国家公职人员德性评价模型——基于层次分析法和模糊综合评价法

秦 洁

国家公职人员德性评价模型
——基于层次分析法和模糊综合评价法

秦 洁

国家公职人员德性结构包括政治德性、行政德性、公共德性和家庭德性，这四部分德性及其德目，共同组成当代国家公职人员的德性谱系。采用层次分析法和模糊综合评价法建构评价模型，并对国家公职人员德性状况进行实证研究。这不仅是对当前公职人员“德”的考评办法的有益补充，而且能够较为精准地调查他们德性品质中存在的问题及不足，有利于提升其国家治理的有效性。

国家公职人员；德性结构；德性评价；层次分析法；模糊综合评价法

国家公职人员德性评价是评价主体依据对评价对象的德性要求，对其以公共善为核心价值的德性品质进行的考评。公共善的核心价值反映了国家公职人员德性体系：政治德性、行政德性、公共德性和家庭德性。政治德性是国家公职人员在处理公共事务和政治生活中所要遵从的基本政治品格，包括爱国、忠诚、为民等德目。行政德性作为一种职业伦理是国家公职人员德性构成中的最主要部分，是其实践活动合乎道德的集中表现，包括公正、责任、求实、合理服从、服务等德目。公共德性是国家公职人员在公共领域中应具备的德性品质，主要体现在公民间的交往中，包括诚信、平等、宽容、仁爱等德目。家庭德性不能局限在家庭纯私德的范围内，也应紧紧地围绕反映其核心价值的公共权力和公共利益而展开，包括节制、约束、节俭等德目[1]（P16-20）。在此德性结构基础上，采用层次分析法和模糊综合评价法建构评价模型，并对国家公职人员德性总体状况进行实证研究，一方面可以对国家公职人员德性结构的具体德目和德性评价方法的科学性进行实证检验，另一方面可以调查国家公职人员德性评价中存在的问题及不足。

一、国家公职人员“德”的评价现状

我党和政府历来重视国家公职人员的道德评价，近年来在制度约束方面出台了一系列的法律规范。2002年2月21日，人事部印发了《国家公职人员行为规范》，由国家人事部颁布实施，其内容为：政治坚定，忠于国家，勤政为民，依法行政，务实创新，清正廉洁，团结协作，品行端正。这是我国首次对国家公职人员道德规范的普遍性内涵作出具有法规性质的概括。2006年1月1日正式实施的《中国人民共和国公务员法》是我国全体公务员的根本法律，其中第十二条公务员应当履行的九条义务是公务员“德”的基本行为准则。中组部在2011年11月印发了《关于加强对干部德的考核意见》，明确了干部“德”的考核就要以“对党忠诚、服务人民、廉洁自律”为重点来加强政治品质和道德品行的考核。这是对《公务员法》中关于公职人员“德”的考核的进一步发展，是贯彻落实德才兼备、以德为先用人标准，选准用好干部，树立正确选人用人导向的重要举措，对于保持党的先进性，建设高素质干部队伍，提高选人用人公信度具有重要意义，对国家公职人员道德评价有重要的实际指导价值。

对国家公职人员德性评价方面的研究颇丰。在质的研究方面，罗国杰教授提出了公职人员德性的三个层次：“首先要无私奉献、一心为公，即全心全意为人民服务；其次是先公后私、先人后己；最后要顾全大局、遵纪守法、热爱国家、诚实劳动。这三个层次都紧紧围绕为人民服务而展开，这是我国社会主义初级阶段道德的核心”[2]（P24-25）。沈跃跃认为要从干部的成长轨迹中把握，从其优缺点的准确认识中评价，从其工作之余的情况中了解，要全面、历史、辩证地考察和评价领导干部为官和做人情况[3]（P19）。在量化评价方面，同济大学与宁波市江北区委组织部的研究成果“宁波市江北区领导干部道德评价体系”，被认为是“目前官德评价指标体系研究中较为先进和可操作的成果”[4]（P46-50），该评价体系将领导干部的“道德素养”逐层分解，一级指标为政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德四部分，二级指标15个，三级指标24个，为领导干部道德评价的量化提供参考。

综上所述，目前我国的公务员法以及相关的政策、法规中对国家公职人员“德”的考量的规定还比较模糊。《公务员法》虽然规定了公务员要“具有良好的品行”，但并未对其进行深入阐释。《关于加强对干部德的考核意见》把考核分成政治品质和道德品行，道德品行又细分为社会公德、职业道德、个人品德和家庭美德，虽然具有体系化特征，但在实践中仍难以操作和考量。学术研究中大多数文献还局限于质的研究，对国家公职人员“德”的评价的体系化和操作性研究仍需深入。现有的评价指标体系量化考核分析，为公职人员“德”的考核打开一条新的思路，但现有指标体系的科学性仍需进一步思考。另外，评价主体的选择也是保证评价结果全面、科学的基本条件。对公职人员“德”的考核，究竟谁掌握话语权？如果是上级组织领导部门为评价主体，而组织部门缺乏可供有效操作的德性考核体系，就容易导致公职人员的“两层皮”，即行为处事“当面一套、背后一套”，“将自身的德性外表进行了充分的包装，蒙混过关，最终出现了个别官员在民间遭到千夫所指，却可以官运亨通、青云直上的怪事”[5]（P9）。人民群众为评价主体，又存在与被考核人的熟悉度问题，很容易将评价过程流于形式，其结果是有民主之形而无民主之实。随着我国打击腐败力度的增强，一批批贪污腐败分子被清理出公职人员队伍，这反映了我国反腐工作的决心和成效，但也从另一面暴露出相关部门对公职人员“德”的考核弱势。尽管“德”的考核被排在“能、勤、绩、廉”之前，但却由于对“德”考察的抽象，且考核者对“德”的把握也有很多随意性，使考核沦为走过场。因此，加强对国家公职人员德性科学考核的研究十分迫切。

二、基于层次分析法和模糊综合评价法的国家公职人员德性评价概述

那么国家公职人员德性应该如何考量呢？首先，要建立一套较为科学的指标体系。国家公职人员德性要紧紧围绕公权力和公共利益，基于他们在公共管理和公共服务活动中所应该具备的德性而建构。只有具备良好德性的人才具有从政治国的资格，这是保障其存在的正当性和合法性的基本品质。其次，要借助360度考核法，全面体现考核主体对公职人员的评价。不仅包括具有管理关系的考核主体，还包括有利益关系的考核主体。管理关系的考核主体包括：上级组织领导部门、下级管理部门和同级部门；利益关系的考核主体就是指与被考核者有利益关系的人们群众。后者的考核是最真实可靠的，把人民群众的评价作为放大镜、显微镜和“照妖镜”，在众目睽睽之下，任何败德之人的失德之行都是难以藏身的，“德”的考量才会有保证。最后，就是把考核工作认真落实。如果做到了前两项，即有科学的指标体系和全面合理的考核主体，就会有一个科学、良性的考核过程，就会在考核中凸显问题。对待考核的结果，要真正落实到公职人员的任用与选拔中，对考核中出现的问题，不能一带而过，无关痛痒，而是要真正把这些问题依法依规处理。只有这样，才能避免考核中的重才轻德、以才掩德，甚至因才废德的情况发生，公职人员德性考核才具有意义。

考量的过程需要借助于有效的方法，模糊综合评价法是对国家公职人员德性进行的综合评价。模糊综合评价法“以模糊集合中的隶属函数为基础，应用模糊关系合成的原理，将一些不确定因素和模糊问题转化为确定性问题进行综合加权集成的一种方法”[6]（P167-188）。在德性综合评价中，涉及到很多的难以用定量数据描述的因素，很多评价指标是模糊的，各个评价等级之间的边界也不明显，符合模糊综合评价法的应用范围。采用这一方法进行定性问题的定量化处理，是评价方法上的新尝试，从验证结果来看也具有良好的效果。为了使权重体现客观性，引入层次分析法来确定各指标的权系数，提高模糊综合评判结果的客观性、科学性和准确性。对模糊隶属度确定则是使用的最大隶属度原则。

综上所述，只有建立了国家公职人员德性评价指标体系、全面科学的考核主体、具有可操作性的评价方法这三要素，才能使考核结果真实可信，才能够有效发挥考核的作用，让公职人员本人也可“检视自己的内心，倾听良知的声音”[7]（P6），从而提升其治理能力，对社会道德和公民道德的发展起到示范效应和导向功能。

三、层次分析法和模糊综合评价法的基本原理

1.层次分析法

层次分析法（AHP）是美国运筹学家T.L.萨丁（T.L.Saaty）教授于上世纪70年代提出的，目前应用最为广泛的一种决策方法，主要应用于权重的选择。它把一个复杂的问题按照树状结构分解成相互独立的多个因素，在树状结构中构架各个影响因素的支配关系或隶属关系，通过影响因素之间两两比较的方式，评估同一层次中各个影响因素之间的相对重要性程度，建立两两比较判断矩阵，进行权重计算和一致性检验，同时综合人的判断以决定诸因素相对重要性的总顺序。首先定义上一层为A层，下一层为B层，在树状层次结构中定义A层包含m个因素，其计算过程描述如表1所示。

2.模糊综合评价法

模糊综合评价是利用模糊集合的思想，运用模糊数学的基本原理，通过多个因素的集成实现对评价对象隶属度等级状况进行综合评价的一种多属性决策方法。

（1）模糊综合评价法的理论基础

1965年，美国的扎德（L.A.Zadeh）教授提出“模糊集合”，在经典的集合论的基础上建立了模糊集合论。他提出处理模糊现象的数学概念“模糊子集”，力图用数学方法研究和处理具有“模糊性”的现象。模糊综合评价方法的基础是模糊数学，模糊数学的基础是隶属度函数：论域中U的模糊集合A是以隶属函数μA为表征的集合，即μA∶U→[0，1]，对任意 u∈μA（u），μA（u）∈[0，1]，称 μA（u）为元素 u对于A的隶属度，它表示u属于A的程度。

μA（u）的值越接近于l，表示元素u属于A的程度越高，作为上限，当 μA（u）=1 时，表示完全 u 属于A，反之，μA（u）的值越接近于 0，表示 u 属于 A 的程度越低，当μA（u）=0时，表示u完全不属于A。

模糊子集完全由隶属函数来刻画的，借助隶属函数可以实现对模糊集合量化的目的，从而利用精确的数学方法去分析和处理模糊问题。评价模型实际上就是采用不同方法对各个指标的评分值进行某种集结的过程，常采用加权和法。

（2）模糊综合评价法的一般步骤

依据模糊因素集的数量，模糊综合评价方法分为单因素和多因素两种情况，以多因素为例，可分为以下五步骤：

1）建立评价指标集

表1 总排序权重的计算

由影响评价对象目标值的各种因素构成的集合称为评价指标集，通常用X表示，X={x1，x2，…,xn}表示具有n个指标的评价指标集，其中xi代表第i个评价指标。这些评价指标通常都具有不同程度的不确定性或模糊性。

2）建立指标权重集

每个评价指标对目标值的影响程度是不一样的，为了反映各指标的重要性程度，在决策的过程中通常用权重wi，i=1，2，…n来区分，其中wi满足这里的权重可以借助于AHP方法得到，一般用向量W表示。

3）建立各个评价指标的模糊因素集

采用模糊综合评价时，一方面，某个评价指标可能有多个影响因素，或者说有多个评价标准，需要建立不同的模糊因素集。另一方面，不同的评价团体可能会给出具有差异性的结果，此时，可以将不同的评价团体看成是不同的因素集。一般因素集用 U 表示，U={u1，u2，…,um}，

其中uj代表第j个影响因素，m是因素数。当m=1时，退化为单因素模糊综合评价方法。

在多主体进行模糊综合评价时，可以定义每一方主体的评价结果为一个因素，多个主体就构成一个完整的模糊因素集。

4）确定模糊因素集的权向量

类似于评价指标的权重，各个评价因素集重要性程度也会有所不同。定义评价因素的权向量为：

5）建立模糊关系矩阵R

评价指标集和模糊因素集确定之后，建立模糊关系矩阵，即针对每一个评价对象从指标集X={x1，x2，…,xn}出发，在每个因素 U={u1，u2，…,um}上对各个指标进行数据量化处理。这种方法的目的是将多因素问题看成是单因素问题，确定评价对象的隶属度函数，进而得到模糊关系矩阵：

矩阵R中第j行第i列元素表示某个评价对象从某个模糊等级因素uj来看，xi指标的模糊子集的隶属度。一个评价对象在某个模糊等级因素uj方面的表现，是通过模糊向量（rj1rj2… rjn）来表示的。

6）合成模糊综合评价结果

模糊综合评价的根本是实现模糊值的集成。这一过程需要对前面得到的W、P以及R进行矩阵计算，即指标得分与指标权重的合成过程。如果待评价事物满足加权和的条件，那么其模糊综合评价得分为B：

7）评判结果向量B的分析

根据B值分析和评估评价对象的实际情况。

四、国家公职人员德性模糊综合评价模型的构建

由上述原理可以得出，采用模糊综合评价对国家公职人员德性的评估要经过四个主要的环节：第一，确定评价指标体系；第二，基于AHP确定评价指标的权重；第三，采用360度方法获取评价对象的指标得分；第四，借助模糊综合评价求取评价对象的综合得分。

1.确定评价指标体系

基于前文的内容，已经获得了两级指标体系，一级指标分成政治、行政、公共、家庭四个方面，二级指标共分为15个指标，如表2所示。

表2 国家公职人员德性评价指标体系

2.基于AHP确定评价指标的权重

首先将国家公职人员德性结构中的一级指标进行比较。国家公职人员德性结构的一级指标有4个，分别是政治德性、行政德性、公共德性和家庭德性，将这四个因子进行两两比较，判断每个因子对国家公职人员德性的影响大小，建立比较矩阵。聘请专家对其德性结构指标体系中的指标两两比较，并以层次分析法原理中的9级标度法对其相对重要性进行标度，在专家打分的基础上，构造判断矩阵。下面以某专家为例，4个一级指标关于国家公职人员德性的判断矩阵如表3所示。

表3 一级指标的判断矩阵

运用层次分析法的计算可以得到4个一级指标对应的判断矩阵，并求出最大特征向量为：（0.5389 0.6899 0.4126 0.2457）T，CR=0.091＜0.1，通过一致性检验。可见，在一级指标中，行政德性最重要，其次是政治德性。

同理，对国家公职人员德性结构中的二级指标分别进行比较。采用相同的方法得到二级指标的权重如表4所示。

表4 国家公职人员德性结构的权重总表

由表4可知，行政德性权重最高，达到0.3658，家庭德性权重最低，为0.1301。

根据B层权重的计算公式可以得到二级指标的总体权重系数，进而得到整个指标体系的权重分配系数，用矩阵的方法表示为：

W=（0.1047 0.0563 0.1273 0.0938 0.1079 0.0604 0.0604 0.0433 0.0795 0.0316 0.0511 0.0563 0.0609 0.0404 0.0288）T.

3.确定国家公职人员德性的指标得分

将360度绩效评估方法应用于国家公职人员德性的评价中，以上15个二级指标均属于定性指标。为了得到科学客观的评价，需要借助于定量的数据进行分析。问卷设计过程中采用百分比统计法，该方法是直接将评价结果进行百分比统计，并基于百分定义该指标的隶属度。

4.求取国家公职人员的综合得分

根据模糊综合评价方法可以得到，每一个评价对象的多因素模糊综合评价得分为：

五、国家公职人员德性模糊综合评价模型的实证检验

为了验证上述模糊综合评价模型的合理性，同时为了解国家公职人员德性现状，在北京、河南等地进行了广泛地调查，发放问卷2000份，回收有效问卷1864份，回收率93.2%。调查问卷向公职人员和非公职人员两个群体发放，其中公职群体包括：省市机关、区县机关、街道、事业单位、国有企业等，非公职群体包括私有企业、社区等，保证了调查的覆盖度，通过实地、问卷、个别访谈、网络等方式进行随机抽取。公职群体得到问卷表478份，非公职群体得到1386份。为了保证问卷的真实性，没有对问卷进行筛选。

首先，获取指标及指标权重。调查问卷的指标完全采用前文给出的4个一级指标和15个二级指标。指标权重基于专家问卷，获得的结果如表4所示。

第二，进行问卷调查。评价主体包括行政机关、事业单位、企业、社区。

第三，进行数据处理。采用三角隶属函数，定义最优评分值为100分，最差评分值为0分，将实际评分值xi转化为模糊值μi，该模糊值代表了国家公职人员在各个方面的优秀程度。

第四，进行模糊综合评价。根据模糊综合评价的一般方法，得到国家公职人员自评得分为：

即国家公职人员对自己的德性品质表示满意，其隶属度为0.8617，相当于得分86.17分，达到了优秀水平，并且各方面的满意度均较高。

同理，得到他评得分为：

即公众对国家公职人员的满意度并不高，说明存在很多问题，其隶属度为0.6906相当于得分69.06分。其中对爱国方面满意度最高，达到86.75分，而对责任满意度最低，仅为51.87分。

第五，基于自评得分和他评得分的双因素计算。由于问卷包含自评和他评的结果，这里定义双因素即为自评和他评，基于两类问卷的回收数量定义两个评价因素集的权重分配为：P=（0.2564 0.7436）。

根据双因素模糊综合评价的计算方法得到：

第六，评价结果的分析。采用加权和方法，得到一级指标的评估结果如下：

政治德性的得分为：

公共德性的得分为：

家庭德性的得分为：

显然，在4个一级指标中，国家公职人员政治德性表现突出，得分为85.76；行政德性表现最差，得分为63.71。

五、结论与建议

第一，国家公职人员是国家公共权力的行使者和公共利益的维护者，也是良好社会道德风尚的践行者、维护者和引领者。他们的德性品质不仅关系到自身，而且还影响到公共权力的正确行使，影响到政府的形象和全体公民的利益，影响到整个社会的道德文明建设程度。国家公职人员权力腐败已不容讳言，成为社会腐败之首，导致政府公信力危机。为遏制腐败、谋求公正，维护全体公民的合法权利，我们必须对当前国家公职人员道德存在的问题进行全面的反思，探讨符合其身份特性的德性品质，对其德性结构进行科学评价，才能培育和造就具有卓越品质的国家公职人员。

第二，国家公职人员自评的得分为86.17分，达到了优秀水平，并且各方面的满意度均较高。而他评的得分为69.06分，说明存在很多问题，对“责任”满意度最低，仅为51.87分。采用加权和方法，综合自评和他评成绩后，国家公职人员的模糊综合评价得分为73.63分，其中4个一级指标中，国家公职人员政治德性表现突出，得分为85.76；行政德性表现最差，得分为63.71。由此可见，国家公职人员的自我满意度较高，但实际上与民众的要求还有相当大的距离。

第三，当前我国正持续推进深化改革和依法治国，提升国家治理体系和治理能力现代化水平，提升国家治理的有效性，从而建构一个好的政府实现法治和善治。这也是我党和政府为人民谋福祉的道义正当性之基。特别是基层治理者直接为人民群众服务，是国家治理的基础，起到稳定器的作用。“基层无小事”，只有想人民所想，急人民所急，秉承“人民政治”的执政理念，提升国家公职人员的治理能力和德性品质，使人民群众“劳者有其得”“劳者有其尊”，才能保证我们党和政府的生命力和正当性。

第四，当前国家公职人员德性品质中的问题是由社会转型期的影响、监督体系的虚化以及在处理公共事务中的过程中面对的各种伦理冲突等多重因素造成的，其中利益的矛盾与冲突是最根本的原因。要想解决这个问题，全面提升国家公职人员德性品质不仅需要加强外部控制，即道德立法、规范和监督等制度保障，还需要更加重视其德性教育和德性修养，在公共管理实践过程中促使其内在德性养成。

[1]秦洁.现代法治理念下的国家公职人员德性培育[J].河南社会科学，2016（8）.

[2]罗国杰.道德建设论[M].长沙：湖南人民出版社，1997.

[3]沈跃跃.坚持德才兼备、以德为先用人标准[J].求是，2009（10）.

[4]李建华.官德评价指标体系构建刍议[J].学习论坛，2011，（3）.

[5]洪浩.官德究竟该怎么考[J].人民论坛，2011（9）.

[6]胡永宏，贺恩辉.综合评价方法[M].北京：科学出版社，2000.

[7]卢梭.论人类不平等的起源[M].李长山，译.上海：三联书店，2009.

秦 洁，河南财经政法大学公共管理学院副教授。

国家社会科学基金青年项目“当代中国公务员德性结构及其评价体系研究”（13CZX067）；河南省教育厅哲学社会科学基础研究重大项目“法治思维与道德信仰——现代国家治理视阈下的公务员德性研究”（2015-JCZD-023）；河南省科技厅软科学“网络微时代国家公职人员意识形态领导力研究”（172400410106）