浅谈公路养护事业单位内部控制建设

邵东华

摘 要：本文从公路养护事业单位建立内部控制的作用入手，分析目前我国公路养护事业单位内部控制现状和产生的原因，并结合实际情况对全面实施内部控制建设提出几项措施。

关键词：公路养护；事业单位；内部控制；措施

财政部2015年印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）（以下简称《指导意见》），对行政事业单位全面建立、有效实施内部控制提出了总体要求和指导意见。公路养护事业单位承担着普通公路的日常养护及管理，在经济建设和群众日常生活中具有重要作用。公路养护事业单位建立、健全并实施有效的内部控制是管好、用好国有资产及公路养护资金的关键，也是履行向社会提供优质、高效公路产品与服务这一基本职责的重要保证。

一、公路养护事业单位实施内部控制的作用

公路养护事业单位实施全面、有效的内部控制，是公路养护管理现代化的重要组成部分，可以促进公路养护事业单位总体目标的实现。

（1）合理保证单位经济活动合法合规。公路养护事业单位既有区域内公路行政管理职能，又承担公路养护生产任务，涉及资产量大、养护资金多，实施有效的内部控制可以合理保证经济业务活动能够在法律法规允许的范围内进行，避免违法违规行为的发生。

（2）合理保证单位资产安全和有效使用。公路养护行业具有点多、线长、面广、作业分散等特点，在资产管理方面必须加强控制、合理配置，确保资产的安全完整与使用高效。而良好的内部控制可以从制度上为资产管理的各个流程和监督考核顺利开展提供保障。

（3）合理保证单位财务信息真实完整。公路养护事业单位建立行之有效的内部控制，可以使会计处理程序各个环节标准化，减少或避免差错的发生，提高财务信息的真实性和准确性，为单位决策提供可靠依据。

（4）有效防范舞弊和预防腐败。舞弊和腐败的根源对权力缺乏有效的监管，而内部控制的核心在于制衡。公路养护事业单位可以通过科学运用内部控制的原理和方法，将制衡机制嵌入单位内部管理制度，强化内部监督，建立和实施严密的内部控制，起到“关口前移”效果，有效防范舞弊和预防腐败。

（5）提高公共服务的效率和效果。公路养护事业单位的基本职责是为社会公众提供优质公路产品和公路服务，而建立和实施内部控制能够改善单位内部管理，提高生产效率和公共服务水平，从而有利于其职责的履行。

二、公路养护事业单位内部控制实施现状及原因分析

自2014年实行《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，大部分公路养护事业单位根据实际情况基本上建立了内部控制制度，但还存在一些问题，有的不成体系，有的流于形式，有的漏洞频出，实施的情况和效果不容乐观。形成这种状况的主要原因有以下几方面。

（1）领导班子（管理层）内控意识有待提高。部分单位领导班子特别是单位负责人风险管理理念缺失，风险意识不足，对内部控制没有引起足够的重视，有的即使建立了内控制度，也没有对内控实施情况进行监督，工作流于形式。

（2）机构设置不合理，权责关系不明晰。部分公路养护事业单位不能及时适应近年来改革的需要，机构设置不科学，权责关系不合理，造成机构重叠、职能交叉或缺失、管理部门互相推诿扯皮、运营效率低下等问题，导致内部控制缺失。

（3）员工缺乏相应的胜任能力。由于各种原因，公路养护事业单位的一些员工学识和技能偏低、责任心不强，面对变革不适应，不能胜任工作，有的甚至滥用权力，使内部控制目标不能实现。

（4）制度建设僵硬化，对外部环境的适应能力较差。部分公路养护事业单位不能随时根据经济业务的变化而调整内部控制制度等，使得内部控制制度形同虚设，失去了应有的作用。

（5）内部监督与反舞弊机制不健全。目前，大多数公路养护事业单位并没有建立或健全内部控制考核监督机制，或者考核机构缺乏独立性和权威性，无法对单位各部门或岗位的工作效率进行评价，不能及时对已开展的业务进行跟踪调查和反馈，使内部控制的有效性得不到保证。

（6）外部的监督检查不够。财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法合规进行监督，较少涉及被审计单位是否建立有效的内部控制制度及有效执行的实质性检查。缺少有效的外部监督，使内部控制建立和完善失去了外部约束力。

三、公路养护事业单位内部控制建设的几项措施

（1）提升单位领导班子的素质。在内部控制环境中，领导班子是若干因素中最重要的因素，甚至是决定因素。领导班子素质，具体说就是爱国、爱岗敬业；年富力強，身心健康，有旺盛的精力投入事业；学历高，整个班子结构全面，适应单位决策和管理风险的需要。另外，在领导班子中，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负首要责任，应当积极参与内部控制建设并提供必要支持，保证内部控制建设的有效开展和实施。

（2）建立健全内部控制的组织架构、运行机制及关键岗位责任制。单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作，使各经济业务活动相关部门或岗位及内部审计、纪检监察部门发挥在内部控制中的作用。另外，应当根据决策、执行和监督相互分离的原理，结合单位实际情况，尽可能服从本单位“三定”规定的要求，在现有编制内按照内控的要求设计工作机制，也可以依据经济业务的特点，建立联合工作机制。比如议事决策制度、集体研究与专家论证制度、决策执行效率效果追踪评价制度等。在设置内部控制关键岗位时，要确保不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督和定期轮岗，比如申请与审核、审核与审批等。

（3）严把内部控制关键岗位人员入口关。单位应当根据岗位要求，将职业道修养和专业胜任能力作为选拔和任用人员的标准，同时充分调动管理层与员工的积极性，使岗位绩效和协同效能得到发挥。

（4）建立并完善内部控制的评价与监督机制。内部控制的评价与监督是内部控制建设不断完善并有效实施的重要环节，包括自我评价、内部监督和外部监督三个层次。自我评价是对内部控制的有效性发表意见并及时修正。内部监督是对内部控制建立与实施情况进行的检查，应当与内控组织实施部門、日常管理部门相互独立。外部监督是单位全面推行内部控制的主要外部推动力，主要包括财政部门和审计部门的监督。

（5）运用现代科技手段加强内部控制。单位应当积极推进信息化建设，并将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入日常办公、财务管理、资产管理等信息系统中，减少或消除人为操作的因素，保护信息安全。

总之，全面推进内部控制建设是一项系统工程，公路养护事业单位应该在行政事业单位内部控制原则指导下，根据单位自身的实际情况，明确目标，在转变观念、调整单位层面的组织架构及完善工作机制设计的基础上，细化业务层面内部控制设计和执行，强化评价监督，使内部控制在单位业务活动、经济活动的各个方面发挥效果。

参考文献

1.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见.财会〔2015〕24号.

2.行政事业单位内部控制规范（试行）.财会〔2012〕21号.

（责任编辑：王文龙）