土地承包经营权长期流转机制的探索

余青

土地是农民赖以生存的资本，是农民财产的基础，也是农民最重要的经济权益。近年来，随着城镇化进程的深入推进，农村土地承包经营权流转速度明显加快，有力地推动了我市农业产业结构的调整，提高了土地利用率，加速了农村劳动力向非农产业转移。为进一步探索新形势下土地承包经营权长期流转机制，我们就此项工作开展专题调研。针对我市土地承包经营权流转基本情况，分析存在问题，就土地承包经营权长期流转机制进行探索并提出相关建议。

一、基本情况

我市共有耕地面积40.62万亩，其中家庭承包经营耕地面积39.09万亩，涉及承包农户17.87万户。全市土地流转面积17.59万亩，涉及流出农户8.6万户，通过流转形成的规模经营面积15.31万亩，占流转土地面积的87%。土地流转总面积持续扩大，至2017年底，预计全市土地流转面积达到18.19万亩，通过流转形成的规模经营面积达到15.91万亩。

（一）流转方式多样化。按土地流转形式分类，我市有转包、转让、互换、出租四种形式。据统计，转包面积96358亩，占总流转面积的54.8%，是流转的主要方式；出租面积78843亩，占总流转面积的44.8%；转让和互换面积666亩，占总流转面积的0.4%。

（二）流转主体多元化。随着农业结构调整和效益农业的发展，产生了一大批新的农业生产经营主体，其中农业企业、农民专业合作社和科技人员等成了租赁农村土地承包经营权、投资经营农业的一股新生力量。全市农户承包耕地流转中，流入农户及家庭农场的有115278亩，占总流转面积的65.6%；流入农业企业的有20351亩；流入农民专业合作社的有27443亩；其它流入的有12796亩。

（三）流转期限有长有短。流转1年以下面积有25052亩，占14.2%；流转1-5年面积77759亩，占44.2%；流转5-10年面积34100亩，占19.4%；流转10年以上面积38956亩，占22.2%。可见，我市的土地流转期限多数处于短、中期，而长期（10年以上）的流转面积不到总流转面积的三分之一。

二、主要成效

（一）促进了农业产业结构调整。随着我市农业土地承包经营权流转率的提高，我市农业产业结构调整步伐也进一步加快，农业区域特色进一步凸现。我市各地从以粮食为主的单一农业产业结构开始向粮经并重、多业并举的多元产业结构转变，按照布局区域化、产业特色化的要求，积极鼓励农村能人领办规模经营基地成为产业大户，兴办家庭农场，促进了农业自然人向企业法人的转变，催生了一大批规模经营业主，目前，全市已有家庭农场和农民专业合作社561家，覆盖蔬菜、茶叶、竹笋、果品、水产、畜禽、花卉苗木等特色主导产业。

（二）提高了土地利用率。土地流转不但较好地满足了一些从事非农产业农户既不愿放弃土地承包权又不愿经营土地的要求，解决了土地季节性抛荒的难题，而且又满足了一部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的专业大户、专业合作经济组织、农业企业集约经营土地的愿望，实现了生产要素的合理配置，使土地经营权向专业大户、专业合作经济组织、农业企业集聚，扩大了规模经营面积，形成了一批具有一定规模的农产品基地。全市通过土地流转，形成100亩以上的规模经营面积有8.8万亩。

（三）加速了农村劳动力向非农产业转移。土地承包经营权的流转，摆脱了土地的束缚，有力地促进了农村劳动力向非农产业转移，拓宽了增收渠道。近几年来农村劳动力向非农产业转移加速，2016年全市从事农林牧渔业的劳动力5.7万人，约占农村总劳动力的14%，非农化率达到90%以上，33万余名农村劳动力在二、三产就业，非农收入已经成为农村居民收入的主要来源，至2016年底农村居民人均纯收入达到的2.86万元。

三、存在问题

（一）流转主体缺位导致土地流转难度加大。土地流转主体包括流出户和流入户。就流出农户而言，一方面，由于农民长期受农村传统思想及小农意识与恋土情绪影响，不愿流出。另一方面当前的土地承包经营权流转价格低且定价机制不完善，受流转收益低的影响，不屑流出。就流入主体而言，一方面受经营分散性与规模化相矛盾的影响，难以流入。另一方面土地流转受经营条件、市场风险、自然风险、资本和资金等多种因素的制约，谨慎流入。

（二）政策激励不够导致土地流转积极性不高。我市政策上虽然对流出农户、委托流转的村、农民专业合作社和家庭农场进行一定的奖补，但与临近的慈溪市相比，政策扶持力度差距甚大。就流出农户而言，政策激励较弱。农户承流转期限5年及以上，给予流出农户每亩200元补助；在流转期限内，以后每满五年，再给予流出农户每亩200元补助。就流入主体而言，辐射面过小。对流入主体没有具体补助，只对示范性农民专业合作社及示范性家庭农场进行评选奖励。就委托流转的村而言，政策门槛过高。当年通过村签订流转合同，委托流转农户承包土地连片面积100亩（山区50亩）及以上，并及时调处土地承包和流转纠纷的，给予委托流转的村每亩100元的一次性补助。

（三）管理制度不完善导致流转纠纷时有发生。农地承包经营权流转纠纷产生的原因是多方面的，一方面农民法律意识、契约意识不强。尽管我市开发了土地流转网络系统，建立了余姚市农村土地承包经营权流转服务管理平台，成立产权交易中心，把土地流转项目纳入其交易范畴，但在不少地方，仍有农民在亲戚、熟人、同村农民之间的土地流转，往往通过口头协议、或私自订立的简单协议为主，容易引发纠纷。另一方面由乡镇政府引导推动的土地流转，通过村流转出租，尽管按照相关规定，参照相应格式，签订协议合同，但合同的某些细节还不够详尽，存在一些可能引起纠纷的潜在问题。

四、探索土地承包经营权长期流转机制

党的十九大提出要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。这一政策信號对稳定农民预期，推进农业的规模化经营，培育以家庭农场、农业企业为主的新型农业经营主体，引导更多人才、资金、技术流入农村和农业有很大的促进作用。土地承包经营权的流转已经不只是看流转率的高低，更重要的是适度规模经营以及产生的多方面效益，只有这样才能促进土地稳定、有序、长远的流转。

（一）保障合法权益，消除农民的后顾之忧。

1.明晰土地承包经营权。实现土地流转的基础是农地产权必须清晰，确权登记颁证就是为了清晰产权。建议加速推进我市农村土地确权颁证工作，通过权属调查、出台村级处置意见、测绘、核对签字确认、第一轮公示、第二轮公示、签订合同、颁证等一系列程序，全面完成全市260个村（社）的农村土地确权。只有完整的承包經营权，才能让农民放心地把土地流转出来，形成有效的土地流转长效机制。

2.提高社会保障水平。农民不愿流出土地除考虑眼前的经济利益外，更担心的是长久的保障，想要逐步改变农民自给自足的小农意识和保守的乡土观念，就要从根本上消除他们“离土”之后的顾虑，建议对流出土地的农民视同失地农民享受被征地农民的相关社保优惠政策。

3.拓宽农民就业途径。土地流转之后，大量劳动力从土地中解放出来，建议积极利用自身的技能，合理就业，鼓励自主创业。对仍愿意从事农业的农民来讲，建议继续开展新型职业农民和农村实用人才培训，使其成为具有一定科学文化素质、掌握现代农业生产技能的新农民；对愿意从事非农产业的农民来讲，加强技能培训及就业服务指导，提高他们的就业能力，拓宽他们的就业渠道。

（二）加大扶持力度，培育新型农业经营主体。

1.加大财政扶持力度。建议在实施新科技、开发新产品、完善新工艺等方面给予重点扶持，对申报农业科技项目进行奖励；利用国家农业综合开发政策等相关优惠措施，结合高标准农田改造等土地治理项目完善农田的沟、渠、路等基础配套设施；对那些相对规模较大、管理规范、信誉较好的农业龙头企业、农民专业合作社和家庭农场等新型经营主体进行贷款贴息补助。此外，探索研究新型农业经营主体在用地、用水、用电、税收优惠等方面的全方位扶持。

2.优化金融信贷环境。推动金融机构与新型农业经营主体合作对接，建立融资协作长效机制，逐年增加对各类经营主体的授信额度。鼓励金融机构针对新型农业经营主体生产经营特点，积极创新金融产品和服务方式。建议推进农合联实体化运作，积极推进承包经营权权能的实现，开展赋予土地承包经营权抵押贷款和担保权能试点，促进土地承包经营权权能显化。

3.拓展农业保险范畴。建议在我市目前政策性农业保险28个种类70个品种的基础上，逐步扩大保险范围，增加保险品种，进一步拓宽农业保险的服务领域。同时建议在单独保险的基础上研究探索农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。

（三）规范流转行为，促进农村土地承包经营权有序流转。

1.规范土地流转程序。严格按照《农村产权交易操作手册》规范操作，凡是进行土地流转的双方必须签订规范的流转合同，并经村股份经济合作社鉴证。对随意改变土地性质、破坏土地结构的行为不仅要按照承包合同规定进行赔偿，更要对照相关法律对责任人予以追究。

2.提升中介服务能力。中介服务组织除目前的登记、咨询等常规职能之外，还需提升经营服务能力，逐步从简单的第三方中介角色转变成土地流转经营的角色。如中介组织直接与有意向流出土地的农户签约，支付流转费，再由中介组织将土地经营权流转出去。土地规模化经营程度较高的村，根据需要可设立土地合作社，按现代企业制度运营。

3.健全流转调处机制。在建立三级农村土地承包纠纷调解组织网络的基础上，加强与法院、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制，并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。加强人员培训，实行调解员（仲裁员）持证上岗制度，提高调解员（仲裁员）解决农村土地承包经营纠纷案件的能力。（作者单位为余姚市委市政府农村工作办公室）