慎重处理涉汇案件各环节的期间问题

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

慎重处理涉汇案件各环节的期间问题

文/孙忠喜 熊光辉 编辑/靖立坤

期间是执法程序中的关键因素之一。期间计算是否准确，直接影响行政行为的法律效力。行政行为超过法定履职期间再做出，或者当事人相应救济期间未届满先做出，即使该行政行为对当事人的实体权利不造成任何影响，该行政行为也会因程序不合法而无效。“9·16”特大地下钱庄非法买卖外汇系列案件办案过程复杂，涉及的期间多，因此期间问题的把握尤为重要。从系列案件办理实践看，相关法律规定不完善，对部分期间的法律属性存在理解不一，工作日和自然日以及起止时间点计算规则不明确等，均可能导致期间计算错误，引发法律风险。

系列案件的期间问题及应对

“9·16”系列案件办理过程涉及的期限较多，仅外部期间就有行政法律责任追究时效、当事人陈述申辩期间、听证环节相关期间、各类文书送达期间、主动执行和强制履行相关期间、行政复议和诉讼程序相关期间等十余类。从办案实践看，除办案人员的责任心外，妥善处理涉汇案件期间的关键，在于正确掌握期间的计算规则，厘清期间的法律属性，以及领会不同期间对办案单位和当事人的不同法律意义，慎重解决涉及期间的相关问题。

合理认定自然日和工作日

案例：外汇局拟对张某私自买卖外汇行为罚款50万元，于2016年4月13日（周三）向其送达了《行政处罚告知书》，告知了听证权利。张某于2016年4月18日向外汇局提出听证申请。

《行政处罚法》规定，当事人提出听证申请的期限为“3日内”。若此3日为自然日，则张某的听证申请逾期；若此3日系工作日，剔除周末2天时间，则张某的听证应视为在法定期限内提出。由于该法关于期限的规定，未明确到底是工作日还是自然日，因此对该听证申请是否逾期存在分歧。

准确计算各类期间的首要问题，是厘清法律规定的相应期间是指自然日还是工作日。系列案件办理中，对法律关于期间的规定未明确工作日和自然日的，外汇局按照有利于保障当事人权利的原则，对外汇局的行政行为期间从严控制，对当事人行为期间的限制从宽要求。实际操作中，凡是规范外汇局自身行为的期间一律按照自然日计算，对约束当事人的期间超过10日的按自然日计算，10日以内的均按照工作日计算。基于上述考虑，外汇局受理了张某的申请，举行了听证，从而保障了其听证权利。

准确把握期间的计算规则

案例：外汇局于2016年7月5日向赵某送达了《行政处罚决定书》，赵某于2016年9月5日邮寄出《行政复议申请书》，外汇局于2016年9月9日才收到《行政复议申请书》。

《行政复议法》规定，当事人认为某个具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。该案中，如何理解复议申请期间的计算规则，直接影响到赵某的复议申请是否逾期。

现阶段，一些行政法律对期间只是一般规定“×日起，几日或者几个工作日”，但对诸如如何理解起算日与到期日，邮寄方式是以寄出时间还是收到时间为准，以及截止日为节假日的是否顺延等问题并未加以明确。

而对赵某申请行政复议的截至日期，按照不同的理解会出现以下几种情况：如果从7月5日当日起算，到期日为9月2日；如果从7月6日起算且不顺延，到期日为9月3日；如果从7月6日起算且考虑节假日因素可顺延至下一个工作日，到期日为9月5日。关于行政复议申请提出时间的认定也有两种理解：一是赵某邮寄出《行政复议申请书》的日期，即9月5日；二是外汇局收到《行政复议申请书》的日期，即9月9日。因此，期间的计算不是简单的算术问题，而是需要准确掌握计算规则问题。

鉴于《民事诉讼法》规定的期间计算规则最为完善，且行政法律许多方面均参照民事法律规定执行，从最大程度保障当事人权益角度出发，外汇局与法院沟通后，参照《民事诉讼法》的相关规定，确定了期间的计算规则：起算日一律从第二日计算，即当日不包括在内；到期日遇到节假日，顺延至节后第一个工作日；陈述申辩、听证、复议等权利救济行为提出时间，采取邮寄方式的以邮寄日为准，其他方式以当事人提出的具体日期为准。因此，赵某提出的行政复议申请在法定期间内，外汇局依法予以受理。

审慎界定违法行为处理期间

案例：2015年8月12日，外汇局收到了公安机关移送的“9·16”系列案件当事人李某的违法线索：2011年1月1日至2013年7月30日期间，李某有私自买卖外汇的重大嫌疑。公安机关对“9·16”系列案收网的时间为2014年12月15日。

根据《行政处罚法》的规定，违法行为在2年内被发现，才可以给予行政处罚，2年的期间从违法行为发生之日起计算；如果违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中与期间相关的时间节点，有李某开始买卖外汇的时间、公安机关收网的时间以及外汇局收到违法线索的时间等。这些时间点，如果将违法行为“被发现”的时间界定为外汇局收到违法线索的日期，则已超过2年的处罚时效，不能给予行政处罚；如果将“被发现”的时间界定为公安机关收网日期，且将该违法行为认定为存在连续或者继续状态，则可以对李某全部违法行为予以处罚；如果认定李某的行为不存在连续或者继续状态，则只能对2012年12月15日后发生私自买卖外汇行为予以处罚。因此，对李某违法行为的妥善处理，需要准确界定违法行为的期间问题。这其中的关键在于合理认定违法行为“被发现”和“连续、继续”状态。但对此，《行政处罚法》并未明确相应的认定原则，司法实践中也存在较大分歧。

关于“被发现”问题，2004年全国人大法工委答复司法部关于行政处罚追诉时效如何认定“两年未被发现”的请示中，认为任何有权机关对违法行为只要启动了调查、取证和立案程序，均视为“被发现”。因此，外汇局依法将系列案件的“被发现”的时间确定为公安机关开始调查的时间，即收网时间。

关于“连续、继续”问题，2005年国务院法制办在答复湖北省法制办的请示时，把违法行为的连续状态界定为“当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。但该答复对数个独立行政违法行为间隔的期间并未做进一步的明确，因此司法、学术界对违法行为的连续和继续状态并未形成一致意见。按照对法律含义有分歧情况下遵从有利于当事人的原则，外汇局处理系列案时，未将当事人的违法行为认定为“连续”或者“继续”状态。

更多内容扫这里

尽力保障当事人的权利救济期间

案例：外籍当事人贾法尔，在接受外汇局调查时对私自买卖外汇的事实供认不讳。当事人因急于回国，明知其违法行为将受到95万元的罚款，也主动表示不陈述申辩也不申请听证，只希望外汇局能尽快处理，一并送达《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》。系列案件中，部分当事人因住在异地，配合调查存在困难；还有部分当事人因被冻结资金的数额较大，也提出了放弃陈述申辩和听证权利，希望案件能早日了结。

根据行政法律规范和外汇局的相关规定，涉汇案件的当事人享有陈述申辩、听证、复议、诉讼等意见表达权利和救济权利，外汇局应当在当事人依法享有的权利主张期间届满后才能进入下一环节。如若不然，即使当事人承诺放弃相关权利主张，但其主张权利期间届满前仍可以撤回承诺，重新主张权利。如果外汇局未待当事人权利主张期间届满，就做出下一行政行为，那么就存在因程序上的瑕疵造成违法行政，导致行政行为被撤销。为避免产生无谓的法律风险，外汇局在查处的过程中，既要坚守法制底线，也要提高办案水平。如可以采取措施提高调查询问水平，尽可能一次性对事实了解清楚；可以在询问的同时，采取签订法律文书、送达地址确认书的方式，让当事人最多跑一次，以尽可能提高结案速度。只有耐心向当事人做好说明解释工作，才能取得其理解，树立外汇局依法办案、文明办案的应有形象。

办案启示

妥善处理涉汇案件各环节的期间问题，既是程序正当的法定要求，也是外汇局对当事人权利尊重的具体体现。现阶段，涉汇案件程序复杂，涉及的期间多，又缺乏系统性的规范和统一的认定标准，还存在基层实践经验不足等因素。基于此，期间问题的处理，既需要从制度层面完善相关规定，也需要基层外汇局的不断探索总结和上级的指导，避免因期间问题造成被动。

一是修订涉汇案件办理制度，完善办案环节的各类期间规定。目前，行政执法程序的期间多、规定散，需要完善行政执法程序的期间规定，合理确定各环节的具体期间，统一计算规则，明确适用条件，完善“连续”和“继续”状态的认定原则。就外汇局系统而言，既需要细化涉汇案件办理各环节的外部期间规定，及时清理和修订与上位法不一致的期间规定，也需要结合涉汇案件办理难度、基层办案力量等因素，合理确定内部流程的期间要求，适当调整办案期限的考核，确定质量优先、兼顾效率的办案原则。

二是加强对基层的指导，规范涉汇案件具体办理过程的期间操作。应系统梳理涉汇案件办理各环节的期间规定，明确从立案开始到执行完毕的全过程期间要求及计算规则；要针对不同类型的涉汇案件，明确各类违法行为连续状态和继续状态的认定标准，可以通过建立典型案例库，增强指导的针对性。此外，对具体办案过程中经常出现的当事人因主张权利逾期而申请延期等情况，要加强特殊情形下的个案指导，规范相关问题的处理。

三是严格涉汇案件各环节的审核把关，杜绝期间计算错误。办案人员要增强责任意识和规范意识，准确掌握各环节的法定期间，严格按照规则计算各类期间，防止计算错误；与涉汇案件的内部审核、把关等环节相关的人员，应当严格落实责任，及时发现并消除期间风险。对因权利主张逾期而申请延期的当事人，在坚持依法行政的原则下，适当灵活处理：确实情有可原的，可以适当放宽期间的掌握标准，尽可能给予当事人以法律救济的机会。

作者孙忠喜系外汇局金华市中心支局副局长

作者熊光辉单位：外汇局金华市中心支局