村规民约在乡村治理中的作用——从法律行政法规部门规章等中央规范性文件角度的考察

高其才

(清华大学 法学院, 北京 100084)

村规民约在乡村治理中的作用

——从法律行政法规部门规章等中央规范性文件角度的考察

高其才

(清华大学 法学院, 北京 100084)

我国的法律、行政法规、部门规章等中央规范性文件对村规民约、乡规民约进行了具体的规范，体现出村规民约在农村基层组织、乡村社会管理、乡村基础建设、乡村生态保护、乡村社会治安等方面具有一定的作用，反映了法律、行政法规、部门规章等对乡规民约、村规民约在乡村社会治理中的一定重视。法律、行政法规、部门规章等有关乡规民约、村规民约的规定，内容比较原则。从乡村实际情况出发、尊重村民自治进行规范方面，法律、行政法规、部门规章等需要进一步的加强。

村规民约; 乡村; 治理; 作用

导 言

我国《宪法》第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(中发〔2015〕1号，2015年2月1日发布并实施)指出：“村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作。同时要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)提出“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》(2015年5月31日发布并实施)也提出“坚持和发展农村社会治理有效方式，发挥农村居民首创精神，积极推进农村基层社会治理的理论创新、实践创新和制度创新。深化农村基层组织依法治理，发挥村规民约积极作用，推进农村社区治理法治化、规范化”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》(2015年4月13日发布并实施)还指出“推进体现社会主义核心价值观要求的行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约建设，充分发挥社会规范在调整成员关系、约束成员行为、保障成员利益等方面的作用，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则”。为此，我国的法律、行政法规、部门规章对“村规民约”、“乡规民约”进行了具体的规范。

本文主要依据对含有“村规民约”、“乡规民约”的法律、行政法规、部门规章进行梳理、总结而成。2015年12月8日，我在“北大法律信息网”的“法律法规”中“中央法规司法解释”中以“村规民约”为关键词搜索，得到法律4件、行政法规10件、司法解释2件、部门规章77件、团体规定24件、行业规定1件；“乡规民约”为关键词，在“北大法律信息网”的“法律法规”中“中央法规司法解释”中搜索，得到行政法规4件、司法解释3件、部门规章44件、团体规定16件。从网站的统计看，这些法律、行政法规、部门规章等中央规范性文件现行有效176件、失效7件、已被修改1件、部分失效1件。不过，这一数据因有重复等情况而不很正确，仅仅大致反映了我国法律、行政法规、部门规章等中央层面规范性文件涉及村规民约、乡规民约规范的状况。

本文主要进行法律、行政法规、部门规章等关于村规民约、乡规民约规范的文本梳理，以初步理解村规民约在乡村治理中的作用，为进一步研究奠定基础。

一、村规民约与农村基层组织

我国的法律、行政法规、部门规章等规定了村规民约在基层自治组织、集体财产管理、农村妇女土地承包权益、民族团结等方面所发挥的积极作用。

在基层自治组织方面，《村民委员会组织法》就基层自治组织与村规民约的关系进行了全面的规定。《村民委员会组织法》(1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订)第十条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十八条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。” 为此，中央组织部、中央宣传部、民政部等《关于学习宣传和贯彻实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的通知》(民发〔2010〕162号，2010年12月1日发布并实施)要求“要组织指导农村干部群众，依照《村委会组织法》，制定或修订村民自治章程、村规民约和切实可行的工作规则，落实农村基层民主的各项具体制度，保障农民群众依法依章办理自己的事情。”中共中央纪委、监察部《关于印发〈关于深入学习贯彻党的十七届三中全会精神进一步加强农村党风廉政建设若干问题的意见〉的通知》(2008年11月3日发布并实施)提出结合民主管理实践，进一步完善村民自治章程和村规民约等规章制度，推进村级事务民主管理。民政部《关于做好村民委员会换届选举工作的通知》(民基发〔1996〕5号，1996年2月8日发布并实施)提出“要从当地实际情况出发，在新一届村民委员会组成以后，经群众充分讨论，对制订或修订的村规民约或村民自治章程要张榜公布并印发到户，以规范村民和村干部的行为”。司法部《关于进一步加强基层法律服务工作促进农村稳定发展和全面进步的通知》(司发〔1995〕006号，1995年5月11日发布并实施)也要求“组织建立健全村民选举制度、村民议事制度、村务公开制度。特别是要积极参与建立、健全村规民约的工作，根据国家法律、法规和政策，制定全体村民必须遵守的章程，规范大家的行为，并逐步完善实施办法”。

在村级民主监督方面，民政部、中央纪委、中央组织部等十二部委印发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》(民发〔2012〕162号，2012年9月21日发布并实施)提出“村务监督机构依法依章对村级重大事项决策程序和落实情况、村务公开情况、民主理财情况、村民自治章程和村规民约执行情况、村民委员会成员履职任职及廉洁自律情况等进行监督”。中宣部、司法部、民政部等关于印发《关于进一步加强农民学法用法工作的意见》的通知(2012年5月29日发布并实施)提出：积极开展“民主法治示范村”创建活动。进一步推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开、财务公开，实现农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，促进农村民主法治建设。依法修订完善村民自治章程、村规民约，充分发挥党支部的领导核心作用，支持和保障村民自治组织依法行使职权，健全充满活力的村民自治机制。中央纪委、中央组织部、中央农村工作领导小组办公室等《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》(2009年7月16日发布并实施)提出“完善村民自治章程和村规民约等，健全村民会议和村民代表会议议事规则，推进村级事务管理的制度化、规范化、程序化”。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)〉的通知》(中办发〔2011〕21号，2011年5月23日发布并实施)第13条规定：“村党组织和村民委员会应当依据本规定完善村规民约，建立廉政承诺制度，健全监督制约机制，保证本规定的贯彻执行。”

关于村规民约在集体财产管理方面的作用，《物权法》((2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行)第六十二条规定：“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。”司法部《关于在农户承包地使用权流转中加强法制宣传和法律服务工作的通知》(司发通〔2002〕16号，2002年2月22日发布并实施)中指出：“要加强工作的指导力度，指导基层依法制定《自治章程》或《乡规民约》等各项制度，确保土地流转等重大事项充分尊重广大农民的意愿，依法进行。”

关于农民权益特别是妇女权益保护方面，国务院办公厅《关于印发中国反对拐卖人口行动计划(2013—2020年)的通知》(国办发〔2013〕19号，2013年3月2日)要求开展维护妇女权益、促进性别平等的村规民约修订和培训，消除男尊女卑、传宗接代等落后观念，提高女孩受教育水平，确保女性在农村平等享有土地承包、宅基地分配、土地征收补偿分配和集体收益分配的权利。(全国妇联、农业部负责，民政部、教育部配合)。国务院《关于印发国家人口发展“十二五”规划的通知》(国发〔2011〕39号，2011年11月23日)第六方面提到，提高社会性别平等意识，清理涉及社会性别歧视的法规政策。指导村(居)民自治组织修订完善自治章程或村规民约，在扶贫济困、慈善救助、贴息贷款、就业服务、项目扶持、村集体收益分配等方面对计划生育家庭女儿户予以倾斜。国务院《关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》(国发〔2011〕24号，2011年7月30日)也要求落实和完善保障农村妇女土地权益的相关政策，纠正与法律法规相冲突的村规民约。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》(厅字〔2001〕9号，2001年5月8日发布并实施)指出：“较长时间以来，一些地方在土地承包中不同程度地存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题。有的以村民代表会议或村民大会决议、村委会决定或乡规民约的形式，剥夺妇女的土地承包权和集体经济组织收益分配权；有的以‘测婚测嫁’等理由，对未婚女性不分土地或少分土地；有的地方出嫁妇女特别是离婚丧偶妇女户口被强行迁出，承包的土地被强行收回，其他与土地承包相关的经济利益也受到损害。”

在民族团结方面，国家民族事务委员会《关于印发少数民族特色村寨保护与发展规划纲要(2011—2015年)的通知》(2012年12月5日发布并实施)要求“把民族团结的内容纳入村规民约、文明家庭和文明村民评选标准，增强各族群众珍惜和维护民族团结的自觉性”。

二、村规民约与乡村社会管理

我国的法律、行政法规、部门规章等规定村规民约在婚姻管理、精神文明建设、农村基层社会保障、文物保护、消防安全宣传、扶贫项目后续管理等方面发挥积极作用。

在婚姻管理方面，《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强婚姻管理制止早婚早育意见的通知》(国办发〔1992〕51号，1992年9月12日发布并实施)指出：“要引导群众把禁止早婚早育，提倡晚婚晚育写进乡规民约、村规民约，运用道德规范的力量促进婚姻管理。婚姻登记管理机关要严格依法办理婚姻登记，杜绝违法登记现象。” 国家计划生育委员会、民政部、司法部、全国妇联《关于认真贯彻执行《婚姻法》严禁违法婚姻的通知》(〔1987〕国计生委[厅]字第280号，1987年12月28日发布并实施)规定：“在加强行政管理的同时，要认真抓好城乡婚嫁习俗改革，根据各地实际情况制定一些乡规民约，推广‘红白理事会’一类群众组织的经验，把协助婚姻登记机关依法办理婚姻登记和禁止早婚、早育，提倡晚婚、晚育列入理事会章程。”民政部、司法部、国家计划生育委员会、全国妇联、共青团中央《关于认真贯彻中共中央(1984)七号文件、严禁早婚的通知》(民〔1984〕民37号，1984年7月28日发布并实施)要求“在宣传教育的基础上，发动群众将模范遵守新《婚姻法》，提倡适当晚婚，实行计划生育写入乡规民约，互相监督，共同遵守。”

在精神文明建设方面，村规民约也有积极作用。中共中央《关于印发〈当前农村经济政策的若干问题〉的通知》(中发〔1983〕1号，1983年1月2日)中指出“要通过制订乡规民约，开展建立文明村、文明家庭的活动”。《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》(1996年10月10日)要依据国家法律法规，制定乡规民约，破除陈规陋习，反对非法宗教活动。中央纪委、中央宣传部、监察部等《关于加强廉政文化建设的意见(2010年)》提出“广泛开展行业廉洁教育，加强以公正、诚信、自律、守法为主要内容的行业廉洁文化建设。把廉洁要求寓于市民公约、乡规民约和行业规范之中，转化为人们的自觉行动”。中央精神文明建设指导委员会《关于深入学习实践社会主义荣辱观大力加强思想道德建设的意见》(2006年5月19日发布)提出：“要发挥规章制度对人们道德行为的激励约束作用，对照‘八荣八耻’，修订完善市民公约、乡规民约、职业规范等具体行为准则，把‘八荣八耻’的要求具体化，使‘八荣八耻’的基本要求更好地渗透到社会管理之中。” 中央精神文明建设指导委员会《关于深入开展志愿服务活动的意见》(2008年10月6日发)提出：“把志愿服务的要求渗透到社会管理之中，体现在市民公约、乡规民约、学生守则、职业规范之中，使志愿服务逐步成为人们的自觉行动和生活方式。”民政部《关于做好2015年清明节工作的通知》(民函〔2015〕79号，2015年3月2日发布并实施)要求充分发挥好村(居)委会、红白理事会等城乡基层组织作用，将文明低碳祭扫要求纳入村规民约，积极传播清明优秀传统文化，不断丰富群众现代清明节日生活方式。

在农村基层社会保障方面，《民政部印发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告的通知》(民〔1987〕办字11号，1987年3月14日发布并实施)要求“逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约；在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益；提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。”

在文物保护方面，《国务院关于进一步加强文物工作的通知(国发〔1987〕101号，1987年11月24日发布并实施)要求“在文物比较集中或有重要文物的地方，要把保护文物作为乡规民约的一项内容，列为评比文明村镇、文明单位的条件之一，并落实到行政管理或经营责任制中去。”

在消防安全宣传教育方面，中央网信办、公安部、教育部等《关于推进消防安全宣传教育进机关进学校进社区进企业进农村进家庭进网站工作的指导意见》(公消〔2015〕191号，2015年8月6日发布并实施)：提出消防宣传进家庭，“将家庭消防安全宣传教育纳入‘五好文明家庭’、乡规民约等创建内容；乡镇、街道、公安派出所、小区业主委员会等建立家庭消防安全宣传教育制度，定期发放、宣讲防火公约，开展消防安全提示等活动”。

在扶贫项目后续管理方面，国务院扶贫开发领导小组办公室《关于切实加强扶贫资金项目管理的紧急通知》(国开办发〔2006〕54号，2006年8月23日发布并实施)提出“要通过广泛的宣传，提高广大贫困群众对加强扶贫项目后续管理重要性的认识，并通过‘乡规民约’等形式，对项目的后续管理作出安排，确保项目的可持续性，充分发挥其效益。”

在村民一事一议筹资筹劳管理方面，《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》(国办发〔2007〕4号，2007年1月16日)指出：“对无正当理由不承担筹资筹劳的村民，村民委员会应当进行说服教育，也可以按照村民会议通过的符合法律法规的村民自治章程、村规民约进行处理。”

三、村规民约与乡村基础建设

乡村基础建设包括农村公路建设、水利和水土保持设施建设、耕地肥力保养、传统村落保护发展、扫盲和成人教育、艾滋病性病预防宣传教育等方面，我国的行政法规、部门规章等就村规民约在这些领域的作用进行了规定。

在农村公路建设方面，交通运输部《关于推进“四好农村路”建设的意见》(交公路发〔2015〕73号，2015年5月26日发布并实施)提出：“到2020年，农村公路管理法规基本健全，爱路护路的乡规民约、村规民约制定率达到100%，基本建立县有路政员、乡有监管员、村有护路员的路产路权保护队伍。”

在村庄规划方面，住房城乡建设部《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》(建村〔2015〕187号,2015年 11月24日发布并实施) 提出村民委员会应将经批准的村庄规划纳入村规民约一同执行，在村内立牌展示规划成果，确保村民看得到、看得懂。住房和城乡建设部关于印发《村庄整治规划编制办法》的通知(建村〔2013〕188号，2013年12月17日发布并实施)第十七条规定：“建立村庄整治长效管理机制。鼓励规划编制单位与村民共同制定村规民约，建立村庄整治长效管理机制。防止重整治建设、轻运营维护管理。”

在水利、水土保持设施建设方面，水利电力部《基层水利、水土保持管理服务机构工作条例(试行)》([87]水电农水字第21号，1987年7月4日发布并实施)第十二条规定：“在当地人民政府的领导下，协助组织群众进行抗旱、防汛、排涝、水土保持和农田基本建设，协助制定保护与使用农村水利设施的乡规民约，及时处理破坏水利、水土保持设施、以及违反水资源保护有关规定的事件。”

在耕地肥力保养方面，国家计委、农业部、建设部《关于进一步加强有机肥料工作的通知》(1991年7月10日发布并实施)提出：“县乡的耕地肥力保养办法和乡规民约是对省级规章制度的补充与配套，应尽量做到符合实际，适度合理，具有约束力，有利于对有机肥料工作的管理。”

在传统村落保护发展方面，住房和城乡建设部、文化部、国家文物局、财政部《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》(建村〔2014〕61号，2014年4月25日发布并实施)指出：“村集体要根据保护发展规划，将保护要求纳入村规民约，发挥村民民主参与、民主决策、民主管理、民主监督的主体作用。”国家民族事务委员会《关于印发少数民族特色村寨保护与发展规划纲要(2011—2015年)的通知》(2012年12月05日发布)规定：“发挥传统乡规民约在传承民族文化中的作用，提高村民的文化保护自觉性。”住房和城乡建设部、文化部、财政部《关于做好2013年中国传统村落保护发展工作的通知》(建村〔2013〕102号，2013年7月1日发布并实施)要求的“保护与发展基础资料调查内容”包括既有保护管理机构、规章制度、行政管理文件、乡规民约等。”

在扫盲、成人教育方面，教育部办公厅《关于印发对云南等四省扫盲工作专项督导检查和调研报告的通知》(教督厅〔2000〕11号，2000年9月14日发布并实施)第五项要求“根据当地特点，制定乡规民约，增强扫盲合力，使扫盲的各个环节紧紧相扣，保证扫盲工作的顺利实施”。国家教委《关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见》(教成〔1991〕7号，1991年6月6日发布并实施)提出：“村农民文化技术学校要建立由村民委员会、教育、农业、科技、共青团、妇联等方面负责人组成的校务委员会，一般由村民委员会主任兼任校长。定期研究制订本村扫盲和农村成人教育年度办学计划；制订办学、教学、学习的规章制度和村规民约。”

在艾滋病性病预防宣传教育方面，卫生部、中共中央宣传部、国家教育委员会等《关于印发预防艾滋病性病宣传教育原则的通知》(卫疾控发〔1998〕第1号，1998年1月8日发布并实施)提出“要采取一些更有针对性的宣传方式，如热线电话、医生咨询或通过制订乡规民约的家庭、社区教育，以及由非政府和社区组织开展心理咨询、同伴教育等进行宣传”。

四、村规民约与乡村生态保护

我国的法律、行政法规、部门规章等规定了村规民约在森林保护、水土保持生态修复、环境卫生等方面的广泛作用。

在森林保护方面，国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》(1982年2月27日发布)提出“要严肃法制和纪律，建立爱林护林的乡规民约”。《中共中央、国务院关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》(1982年10月20日)中指出：“抓紧搞好稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任制工作。凡是没有搞完林业‘三定’的地方，除国家计划规定的木材生产任务以外，其他采伐暂时一律冻结。‘三定’结束的地方，必须切实加强林政管理，普遍制定乡规民约，严格执行木材采伐审批和运输管理制度，没有林业部门发给的证明，不得采伐、运输和销售木材。”《封山育林管理暂行办法》(林业部，1988年4月19日发布并实施)规定:“林业主管部门要确定专人负责，建立健全封山育林管护组织，发动群众订立乡规民约。”国家林业局《关于大力开展村屯四旁植树和农田防护林建设的通知》(林造发〔2004〕3号，2004年1月1日发布并实施)要求各地要认真执行《森林法》等林业法律法规，强化乡规民约，加强执法力度，严厉打击乱砍盗伐林木、乱垦滥占林地等违法犯罪行为，依法保护和管理林木资源，不断巩固村屯四旁植树和农田防护林建设成果，切实保护农民的合法权益。国家林业局《关于印发《抓好京津风沙源治理工程促进区域新农村建设的实施方案》的通知》(林沙发〔2006〕72号，2006年4月20日发布并实施)要求：“在工程区积极倡导农牧民植树种草，开展护绿、爱绿、自觉创建绿色家园活动，并纳入乡规民约。”

国家林业局《关于贯彻落实《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的实施意见》(林造发〔2006〕50号，2006年3月28日发布并实施)也提出在依法严格保护的同时，鼓励发挥乡规民约的作用，切实保护好森林、湿地等自然资源。

在水土保持生态修复方面，水利部《关于进一步加强水土保持生态修复工作的通知》(水保〔2003〕236号，2003年6月3日发布并实施)指出，各地要以《水土保持法》和有关法律法规为依据，针对生态修复的特点，对乱挖乱采、滥牧过牧以及不合理利用水土资源等行为，做出封山禁牧、围封轮牧、舍饲养畜等相应规定，出台相关法律法规、管理办法和乡规民约，落实管护责任，限制不合理的生产建设活动，减少对自然环境的人为破坏，促进生态的自我修复。同时，要制定优惠政策，保障群众在实施生态修复中的利益，调动广大农牧民转变生产方式、积极参与生态建设和环境保护的积极性。水利部《关于黄土高原地区淤地坝建设管理的指导意见》(水保〔2004〕93号，2004年3月22日发布并实施)第八条要求各地要建立健全淤地坝运行管理规章制度和乡规民约，签订管护责任状，明确管护责任，做到专人负责。各级水行政主管部门负责淤地坝运行管护的监督管理工作，省级水行政主管部门要制定配套的管护标准，水利部办公厅《关于开展防治面源污染水土保持试点工程建设的通知》(办水保〔2005〕99号，2005年6月8日发布并实施)要求在实施试点工程建设的区域内，制定、出台和落实有关封山禁牧、封育保护的政策和乡规民约方面的政策及规定。水利部《关于实施第二批全国水土保持生态修复试点工程通知》(水保〔2006〕168号，2006年4月28日发布并实施)规定：“试点工程范围乡镇、村要制定相应的乡规民约和管护制度。”水利部《关于开展生态清洁型小流域试点工程建设的通知》(2006年12月30日发布)也提出：“在试点小流域内，制定封山禁牧、封育保护政策和乡规民约，建立水源管理和保护制度，保护林草植被，促进生态自我修复。”

在农村环境卫生方面，国务院《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》(国发〔2014〕66号)(2014年12月23日)要求“制订或修订村规民约，落实清扫保洁制度，组织开展义务劳动，清理乱堆乱放，拆除违章建筑，疏浚坑塘河道，营造清洁有序、健康宜居的生产生活环境。”住房城乡建设部等部门《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》(建村〔2015〕170号，2015年11月3日发布并实施)提出通过修订完善村规民约、与村民签订门前三包责任书等方式，明确村民的保洁义务。全国爱卫办关于印发《全国城乡环境卫生整洁行动任务分工方案的通知》(全爱卫办发〔2015〕2号，2015年6月3日发布并实施)第18项规定：“制修订市民公约或村规民约，积极推动街道、社区、单位等定期组织开展大清扫、义务劳动等活动，劝阻和治理随地吐痰、乱丢垃圾等不文明行为，形成全社会广泛参与卫生创建活动的良好格局。(住房城乡建设部、农业部、民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联等负责)”全国爱卫会《关于进一步把工作重点放到农村深入开展爱国卫生运动的决定》(全爱卫发〔2008〕4号，2008年2月2日发布并实施)：“以‘乡风文明、村容整洁’为目标，充分发挥村民自治的作用，建立健全乡规民约，大力开展农村环境卫生综合整治。”《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知》(国办发〔2007〕63号，2007年11月13日)要求建立村规民约，积极探索加强农村环境保护工作的自我管理方式，组织村民参与农村环境保护，深入开展农村爱国卫生工作。农业部《关于印发〈乡村清洁工程项目资金管理暂行办法〉的通知》(农财发〔2007〕20号，2007年5月30日发布并实施)第11条规定：“项目实施村应制定村规民约，规范农民日常生活、生产行为，推行垃圾定点存放，鼓励有机肥还田，合理施用化肥、农药，从源头防治农村环境污染。”国家环保总局办公厅《关于转发〈关于印发关于加强我省市县环保机构和队伍规范化建设的意见〉的通知》(环办〔2001〕66号，2001年6月7日发布并实施)第5条规定：“组织村民委员会或居民委员会开展群众性监督工作，制订环境保护的乡规民约，搞好环境保护宣传工作。”

与此相关，在水产品药残方面，农业部办公厅《关于深入推进水产品药残专项整治行动的通知》(农办渔〔2007〕84号，2007年11月12日发布并实施)要求“针对不同对象，采取多种形式，通过发放明白纸、科普资料、用药常识以及要求规模化企业(户)制度上墙张贴等措施，继续加强教育和培训，发挥村规民约的约束作用和农民经济合作组织自律作用，增强渔业从业人员产品质量安全法律意识，形成保障水产品质量安全的良好群众基础”。

五、村规民约与乡村社会治安

我国的法律、行政法规、部门规章等就村规民约在维护乡村社会治安中的作用进行了规定。

中共中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(中发〔1983〕35号，1983年10月12日)中指出：“乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济。文化和各项社会建设，做好公安、民政、 司法、 文教卫生、计划生育等工作。当前，应着重抓好社会治安，打击刑事犯罪活动，发动群众制订乡规民约，开展社会主义精神文明活动，促进社会治安和社会风气的根本好转。” 中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》(中发〔1991〕21号，1991年11月29日)要求“建立健全群众性自防自治的治安保卫组织和人民调解组织，建立治安责任制，制定乡规民约，发动和依靠群众，加强治安防范和民间纠纷的调解工作，及时发现和消除不安定因素”。中共中央、国务院《关于1998年农业和农村工作的意见》(中发〔1998〕2号，1998年1月2日发布)也要求“加强农村社会治安综合治理，坚持以法治村，完善乡规民约，坚决打击各种违法犯罪活动，确保农村社会稳定”。中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》(1996年11月7日发布并实施)提出：“积极推进基层依法治理的活动，把社会治安综合治理工作的要求，体现在村规民约、居民守则等基层群众自律性的章程之中，形成自我教育、自我约束、自我管理的机制，广泛开展创建、自我约束、自我管理的机制，广泛开展创建‘治安先进乡镇’、‘治安先进单位’、‘安全文明小区’等活动。”而中央社会治安综合治理委员会办公室、公安部、国家发展和改革委员会等《关于印发〈关于开展平安油区建设的实施意见〉的通知》(2007年12月8日发布并实施)提出“要充分发挥村级自治组织作用，制定村规民约，约束和管理村民日常行为，引导村民遵纪守法。发动广大职工、群众和社会各界支持参与油区治安综合治理工作，积极举报、提供打击犯罪的有效线索，形成维护油区治安人人有责的社会氛围”。铁道部、公安部《关于加强京九铁路治安工作确保运输安全的通知》(1996年8月21日发布并实施)提出：“要大力推广群众性护路联防工作，积极向当地党委、政府建议，把维护铁路治安纳入当地综合治理社会治安工作和乡规民约之中，积极发动和组织群众协助公安机关维护铁路治安秩序。”

在解决乡村纠纷时，最高人民法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》(法发〔2014〕21号,2014年12月4日发布并实施)指出:“积极总结不同类型案件的特点，在法律规定框架内，恰当借助乡规民约，尊重善良风俗和社情民意，创新调解工作方法，力求从根源上彻底化解矛盾。”最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告(2013年10月22日发布)在“人民陪审员工作效果更加明显”部分提到：“各地法院充分发挥人民陪审员社会阅历丰富、了解乡规民约、熟知社情民意的独特作用，积极促使当事人诉讼和解、服判息诉及自愿履行。”最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号，2009年7月24日发布并实施)第17项规定，有关组织调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。司法部关于印发《〈中华人民共和国人民调解法〉宣传提纲》的通知(司发通〔2010〕167号，2010年9月12日发布并实施)提出：“在不违背法律、法规和国家政策的前提下，可以依照社会公德、村规民约、公序良俗、行业惯例进行调解。通过调解矛盾纠纷，使当事人更加清楚地理解什么是合法、什么是违法，自己享有哪些权利、应该履行哪些义务，哪些行为应当提倡、哪些行为应予谴责，从而增强公民自觉通过合法合理的途径解决矛盾纠纷的法律意识和道德观念。”

同时，《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》(1985年10月31日)提出：“除经当地群众民主制定的乡规民约的处罚规定外，没有县和县以上政府公布的条例和统一印发的单据，任何部门和单位均不得对农民进行经济处罚和没收钱物。”司法部《关于加强人民调解工作积极推进社会治安综合治理的意见》([84]司发调字第490号，1984年9月28日发布并实施)也指出:“人民调解委员会不得采取处罚手段，如需按‘乡规民约’、‘村规民约’实施处罚，应由乡政府、居委会、村委会进行。”

小 结

法律、行政法规、部门规章等中央规范性文件就村规民约在农村基层组织、乡村社会管理、乡村基础建设、乡村生态保护、乡村社会治安等方面进行了规定，这表明了法律、行政法规、部门规章等对乡规民约、村规民约在乡村社会治理中的一定重视。

法律、行政法规、部门规章等有关乡规民约、村规民约的规定，内容比较原则。同时，行政命令性、工具性色彩较为明显，从乡村实际情况出发、尊重村民自治进行规范方面，法律、行政法规、部门规章等需要进一步加强。

在涉及乡规民约、村规民约的中央规范性文件中，法律、行政法规、部门规章等规范性法律文件的数量不多，许多为部门规章等层级较低的规范性法律文件。我们应当在法律、行政法规等层级较高的规范性法律文件中进一步增加对村规民约、乡规民约的规范，更加提升村规民约、乡规民约在乡村治理中的作用。

2017-05-05

高其才

(1964—)，男，浙江慈溪人，清华大学法学院教授，法学博士，主要从事法学研究。

国家社会科学基金重大项目《民间规范与地方立法研究》(批准号：16ZDA069)；中国法学会部级法学研究重点委托课题《乡规民约在社会治理中的积极作用实证研究》(批准号：CLS(2015)ZDWT22)；清华大学自主科研计划文科专项W04-文化传承研究专项《全面推进依法治国进程中的村规民约研究》(批准号：2015THZWWH01)。

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1000-5072(2017)09-0002-09

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李晶晶

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王治国

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