和债务平台埋下了伏笔。

第三，地方政府为实现经济目标，在有效的政治和经济激励下展开了激烈的竞争。在以经济建设为中心的理念下，中央政府建立了以GDP为主要考核指标的地方政府官员考评体系，并将考核结果作为其升迁的重要依据，这就为地方政府提供了足够的政治激励。与此同时，地方政府只有获取足够的财政收入，才能更好更快地发展地方经济，这为其提供了足够的经济激励。在有效的经济和政治激励下，地方政府之间展开了激烈的竞争，甚至是恶性竞争。

第四，地方政府选择投资最大化以实现地区经济发展。总需求构成表明，“三驾马车”是发展经济的三个基本路径。投资不仅具备当期投资即会带动就业并形成GDP的特点，加之地方政府因其掌握的大量资源导致其发挥的政策空间非常巨大。因此，相比消费和出口，投资就成为地方政府发展经济的优先选择。总供给构成表明，发展经济的方式为要素投入和提高全要素生产率TFP。改革开放后，随着我国技术在很多领域已接近或达到国际先进水平，而与国外差异显著的核心技术则会受到西方的进口限制，这就导致地方政府只能依靠自主创新实现技术进步，但是自主创新具备周期长、风险大、成本高的特点。因此，依靠TFP发展地方经济不会成为地方政府的优先选择。而选择依靠要素投入发展地方经济，不仅容易实现，而且政策空间较大，这就导致依靠要素投入成为地方政府发展经济的最优选择，而要素投入往往依靠投資实现。endprint

第五，在投资的产业选择上，地方政府的选择标准基本一致，导致地方产业趋同。地方政府为实现投资最大化，产业选择的依据也不尽相同。一是针对传统产业，地方政府的选择依据是：投资金额大、利润和税收贡献多、产业关联性强、对其他产业和整个地区经济有带动作用的产业，如基础设施建设、房地产业等；二是针对战略性新兴产业，地方政府的选择依据是中央政府的产业规划，这不仅能使地方政府获取中央政府的直接补贴，而且当实现突破性发展可获得一定的政治收益，如光伏产业、风电产业等。

第六，地方政府间竞争不协调、竞争策略同质化，由此形成产能过剩。首先，地方政府间竞争缺乏协调性形成的产能过剩。在地方政府选择投资产业趋同的情况下，由于地方政府间的投资行为缺乏协调，在投资最大化冲动下，各地方政府往往过度投资。其次，地方政府间竞争策略同质化形成的产能过剩。在要素市场，地方政府往往通过对当地国有企业提供隐性担保，降低国有企业的投资成本，使其过度投资。在产品市场，地方政府往往通过对当地国有企业提供隐性补贴，降低国有企业单位产品成本，进而促使国有企业规模大于最优规模。

第七，地方竞争形成的地方保护阻碍了产能过剩的治理。当中央政府治理产能过剩时，地方政府往往采取拖延策略或执行政策，由此导致产能过剩治理推进缓慢和难以治理。其原因有三：一是治理产能过剩本身成本高，不仅会直接造成地方经济和财税损失，而且会在安置产能过剩行业的工人时产生高昂的安置成本。二是产能过剩治理风险大，治理不当不仅会引发当地居民的不满，而且可能造成社会动荡。三是最先治理产能过剩的地方政府不仅使其他地区的产能过剩得以缓解，而且会在未来经济复苏时处于竞争劣势。

第八，产能过剩治理达到阶段性目标后，地方政府間又展开了新一轮竞争，新一轮产能过剩逐渐形成。在中央政府持续推动产能过剩并对地方政府提供直接补贴时，地方政府间通过博弈后均会制定各自的产能过剩治理计划。而当产能过剩治理达到阶段性目标或经济开始复苏时，地方政府间又会在原有的产能过剩行业展开激烈竞争。同时，地方政府已经在非产能过剩行业产生了激烈竞争，新一轮产能过剩逐渐形成。

四、破解产能过剩的对策

第一，产能过剩治理的短期措施。在每一轮产能过剩治理过程中，地区间竞争形成的地方保护不仅使得市场机制在产能过剩中难以发挥有效作用，而且会阻碍中央政府产能过剩治理进程。因此，面对当前产能过剩问题可制定如下措施：一是要充分发挥中央政府的计划机制。通过对全国产能过剩的调查及对未来国内外经济形势的估计，制定科学合理的产能过剩治理总目标，形成以中央政府为主导、地方政府积极参与的产能过剩治理机制。二是要科学合理地分解产能过剩治理目标。应充分考虑地方政府产能过剩的实际情况及其产能过剩治理的计划，科学合理地分解产能过剩治理目标。三是要制定产能过剩治理风险防范措施。针对产能过剩治理成本高、风险大的特点，不仅要由中央政府提供一定的补贴以调动地方政府的积极性，而且要在国家层面制定产能过剩治理风险防范措施。四是要建立产能过剩治理督导和奖惩机制。在地方政府形成详细的产能过剩治理计划后，中央政府要严格监督其计划的执行情况，并建立地方政府产能过剩治理奖惩机制。

第二，产能过剩治理的长期措施。要突破中国式产能过剩治理的困局，应针对其形成的根本原因制定相应的措施，可从以下三个方面着手：一是中央政府要在不同发展阶段调整地方政府的发展目标。在以经济建设为中心的发展阶段，中央政府应坚持以GDP作为地方政府的主要考核指标。当经济总量达到一定水平后，要转变经济发展方式，以提高GDP质量获取竞争优势。当全面建成小康社会后，中央政府应以社会改革为中心，对地方政府的考核指标以社会公平正义、居民安居乐业为主，尤其是医疗、教育、住房领域。二是协调地区间竞争行为。在以经济建设为中心的发展阶段，中央政府应充分发挥计划机制的优势，尤其是在战略性新兴产业投资方面，中央政府要在充分估计市场需求的情况下制定合理的政策，全面协调地区间投资行为，从而避免战略性新兴产业产能过剩。三是规范地区间的竞争行为。2014年，国务院出台了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，旨在全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，这就意味着国家不允许地方政府通过补贴、税收优惠等方式来直接扶持企业发展和获取地区间竞争优势，而地方政府可以通过引导基金等间接投资方式来引导更多社会资本，促进当地经济发展，发挥政府财政资金四两拨千斤的作用。

第三，产能过剩治理的其他措施。化解产能过剩是一项复杂的系统工程，需要拓宽思路，多措并举，从行政手段、经济手段、法律手段以及产业政策和发展战略等多重维度，发掘有针对性的政策措施。据笔者观察，当前有以下方面的调节手段有待加强，以作为上述治理措施的重要补充。比如创新优化供给侧动力结构，倒逼市场出清；强化环境、能耗、水耗、安全、质量、技术、规模等标准，提高准入门槛；重拳治理“僵尸企业”，淘汰落后产能；加快行业的跨界兼并重组，消化过剩产能；加快产业结构优化升级，创造绿色生产力；实施“走出去”战略，加快产能的国际转移等。

（作者单位为美国科罗拉多州立大学）

[作者简介：李向楠（1991—），女，河南周口人，美国科罗拉多大学研究生。]

参考文献

[1] 王立国，鞠蕾.光伏产业产能过剩根源与对策找寻[J].改革，2015（5）.

[2] 王志伟.市场机制能解决产能过剩问题吗[J].经济纵横，2015（1）.

[3] 尹明.政府干预失灵诱发产能过剩与治理研究——以我国汽车产业为例[J].当代经济研究，2016（3）.endprint