灾害救助中中国政府与非营利组织互动模式研究

董天美++张鸣

摘 要：当前，我国救灾领域的社会资源控制主体日益多元化，特别是在汶川地震以后以非营利组织为主体的社会力量在灾害救助全过程中呈现出持续性深度参与的态势。但是，由于我国政府应急管理体系对于非营利组织参与灾害救助缺乏系统的制度规定，自发无序、救灾效果不明显等问题逐渐显现。因此，以汶川地震以后芦山地震、岷漳地震、鲁甸地震三次重大自然灾害中政府与非营利组织互动为典型案例，根据当地社会组织的发育情况和政府部门的协调能力，探讨和总结出群团组织协调模式、半官方NGO协调模式、民政部门协调模式三种互动模式。在此基础上，逐步探索出针对灾害救助中各阶段的不同特点，使政府与非营利组织之间形成深度良性互动，进而能够充分激发社会资本活力的差异化立体灾害救助模式。

关键词：灾害救助；政府；非营利组织；互动模式

作者简介：董天美，女，中国人民大学国际关系学院博士研究生，从事中国政治与非营利组织研究；张鸣，男，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师，从事中国政治与非营利组织研究。

中图分类号：F06 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）05-0067-09

随着社会资源控制主体的日益多元，作为灾害救援主体的政府越发需要社会力量强有力的支持，以NGO1为主体的社会力量在紧急救援、过渡安置、恢复重建和防灾减灾四个阶段均呈现出持续性深度参与的态势。但是我国政府应急管理体系对NGO参与灾害救援缺乏系统的制度规定，自发无序、救灾效果不明显等问题逐渐显现。汶川地震以来，政府和NGO从各自角度不断探索二者的合作空间和整合模式，政府与NGO的关系一直是在“规范与发展并重”的语境中进行构建的。因此，本文基于汶川地震以来几次重大自然灾害中政府与非营利组织互动的案例分析，展示出二者的曲折调适过程和发展趋势，以期针对救灾四阶段提出政府与NGO合作的政策建议。

现阶段学界关于政府与非营利组织关系的研究，主要基于国家社会关系的基础性理论研究和具体实证研究两条进路，二者关系总结起来有制衡、控制与合作三种观点，呈现出从博弈到合作再到整合的发展趋势，特别是近年来在灾害救助领域体现得尤为明显。同时，值得关注的是随着实证研究地位的日益突出，基础理论研究对于此领域则略显解释力不足。其中，多元主义和法团主义在阐述政府与社会关系时都有其自身的局限性，过多重视社会结构中的纵向协调机制，忽视了各参与者横向的互动与协调，对于解释中观层面和微观层面中的复杂因果关系和互动关系略显无力，轻视了在灾害救助中各參与主体的行为复杂性，其解释框架的韧性较为薄弱。而另一主流理论观点，新制度主义偏向于从制度对组织和行动者的约束来解释组织形式，对行动者的能动性强调得不够。所以，本研究注重在中观层面采用系统性的分析方法研究其互动关系的建构过程。在研究对象上，兼顾政府与非营利组织的互动双方，这是因为在灾害救助过程中政府与非营利组织具有相同的主体地位，双方都具有自身的主体性和能动性；在研究内容上，既关注非营利组织的产生和发展，也关注政府的改革和创新，分析其制度逻辑和行动策略，综合运用上述理论和实证方法进行分析。

一、灾害救助中政府与非营利组织合作的前提条件

近年来，由于社会资源的不断积累以及社会力量的发展壮大，非营利组织在灾害救援中的自组织化和资源整合特征日益显现。系统论认为，“一个系统从无序向有序转化，是在系统各要素之间通过非线性的相互作用产生有序结构的条件基础上”[1]（P44—47）。在本文中，可以将非营利组织的自组织化界定为“在灾害救援的复杂情形下，不同参与主体自发形成秩序，并通过主动构建网络和确定规则对参与主体进行规范”。自组织强调合作关系形成的自发性和主动性，而非依靠外力强制。不同类型的非营利组织，根据各自拥有的资源，自愿加入到合作网络中，被赋予权利并承担责任。

（一）灾害救援中非营利组织的自组织化趋势

对灾害救援中非营利组织自组织化趋势进行审视，可以发现汶川地震以来出现了联盟、联合小组或联合行动办公室等不同的合作网络形式。典型的如四川5·12民间救助服务中心和NGO四川救灾联合办公室。有数据显示，在2008年汶川地震救援中的NGO联合体多达19个，统筹协调近300个NGO的联合救灾行动。这一时期的NGO网络的主要功能是搭建信息沟通的平台，对散布于灾区的草根组织和群众自组织进行统一管理，以避免缺乏信息沟通造成行动冲突和资源浪费。但是，这种“临时反应”的合作网络，呈现出临时性和无选择性。因此，由于缺乏常态化的NGO网络构建和机制建设，相互之间缺乏磨合，不熟悉各自的优势和功能，最终导致合作效果并不显著，只有“形式联合”而无“实质联合”，灾害救援中无序现象难以根本消除。

值得注意的是，汶川地震中出现的NGO自组织网络基本上发挥了非营利组织与政府之间的桥梁作用。四川5·12民间救助服务中心为民间组织和志愿者有序参与救灾提供有效的信息服务，并对志愿者提供培训和管理支持。在紧急救援前，服务中心向抗震救灾指挥部提交书面报告，介绍该组织的性质，并对其进行优劣势评估。在抗震救灾期间，服务中心作为信息沟通的桥梁，及时准确传达救灾工作进展和物资需求，确保政策落实，减少信息损失，对于救援工作有序开展起到重要作用。有学者研究也表明：“坚持国家在减灾救灾中的主导作用，灾难发生时，国家的强大号召力和主导力，可以使人力物力尽快投入到减灾救灾中，社会团体和个人应该同时起到辅助作用。”[2]（P90）

（二）救灾资源从分散到整合

《应急保障物资分类及产品名录》根据资源功能性质将应急物资分为13类，包括生命救助类、防护用品类等。但从灾害救援的角度看，则可以将救灾资源分为人员（专业性救援队伍、协调管理人员等）、物资（包括救援资金、救援设备、医疗资源等）以及灾情信息三大类。[3]相比于行政资源能够通过科层制快速集中，社会资源呈现出“碎片化”的特点，在紧急状态下难以整合和协调。第一，尝试通过建设自己内设的救援部门，形成完整的救援链条，直接将救灾资源运到一线发放；第二，逐渐剥离一线救援的功能，专注于资助，培育有能力的草根组织和群众自组织，利用其人员数量和经验优势，满足灾区的多种需求，从而实现资源整合。例如，2007年成立的南都公益基金会，就明确将自己定位为一家“支持民间公益”的资助型基金会。之后，众多基金会开始转型，专注于资助功能，对草根组织提供物资、项目等硬件支持以及技术、能力培训等软件支持。（1）物资供给。玉树地震救援中，华夏公益联盟对进入灾区的非营利组织和公民个体进行物资的持续性供给，进行后勤保障。（2）项目支持。南都基金会通过“5·12灾后重建资助项目”，为NGO提供人力成本和行政经费，推动被资助NGO的发展和能力建设。（3）能力培训。壹基金和中国扶贫基金会通过自身的网络对不同区域的草根组织提供人员、技术培训，形成垂直型专业救援NGO合作网络。NGO内部的资源协调有利于与政府形成资源互补，避免物资扎堆的现象，同时资助型基金会通过扶持当地的草根组织弥补政府救援在持续性上的不足，但是在汶川和玉树地震中，政府与NGO在资源分配和管理方面还存在着矛盾现象，二者在这一阶段的合作多停留在形式层面，没有真正在制度体系中形成有效整合。endprint

二、灾害救助中政府与非营利组织合作模式的探索

随着深化政治体制改革的步伐不断加快，政府逐渐从“划桨者”向“掌舵者”身份转变，为其他利益主体释放出更大的参与公共服务的空间，非营利组织作为其中一股重要力量发挥出了不可忽视的作用，特别是在救灾这一特殊领域，利用其反应速度快、灵活度高的特点赢得了灾区群众和捐赠者的一致赞誉。近年来，非营利组织在国家应急管理体系中的地位不断提升，政府与非营利组织的关系呈现出“对立”—“补充”—“合作”的发展趋势。在政策的支持下，中央和地方政府也在不断探索适合于中国国情的合作模式，从而为非营利组织开辟出一条不被政府“绑架”，充分发挥其优势的发展道路。

（一）群团组织协调模式——以“芦山地震”为例

2013年，四川省在经历汶川地震后又遭遇了芦山地震，灾害发生第一时间，政府首先确定灾害等级，迅速作出反应，调动力量进行紧急救援工作。与此同时，非营利组织也开始自发集结起来，调集人手、募集物资以帮助受困民众。随着物资和人员的大量涌入，通往灾区的通道出现拥堵，各界纷纷呼吁理性进入，如何整合人力和物力资源成为亟待解决的难题。

1. 群团组织协调模式的实践

2013年4月25日，四川省抗震指挥部建立社会管理服务组，引导和组织非营利组织等社会力量有序参与抗震救灾和灾后重建工作。为保证紧急救援和灾后重建工作的有序开展，四川省抗震救灾指挥部社会管理服务组遵循“以市为主，省市县联动”的工作思路，在雅安市成立了抗震救灾社会组织和志愿者服务中心，在所辖的县和乡也组建了相应的抗震救灾社会组织和志愿者服务中心，共同协调社会组织和志愿者有序参与。服务中心内部下设接待部、服务部、项目部、综合部，分别负责人员、物资、资金协调统筹工作，指导各县区服务中心工作，定时收集、汇总和发布救灾信息，统筹协调项目和社会资源，为社会组织和志愿者提供相应的信息服务。

雅安抗震救灾社会组织服务体系是由四川省、雅安市及其所属县乡四级行政机构组建而成的，这为参与救灾的社会组织和志愿者提供了一个对接项目和交流信息的平台，先后有中国扶贫发展基金会、壹基金、友成企业家扶贫基金会、中国青少年发展基金会、平安星防震减灾教育中心、成都市一天公益社会服务中心、成都心家园社会工作服务中心等多家机构进驻，雅安市团委免费为社会组织提供办公室场地，安排志愿者在中心协助社会组织开展工作。1截至2013年11月5日，已有46家社会组织入驻中心，对接公益项目493个，合计资金11.46亿元。

2. 群团组织协调模式的特征

雅安市抗震救灾NGO和志愿者服务中心是在非常态情况下成立的组织，其基本架构是依托雅安市群团组织社会服务中心，由雅安市团委领导统筹负责，分层管理，其指导思想是为了充分发挥群团组织在参与社会治理中的枢纽作用，有序引导社会组织服务群众生产生活需求，力求将服务中心打造成群团组织引领多元主体共赢的格局，使雅安群团组织社会服务中心真正能够做到整合政府购买服务资源、群团自身资源、社会组织优势和企业公益资源，为政府、群团组织、企业、社会组织和志愿者搭建良好的沟通平台。同时，该中心加强和健全社会组织与志愿者规范管理及有序参与的规章制度，搭建社会组织有序参与突发事件应急平台。在宏观层面上，该服务中心有制定社会组织培育发展总体规划和实施方案的職责，引进专业化程度高的社会组织到雅安开展工作，引导本土社会组织登记注册，加强本土社会组织的能力建设，为其发展提供制度保障。从项目角度来看，中心需要定期发布社会服务需求项目，推动项目需求有效对接，推动政府购买社会服务，协同社会服务项目落地实施，引入第三方开展项目评估，真正建立起以群团组织为枢纽的社会组织体系。

由此可见，服务中心肩负着在常态和非常态两种状态中协调政府与社会组织关系的职责，成为党政机关、群团组织、社会组织的枢纽。灾害紧急救援阶段，该中心充分发挥其资源和组织优势，为社会组织有序参与灾害救援发挥强有力的协调服务功能，开创政府和社会组织合作的新模式；在灾后重建阶段，中心考虑到本土化组织存在数量少、规模小、专业化水平低等问题，一方面利用政府购买服务的资金培育本地组织，另一方面协同基金会投入专项资金购买社会组织服务，使其充分参与灾后恢复重建工作，同时组织培训、积极孵化本土社会组织，提高组织能力。

在雅安市抗震救灾NGO和志愿者服务中心的积极引导下，地震受灾地区建立起了多家本土社会组织，这些本土组织经过专业化程度高的社会组织的孵化和培育，开展了多项富有成效的项目。其中典型案例如下：（1）养猪合作社。芦山地震发生后，雅安天全县老场乡的村民李兵抱着为家乡做点事的想法，震后以最快的速度回到自己的老家老场乡。但是很快他发现自己在外打工学到的东西在这里用不上，既没有资金，又没有技术，有心无力。后来，通过天全县社会组织和志愿者服务中心的牵线搭桥，成都益众社区发展中心来到老场乡，该组织的工作人员发现这里的村民世代喂养着一种罕见的黑毛土猪，这种猪的猪肉味道鲜美且富有营养，针对这一情况，他们帮助当地村民开发农业产业发展项目，努力为其打造出具有市场影响力的品牌，为李兵这样的村民开辟了多种致富方法。之后，在该组织的工作人员和李兵的共同努力下，2013年11月中旬老场乡的第一个合作社——“益坤”农村养殖合作社正式挂牌成立。（2）地震灾区办“义集”。“义集”是由成都锦江区爱有戏社区文化发展中心发起的活动，当地村民将自己种植的蔬菜、肉类等各种鲜活农产品定期在指定地点售卖，本地或者外地的居民来到这里购买，在为灾区村民增加收入的同时推动当地村民互助自治。值得注意的是，爱有戏也是4·20芦山地震联合救援行动的发起方之一，地震发生当天，爱有戏临时改变在成都开展的“义集”活动的主题，为灾区居民募捐，同时会同八家机构组成联合救援队当天便进入灾区进行紧急救援，倡导形成民间联合救援网络。1

总体而言，雅安市抗震救灾NGO和志愿者服务中心的建立改变了以往政府与社会组织平行作战的情况，二者之间由于缺少沟通协调，导致资源浪费、效率低下，该中心的成立成为公益史上的一个创举。该中心通过座谈会和通气会的形式与社会组织和志愿者定期交流，通过项目吸引众多社会组织参与进来，为社会组织开拓更广阔的空间，充分发挥其优势。在这个过程中，社会组织和志愿者可以根据自身服务领域和特长，根据当地需求提供各类专业服务，同时培育本土社会组织长期扎根，在探索中孕育出“雅安模式”，为以后非应急状态下的社会组织管理和服务提供了宝贵经验。endprint

（二）半官方NGO协调模式——以“岷漳地震”为例

1. 半官方NGO协调模式的实践

2013年7月22日，甘肃省发生6.6级“岷漳地震”，地震发生后第一时间，除了政府之外，灾区还出现了一支特殊的团队，他们是由甘肃省各级社会组织组成的联合体，他们用实际行动投身到抗震救灾行动中，成为此次抗震救灾工作的一大特色。7月23日，甘肃省政府为了组织和引导社会组织有序高效参与抗震救灾，使其在抗震救灾中发挥更为重要的作用，甘肃省民政厅下发通知，要求各业务主管单位倡导社会组织积极参与抗震救灾，并要求社会组织将捐赠物资的名称及数量等内容上报甘肃省社会组织促进会，由促进会负责统计收集后及时上报省民政厅救灾处及民间组织管理局，并由省民政厅统一调配，这无形中形成了民政部门、社会组织促进会、社会组织三级联动的模式，使社会组织促进会真正成为枢纽。与此同时，甘肃省社会组织促进会协同甘肃省内几家规模较大、专业化程度高的社会组织共同建立了甘肃社会组织联合救灾平台，其中包括甘肃伊山伊水环境与社会发展中心、甘肃兴邦社会工作服务中心等，并将他们的人员重新进行整合，搭建救灾信息平台，刊发“社会组织参与抗震救灾专刊”，发挥上传下达的作用。由此形成的信息互动平台，为灾害紧急救援提供了丰富的灾情报告和救灾动态，畅通救援渠道，分享救灾经验。另外，联合救灾平台还开展了具体的协调服务工作，协调会员单位（促进会在全省有近500家会员单位，分布在各个行业）进入灾区；同时还协调省外社会组织如香港无国界社工、蓝天救援队等进入灾区，积极提供专业化的服务。1

2.半官方NGO协调模式的特征

与4·20芦山地震不同，甘肃省社会组织联合救灾平台的成立有其自身的背景。第一，依托民间组织联合救灾，包括一些较为专业的社会组织比如电机工程学会、心理咨询师学会，从不同的角度利用自己的优势提供专业化的服务。在2012年的岷县洪灾中，壹基金支持甘肃伊山伊水成立的甘肃公益救灾联盟，积累了丰富的联合救灾经验，为此次联合救灾平台的形成奠定了基础。第二，甘肃社会组织促进会的半官方背景。社会组织促进会是由民政部门主管的社会团体，具有动员和推动社会各界力量联合起来的职责，同时由于其与民政部门的特殊关系，能够调动社会资源，扩大社会组织间的交往与合作，争取到多方的支持，在政府与社会组织间发挥桥梁作用，使二者的合作向常态化、规范化发展。所以，社会组织促进会既是上级主管部门的执行机构，又成为了整合本省社会组织的中坚力量，成为政府与社会组织间的枢纽。第三，甘肃省民政厅的推动。7·22岷漳地震发生后，省民政厅第一时间发出倡议，引导社会组织发挥各自优势，积极参与救灾，同时把甘肃社会组织促进会指定为信息统计与发布的一个单位，这就为甘肃社会组织促进会作为平台牵头部门给予权威性和合法性的保障。

“甘肃社会组织联合救灾平台”是由甘肃社会组织促进会发起成立的一种全新的政府与社会组织的合作模式，使传统意义上政府与社会组织存在的身份不平等得到了有效弥补，减少了二者的交易成本和溝通成本。同时，也应该清醒认识到社会组织促进会在统筹该省社会组织时的能力不足，很容易陷入“两面不讨好”的尴尬境地，具体表现在以下方面：第一，平台成员组织能力参差不齐，难以有效整合。通过调查发现，目前社会组织促进会有500个会员单位，涵盖商会、协会、学会、草根组织等众多领域，其历史、组织能力、工作领域皆不相同，所以社会组织促进会难以调动省内所有社会组织的力量。2第二，平台管理机制不健全。由于平台还处于初创期，没有形成完善的管理规范，理事会、监事会都没有形成，加之联合救灾平台是临时搭建的，没有管理规范进行监督，使之丧失了公信力和可持续性，因此，枢纽型组织能否在政府与社会组织之间架起桥梁，畅通双方的合作渠道，还需要进一步健全和完善沟通机制，使其具备强有力的制度保障。

（三）民政部门协调模式——以“鲁甸地震”为例

民政部门作为灾害治理中所涉及的诸多事宜的主管部门，本身承担着多项职责，灾害发生时，民政部门不可能从中抽离出来。所以民政部门从理论上来说具备整合多方利益主体的成熟条件，但是这种牵头方式在云南鲁甸地震之前都没有实践过，云南社会组织救援服务平台就成为一种具有开拓性的合作模式。

1. 民政部门协调模式的实践

2014年8月3日，云南省昭通市鲁甸县发生6.5级地震后，政府和NGO纷纷采取行动积极参与灾后救援工作。云南省民政厅在省委、省政府的领导下，本着既充分体现NGO参与救灾的公益理念，同时又能更好地引导NGO参与到抗震救灾工作中来的目的，探索建立了云南社会组织救援服务平台。平台在两个月内两次启动响应，为8·03鲁甸地震和10·7景谷地震中NGO参与救灾的社会动员、协调配合、资源配置、信息整合、服务管理发挥了作用。

该平台遵循有效联动、专业化运行的原则，借鉴汶川、雅安NGO参与灾后救援重建工作的经验，推动云南救灾工作社会化，经云南省民政厅办公室牵头，民管三处、省减灾中心相关负责人根据民政部救灾司和厅领导的要求，在云南省民政厅救灾应急指挥部下设“救灾协调服务组”，应不同利益相关方的需求建立了“云南社会组织救援服务平台”。云南省青少年发展基金会、云南连心社区照顾服务中心等11家NGO作为发起机构，设立信息宣传组、服务保障组、协调服务组三个小组，发挥各NGO的专业优势，建立起有效的联动机制，协助政府开展救援工作。截至2015年1月16日，平台共发布信息1048条，其中专题网页发布415条，官方微博发布437条，公共媒体信息发布56条，通过微信公众订阅号发布信息总计51条，报备社会组织172家，省级平台共报备1038名工作人员和志愿者，接听捐赠协调类电话489通，成功进行信息协调对接486条，协助服务125个NGO开展救援，协调112个组织向灾区捐款204.792万元，捐物折合价值994.1706万元。1endprint

2. 民政部门协调模式的特征

纵观该平台在鲁甸抗震救灾中的工作，呈现出以下特点：

第一，民政部门担负起“一体多责”职能，畅通NGO参与救灾机制。民政部门既是政府救灾的主要负责部门，又是NGO登记管理部门；既掌握灾区一线物资需求调配、通行管理等情况，又熟悉参与灾害救援的NGO情况。民政部门搭建的NGO救援服务平台能够协同各级救灾主体和部门分门别类为参与救灾的NGO提供服务，为高效、合理和无缝隙、无遗漏完成救灾工作提供了合力，提高了救灾中的沟通协调效率，有效解决了政府有关部门“救灾最后一公里”的问题。

第二，建立省、市、县、乡四级联动的协调服务工作网络。鲁甸地震发生后，不仅在省级层面整合了社会资源，更多地为灾区一线提供了协调服务和信息支持。为了使协调服务工作实现有效联动，云南省民政厅下发了《云南省民政厅关于“8·03”地震灾区市县成立NGO参与救灾协调服务机构的通知》，形成四级贯通的协调服务机制，公布市、县、乡协调领导名单和联系方式，使协调服务网络运作得更加成熟、高效。

第三，建立信息資源共享平台。平台在运作中充分发挥政府主导的优势，一方面，在省级救灾部门和NGO之间搭建起协调沟通的桥梁，另一方面，在救灾部门和NGO之间搭建起信息传输的桥梁，省救灾部门明确专人加入平台信息发布工作中来，及时高效地为NGO提供必要的服务，最大限度地发挥社会力量在救灾应急、灾后重建等各个阶段的积极作用。同时，平台主动协调省厅社会工作处，在平台设立社工服务组，发布云南鲁甸灾区社工介入工作规划和方案，对接民政部筹备的5支社会工作服务队，协调服务各地社工机构有效参与灾区恢复重建工作。

第四，社工协会服务队推动了省际社工服务队的联合。地震发生后，民政部下达通知要求中国社工协会社会工作服务队连同北京、上海、广东和四川的省级社会工作服务队，总计70余人，于地震发生一个月后进驻鲁甸县火德红镇安置区，重点为丧亲家庭、老年人等弱势群体提供心理抚慰、生命安全教育、社会支持网络修复、社区建设和生计发展等方面的服务，成为民政部门的又一全新尝试。2不仅提高了民政部门对于社工重要性的认识程度，也促使其引入奖励机制提高本地社会工作者的服务水平，保持社工服务的连续性。15支社工队伍在灾区的进入及运行方式不同于民政部门与其他社会组织的合作方式，它是一种民政系统自上而下的直接介入，由民政部门统一调配和协调资源，让社会工作者真正在工作中发挥其应有的作用。云南社会组织救援服务平台也在其中起到了上传下达、协调统筹的重要作用，使社工队伍的工作在基层得以顺利开展。

三、灾害救助中政府与非营利组织合作模式总结与展望

政府与非营利组织从根本上是围绕优化提供公共物品这一主题进行互动，它们都具有维护和扩大公共利益的职责，二者在目标上具有一致性。政府与非营利组织应从对抗竞争走向合作伙伴关系已成为共识，但是这一条路仍处在曲折前进中，通过几次自然灾害的考验，政府和社会组织均有不同形式的尝试和创新，不断摸索出适合中国国情的双向建构模式，从而实现二者的良性互动。

纵观国内现状，政府与非营利组织的合作模式从形成方式上主要分为群团组织主导型、枢纽组织主导型、民政系统主导型三种，具体如表1。

这三种方式牵头部门不同，所具有的行政强制力也不尽相同，一般而言，其行政强制力大小为：民政系统>群团组织>枢纽组织。总体而言，中国政府与非营利组织的合作尚处于起步阶段，开始意识到联合的重要性，但是二者之间还缺乏突发事件发生时的常态化合作机制，现有合作模式的形成均有其特殊性和偶然性，还没有形成可复制性强、可操作性强的典型模式，究竟由哪个部门牵头更具可行性和执行力仍在争论之中，所以各政府部门需要根据自身特点总结经验，转变观念增强合作意识，创新合作机制，真正实现政府与非营利组织的有效沟通与协作。

政府与非营利组织在灾害治理中各有其优势和劣势，政府的优势表现为行动效率高、资源调动能力强，劣势则表现为难以满足受灾群众的差异性需求；而非营利组织的优势表现为能够满足多种需求，在运行方式上更具有灵活性，他们的各自特点为二者的合作奠定了坚实的基础。构建政府与非营利组织的合作伙伴关系就要将非营利组织定位在对政府难以覆盖到的领域进行补充，同时在其他领域开展合作。非营利组织根据其自身性质来看，本身肩负着政策倡导的功能，不仅是公共政策参与者，同时也可以成为政策推动者和倡导者。具体到灾害治理中，政府几乎承担了从防灾减灾到灾后恢复重建的所有职能，有些领域虽然没有直接介入，但是也是背后的主导者和监控者，这会使政府感觉到无力，非营利组织感觉到无用。所以，政府应该首先转变观念，改变“全能者”的理念，在防灾减灾意识培养、志愿者培训、灾后心理干预等方面重视非营利组织的作用，让其成为主导者，政府要从“划桨人”向“掌舵人”转变。政府应该加强在宏观管理中的作用，而非营利组织应该在微观层面上更多发挥作用，二者根据自身的功能优势开展工作，成为一个有机整体，在此基础上相互促进、相互支持、共同成长。

有效的合作，来源于权利的相互尊重与承认，公民的社会权利“在本质上不是占有，而是分享；不是是否拥有，而是是否实现；不仅是获得社会利益，还是对整个社会的责任。要保证一个社会的存续，就必须使社会的每个组成成员都享有基本的共同权利，这样才能使社会成员之间有相互交往与合作的基本制度条件，也能使全体成员对整个社会形成基本的共识”[4]（P1—10）。政府与非营利组织为达成良好的社会秩序，首先要确认二者的平等主体地位，尊重和承认彼此的权利，在此基础上进行相应的制度设计和制度选择，创设相应的社会信任机制、权利相互尊重与承认机制、信息共享机制[5]（P66），以促进双方在救灾领域的合作。

总结以往灾害救助的经验，我国政府与非营利组织长期处于自发合作状态，缺乏规范的合作方式和合作途径。笔者在前文列举的几种合作模式也是各有优劣，但是其根本目的都在于增加信息沟通，提高救助效率，实现优势互补。所以，要想实现合作的正规化和常态化，首先要做到的就是完善应急管理体制，在应急管理体系中给非营利组织留有一席之地，对二者的协调合作进行专业化管理，保证工作及时有效开展。反思我国以往的灾害应对过程，普遍存在资源浪费现象，这是由于政府与非营利组织一直没有可参照的标准的合作规范与合作途径，原因在于非营利组织在信息获取上的困难及行动的无组织性。我国目前亟待解决的问题就是要制定政府与非营利组织的专门合作规范，而非营利组织内的对外沟通和公关部门也要与政府保持良好的关系，保证在灾害治理中政府与非营利组织能够有效进行合作。另外，还可以尝试让具有官方背景、专业化能力高的社会组织成为纽带，让他们成为草根组织的带头人，这样就大大提高了政府的组织效率，避免造成紧急状态下的混乱。根据以往应对自然灾害的经验和各职能部门的职责，按照救灾四阶段的不同需求，可尝试探索有中国特色的救灾合作路径，见表2。endprint

政府与非营利组织的互动在灾害治理中还应形成常态化的运作机制，而不能采取战时动员式的方式。二者要想实现长效合作，都应有所改变。就政府而言，政府应首先从思想观念上接受非营利组织并认可非营利组织在灾害治理中发挥的作用，然后从制度上改变以往的互动模式，尝试性作出突破，给非营利组织更大的施展空间；就非营利组织而言，首先要加强自身的能力建设和组织化建设，从能力上取得和政府平等交流的话语权，其次要不断完善自己，保持组织持续稳定发展。除此之外，志愿意识增强、公民素质的提高也是促进二者有机结合的外部推动力量。

根据笔者在灾区的调研发现，我国非营利组织的发展存在着严重的不平衡问题，有些组织凭借人脉和社会资源能够获得大量的运作资金，而有些新成立的草根组织则面临着经费不足、人才紧缺、能力低下等问题，随时面临着消失的危险，这一方面有组织自身的缺陷，另一方面政府和大型基金会也应给予它们更多的支持和帮助，给予其生存的合法性。综合看来，可以从政治资本、经济资本、人力资本、社会资本四个维度予以支持。第一，从制度上打破传统的等级制度，减少行政干预对于非营利组织发展的影响，官方背景较强的基金会也应逐步实现市场化运作，激发非营利组织的活力。第二，政府可以运用税收政策间接扶持非营利组织的发展，在灾害救助、扶贫、养老等特殊领域运用政策优惠吸引非营利组织参与进来。第三，政府建立人才储备库，使具有志愿服务精神且具有专业能力的志愿者和社会工作者参与到灾害治理中来。另外，还要积极引导规模较大、能力较强的公募基金会扶持草根社会组织，定期对它们进行能力培训，搭建人才沟通交流平台。第四，非营利组织的发展有利于扩大社会资本的基础，使其充分流通起来，激发社会资本的活力。

总而言之，政府应该在灾害治理中为非营利组织提供获得信息的渠道，健全和完善相关制度，从人力、资金、设施等多方面推动非营利组织的发展，为政府与非营利组织的合作提供更广阔的空间。

参 考 文 献

[1] 王秀山：《复杂系统演化过程的有序性和无序性》，载《系统辩证学学报》2005年第1期.

[2] 谢永刚：《中国模式：防灾救灾与灾后重建》，北京：经济科学出版社，2015.

[3] 徐浩：《灾害救援中非营利组织的自合作趋势及其行动逻辑》，载《中国行政管理》2014年第10期.

[4] 杨雪冬：《走向社会权利导向的社会管理体制》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2010年第1期.

[5] 陈华：《吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理》，北京：社會科学文献出版社，2011.

[责任编辑 国胜铁]endprint