新《预算法》执行过程中的问题及应对措施思考

马雪梅

摘要：新《预算法》出台后对政府预算行为起到很好的约束效果，也弥补了旧《预算法》的许多不足之处。但是在两年多的执行期间内，笔者也发现了新《预算法》执行中存在的许多问题，本文针对这些问题，进行深入剖析并且提出完善措施。

关键词：预算法；执行；问题；措施

一、新《预算法》在执行过程中的优点

（一）改变了原有的预算控制方法

新《预算法》对旧《预算法》中预算审查问题进行了修正，要求单位的预算必须与当下经济发展水平相吻合，与现行的各项财政政策相一致。同时在新法中，为了保证预算的科学合理，还明文禁止各级政府以下指标的方式为预算征收部门布置任务，这项规定有助于合理安排政府部门预算，尽可能减少不合理预算出现的几率。

（二）完善政府现有的预算体系

新《预算法》中对预算内容也做出更为细致的划分，修订之后的范围取消了预算外资金这些项目，即政府在本年度的所有支出都是属于政府预算的范畴，这是新《预算法》修订的亮点之一。通过限制了政府预算范围，取消预算外资金的项目，使政府部门不再具有随意扩大预算范围的权利，这样不仅完善了现有的预算体系，同时也更有利于预算法顺利执行。同时为了督促政府部门的预算执行，新法中还添加了公开制度，引入了公众监督模式，来保证每项预算都是按照严格计划执行，预算更加透明公正。

（三）完善转移支付制度

财政的转移支付是解决区域与区域之间发展不协调，增强区域之间交流合作的重要途径。在新法中也对转移支付做了相关规定，要求政府部门健全现有的定期评估机制，以及专项转移支付的退出机制，来保证社会服务更加均等化。

二、新《预算法》执行过程中出现的问题

（一）转移支付缺少法律支撑

在新法的十六条中对转移支付做出了相关规定，这是新法修订的亮点，在对转移支付起到一定规范作用的同时，还需要发現立法中的不足。本法十六条的规定属于纲领性的条款，是从宏观层面对转移支付做出规定，但是从细节上来说，上级政府如何安排这部分资金，下级政府如何使用这部分资金、如何对转移支付进行定期评估、退出机制具体流程等都没有明文规定。与此同时，转移支付内容是否也需要对外公开，或者应当通过何种渠道对外公开转移支付的渠道等，法律也都未做出规定。

可以说新《预算法》是对政府预算进行宏观规定的法律性文件，可以对转移支付这个环节进行原则化规定。但是为了保证该项环节的有效落实，笔者认为有必要通过单独立法的方式来明确规范。早在2003年的时候，人大就曾经提出应当编写一部《转移支付法》，但这项立法计划始终未付诸实践。从地方立法来看，部分地区对转移支付进行了规定，比如山东省为了贯彻落实中央文件的要求，结合本省实际出台了《省对市县转移支付制度的意见》，文件的出台对改革和完善转移支付制度起到了积极的作用，但这份文件只能属于规范性文件的效力层级，与立法层级相差甚远，实践中的执行力度有待加强。

（二）收付实现制滞后性强

目前很多地方政府部门采用的是收付实现制的会计制度，这种会计制度能够较为及时、直观地反映出政府预算执行的情况。但是这种会计制度只能对部分项目适用，像农林水务、科研项目等的支持，虽然在第一年支出了预算，但是项目可能要延续好几年，如果将支出完全归为某个期间，显然是不合学、不合理的，同时也不利于政府部门的长期规划。

在新《预算法》中实施的是全口径的预算管理方式，即人们的社保基金也应当纳入到预算之中。社保基金同上文分析的科研项目、农林水务有相似之处，需要经历长期管理的阶段，如果采用收付实现制的会计方式，对于社保基金的摊派、计提折旧等却无法体现，这也直接影响到政府对自身负债、财务风险的预测出现偏差，导致预算计划可能不科学、不合理。

（三）缺少对非税收入专户的管理

在新《预算法》56条中肯定了财政专户存在的合法性，也对财政专户设立条件、法律责任承担等做出明确规定。非税收入专户有其存在的合理性与必要性，主要是为了过渡财政收支业务，但是这部分账户中大量资金应当引起政府部门的重视，必须设立专门的运营管理体系来管理这部分资金。如果对这部分资金管理得当，不仅可以防范资金使用的各种风险，还可以充分发挥出这部分资金在间歇性的作用，比如管理者可以运用这部分资金购买国债来获得可观的利息以扶持地方发展。现有的财政预算收入中，因为对非税收入专户管理欠缺，导致非税收入专户所占的比例越来越高，相反税收收入则明显偏低，会对经济增长速度产生一定的影响。

三、新《预算法》执行措施的完善

（一）完善对转移支付的立法规定

新《预算法》对转移支付规定过于原则化，加上现有立法中并没有对转移支付出台专项立法，导致政府对转移支付这部分资金的管理存在着重复交叉、碎片化管理的现象。因此有必要完善现有法律规定，以及制定新法的方式来保证对转移支付资金的管理。

首先在新《预算法》第一条中就明文规定了，本法的制定依据是宪法。但是仔细查看《宪法》中的各项内容，并没有明确地对预算问题做出原则化的规定。因此笔者认为，可以在宪法中加入“政府应保证财政平等、平衡”的原则性规定，明确政府部门作为地区管理者应当承担的责任与义务，即均衡区域之间的发展，使公民可以享受到平等的服务。

其次在补充《宪法》现有规定的基础上，可能制定专门的《转移支付法》。正如上文所述，虽然这个立法提案早在2003年就被提出，但始终未付诸实践。因此在新《预算法》明确规定了转移支付制度之后，应当出台专门性的法律来对该项制度的实施细则做出具体的规范。通过专项立法的方式，对转移支付资金的管理、使用方法、使用目的、使用途径、法律责任等细节都做出明文规定。

最后通过完善地方立法的方式，来弥补现有立法的不足。我国地域辽阔，每个地区之间发展都有差异，因此地方政府可以结合本区域经济发展情况，在上位法框架内制定本区域的转移支付立法，具体分配每个部门资金管理职能与责任，对转移支付资金实施全方位的监督，保证资金使用的公开、透明。endprint

（二）推行权责发生制会计制度

权责发生制指的是，以权利与义务是否实际发生为记录标准，而不是依据货币是否支出。政府在进行预算的时候，不单单看是否有资金支出，还应当看是否产生了实际权利与义务，采用摊销法进行核算。这种核算方式也与跨年度预算平衡模式更为适合。

在政府预算中引入权责发生制的会计核算方式尤其存在必要性。首先在全口径预算模式中，社保基金已经纳入到预算管理体系中，但是社保基金的特征就是当年收支不对等，这种现象无法适用于收付实现制的会计制度，因此需要引入权责发生制；其次，权责发生制会计制度更为清晰、准确地反映出政府的资产与负债情况，为今后的預算提供有效参考。

（三）建立独立体系管理非税收入

财政部在2016年发布的政府非税收入管理办法中要求非税收入应当上缴国库，这项规定可以减少资金流动的环节，避免出现挪用资金、占压资金等问题，但是却忽略了财政专户的优势。笔者认为可以针对非税收入建立独立的管理体系，在保证这部分资金稳定性的前提下，充分利用该部分资金，使资金实现增值。为了规范对非税收入的管理，国务院可以针对中国非税收入现状出台专门的管理办法，将非税收入的专户与其它性质专户相分离。通过这套措施来科学管理非税专户中的资金使用、监管等等。为了保证非税收入利用和管理的合理性，应当规定只有经过国务院批准的银行才有权利设立非税收入账户，并且每个地区只能有一个银行有这个资格。管理部门应当安排专人管理非税收入，定期核算该账户内的资金以及存量，并且及时公开账户情况。

四、结语

政府预算关系到每年度政府财政运行方式，也关系到每位公民的切身利益。在新《预算法》出台之后，对原有制度做出了许多的创新规定，比如转移支付制度、全口径预算等，可以说新《预算法》对政府财政有效运行带来许多的积极影响，但是也不可忽视各地方在执行新《预算法》中存在的许多问题。新《预算法》执行时间不长，本文对新《预算法》研究所依据的文献资料也十分有限，在日后笔者也会持续关注该法的实施情况，进行更深一步的研究。

参考文献：

[1]孙磊.新预算法与我国新一轮财税体制改革[J].宏观经济研究，2015（2）.

[2]王雍君.与议跨年度预算平衡[J].财政监督，2015（7）.

（作者单位：安丘市建设工程造价管理办公室）endprint