政府工程项目招投标存在的问题及监管措施

【摘 要】随着我国经济社会发展以及城市化进程的加速，建筑工程项目规模和数量快速增长，尤其是在新常态背景下政府相关的工程项目在公共事业及民生等领域的投入全面提速。随之而来的是项目招投标过程存在的违法违规以及专业化程度不高等问题也越来越多。政府工程项目招投标过程是否规范和专业，直接影响财政资金的配置效率以及工程质量，备受社会各界关注。政府工程项目不仅受到行政法规的约束以及社会各界的监督，还需要按照市场经济的规律落地，其招投标过程具有其特有的特点。本文介绍了政府工程项目的特点以及招投标的流程，并对招投标过程中存在的主要问题进行了分析，进而探讨监管和优化的措施。

【关键词】政府项目；招投标；风险；监管

一、序言

新常态下，寻求经济转型和民生保障的平衡点是新常态发展的主要任务之一，政府投资工程项目增长明显。2016年国民经济发展和社会发展统计公报显示，分行业固定资产投资中，水利、环境和公共设施管理业、教育、卫生和社会工作的增长率都超过了20%。政府工程项目的资金来源以及用途与纯商业工程项目具有明显差别，除了项目建设方（招标方）及投标方外直接参与项目的建设运营外，项目的投资回报还需要收到法规以及群众的监管。而在传统经济制度下，政府工程项目招投标存在诸多让人质疑和诟病的问题，例如流程不规范、行政干预以及贪污腐败等等。进入新常态后，政府投资事业需要更加公平、公正和公开，提升投资和运营效率，优化监管招投标流程是重要抓手之一。

二、政府工程项目的特点

政府工程项目的一般理解是国家建设项目或者公共财政投资的项目，可以是全额投资也可以是主导投资。政府工程项目是为了实现政府职能如行政服务、公共基础设施服务、民政服务等的需要而投资建设的项目，包括固定资产新建投资、改造或翻修、技术改造等等。

政府工程项目具有公共性。政府工程项目的建设需求来自于大众群体，只有符合全体或者大多数群众需要的项目才可能被立项，即项目前期的可行性分析是基于公共需求，而不是某一个政府部门或者利益团体的某种动机；政府工程项目的资金来源具有公共性，项目的大部分或者全部资金来源于财政性投入，也就是主要来源于税收，因此项目资金的配置和使用不是某个人或者某个部门能够决定的，而是从资金使用效率出发，根据实际项目设计需要，最大可能地提高投资回报率；最后政府工程项目的运营使用具有公共性，及项目质量、使用效果要对公众负责。

政府工程项目建设运营需遵循市场经济规律。工程建筑行业市场化发展已经十分成熟，在充分竞争的环境下，投资建设方能够找到最优的供应商和建设单位，并能够筛选出最适合的技术和方案。政府工程项目为了充分提高财政资金的效率，最大程度提升工程品质，必须向市场开放，欢迎更多的专业建设者参与进来。同时，政府工程项目从提出、可行性分析，以及到招投标建设，都必须遵从市场经济的运作规则，严格按照法规和流程执行。不打折扣地履行合同約定的责任，并使用正规的渠道进行问题处理。

政府工程项目更具博弈性。与纯商业化项目相比，工程项目无论是所有权、资金来源、管理经营等都具有独特性，进而导致权责的不对等和不统一。工程项目的建设方为政府机构，是国家和人民的代表和服务者，被赋予了主导投资、建设和经营的权力，但不具有所有权。因此政府城项目的不是独立的建设方和投标方之间的双方对等的关系，而是代理人和投标方的关系，而项目的最终效果由国家和人民来评价和承担。因此，政府部门、政府监管机构、投标方、公众、社会监督机构都会与项目产生直接或间接的联系，彼此之间的制衡和博弈更加复杂。

三、政府工程项目招投标的一般流程

政府工程项目一般交由政府所属的公共资源交易中心进行操作，并通过多个媒体进行公布，一般是投保网站，公开向社会发布招标要求，包括招标公告和招标文件。当然，交易中心需要在收到项目招投标委托申请时需要审核项目的立项批文、招标条件确认函以及招标方案的审批意见，以确保项目符合正式公开招标的所有条件。

接下来是根据投标公告约定的时间开始接受报名并发售招标文件。发售经过备案的招标文件，包括设计图以及相关的技术资料，发售时间一般不低于5天。在报名截止后，如果投标申请单位未达到3家以上，则应及时知会交易中心分管助管，并通知招标人以及投标人招标失败，并安排重新招标。投标人进行投标申请时需同时缴纳一定比例的投标保证金，以承诺履行投标过程中的相关责任义务，如投标后不得撤销投标文件、不得在中标后不与招标人签订合同等。

招标成功后按照招标文件约定时间进行开标，开标会议的组织和执行需要严格按照招标文件约定以及招标相关法规的预定。为了确保评标的公正性，评标专家的抽取基本都在开标当天进行，专家的资质需要经过严格的审核。评标过程需要严格按照保密和公开的原则执行，专家信息、通信信息等严格对外保密，专家之间不串通，不对外通气。同时评标过程中的所有记录都要想监管团队和机构公开。

最后根据评标专家的意见，确定中标候选人公示表，报交易中心领导签字以及主管部门备案后，即可通过媒体对外公示。在公示期间内，如果投标人或者其他相关机构对公示结果有异议，应按照有关程序进行处理。中标人的确立可由招标方在候选人中选择，也可以委托评标专家团队直接确定。

四、政府工程项目招投标过程中存在的主要问题

由于政府工程项目的特殊性，很多项目中的招标方及投标方都会绞尽脑汁从中谋求私人利益。尽管我国近年来出台了《建筑工程招投标法》等法规，但由于经济体制和政府职能改革还很不完善，因此必然存在很多灰色地带会被各种违法违规行为钻空子，主要表现为以下几个方面：

1.招投标法规不够完善

随着政府投资工程项目向更多的领域延伸，在参与者、建设模式、技术应用等方面都在不断丰富，而招投标相关法规的发展却滞后于工程项目的发展速度，导致很多项目招投标没有明确的法规可以参照，只能参考或者定性解读，从而对招投标各环节操作产生影响。在市场化投标竞争下，投保人之间的技术方案的差异会越来越小，而其他评标指标需要更加明确的指导。endprint

2.招投标流程执行不到位

政府工程项目无论大小都需要严格遵照法规，秉承对国家和人民负责的态度执行规范的招投标流程。但现实中一些项目，特别是小型项目以及边缘项目，受到的关注度以及监管力度小，建设方为了省事方便，不认真执行招投标流程，包括省略部分流程环节、必要的审核走过场或记录备案缺失等等。招投标流程执行不到位，不仅直接影响日后的审计检查，还容易给违规违法活动留下空间，纵容私权或者行政干预的自由化。

3.评标不科学和不专业

政府工程项目的技术应用、商业模式创新等都在与时俱进，因此招投标工作的专业性也要跟上时代潮流。作为评标专家以及相关监督机构，应当具备与项目领域发展匹配的专业知识和经验，才能确保评标的科学性和专业性。但现实中真正具有实战经验而又不断学习的专家是稀有的，很多专家要么徒有虚名要么跟不上时代发展的脚步，这些人不但不能公正科学地评价比较投标方案，更有可能给项目错误或者有偏差的建议和指引，最终严重影响项目的产出。除了专家意外，行政力量代替科学评价也是评标质量出问题的关键原因。

4.投标过程中腐败五花八门

政府工程项目招投标流程长，环节多，涉及的部门也繁杂，任何一个环节都有可能被“苍蝇”盯上，如暗箱操作、围标、泄密、利益交换等等。而更让人意想不到的是，可能从项目开始就已经出现腐败，项目立项本身就是指向确定的中标人。在政府兼职“裁判员”和“运动员”的体制下，公权力缺乏完善的约束和监督，即是外部市场经济的糟粕不想内侵蚀，内部也会主动寻租向外索取利益。

五、政府工程项目招投标监管措施

政府工程項目招投标的监管的核心就是要减少个人力量和行政力量的干预，明确各方职责、操作流程以及所依据的法规，真正实现公开、透明和公正。

1.修缮政府工程项目相关的招投标法规

为避免不同个体和机构对招投标工作指导的个性化解读，国家需要更加明确政府工程项目招投标的相关法律法规，包括管辖范围、责任主体、责任约定以及违反处理措施等。减少处于灰色地带或者“无人区”的项目，将更多类型的项目纳入到明确的法规约束下，从而实现有法可依。

2.推行电子化招投标平台的应用

招投标流程的规范执行需要监督，单纯依靠参与者自觉是理想化的，尤其是在项目规模和类型快速增长的新常态下，需要科技手段来承载和监管招投标流程执行的规范化。利用电子化招投标平台，可以将所有相关法规与实际操作动作记录比对，任何偏差和遗漏都能够通过平台自动检测并提醒。而且每一个环节的每一项任务都能够追踪到具体内容、责任人及修改记录等。电子化招投标平台有利于审计检查、社会监督以及投标人操作，同时也是大大提升了政府相关工作团队的工作效率和服务能力。

3.严格执行审查制度，减少行政干预

政府工程项目承载着国家和广大人民群众的利益，项目的可行性、建设运营有效性、建设者和方案的确定等都需要根据专家及相关团队的综合评价才能取得统一结论，而非某种行政力量能够左右。但在很多小项目和小地方，行政力量非常大，甚至能够直接指定中标人或者根据某项行政规定进行牵制。因此，需要对行政干预进行严格的审查，充分论证其意见的支撑点是否科学正确，特别是需要高级别领导审批的决策文件，应纳入审计甚至反腐工作范畴中。在很多项目中，行政干预也有可能不是直接释放，而是通过暗地对相关人员和机构施压，以迫使他们做出偏离或违心的操作或决策。因此，消除不合理的行政干预，需要擦亮双眼，发现招投标过程中的细小异常。

4.提升招投标监管队伍的战斗力

政府工程招投标涉及金额大、影响范围广，建设要求高，因此招投标监管队伍应当提升自身战斗力，保卫工程项目能够健康落地。一方面监管队伍需要提升专业技能，及对法规和流程的深刻理解，并对所负责领域的专业知识保持与时俱进，特别是容易出现问题的环节和方面，需要更多地思考如何防范和反击；另一方面，监管队伍的战斗力提升还体现在与违法犯罪行为斗争的意志力和机智力。正义和邪恶在互相博弈中变化和成长，面对不断“创新”的违法犯罪活动，监管团队必须坚守道德底线和思想觉悟高低，不畏强权和暴力，勇于揭示违法犯罪行为。并且能够灵活巧妙地与犯罪分子周旋和角力，能够以最小的代价获得胜利。

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作者简介：

杨光（1980—），男，山东省烟台市人，本科学历，中级经济师，单位：烟台市公共资源交易中心牟平分中心，研究方向：政府采购。endprint