失独风险、利益损害与政府责任

郝佳

摘 要：使用生命表和概率理论，分析了独生子女家庭与非独生子女家庭的丧子风险，二者的巨大差异证明原有的计划生育政策使独生子女家庭承担了额外的、非自愿的丧子风险。从这一角度来讲，我国政府此前实施的生育政策对失独家庭造成了利益损害，应当给予一定的补偿。本文认为，在失独问题上政府责任可以分为三个层次，分别是救助责任、补偿责任和优待责任。针对当前失独群体财政扶助中存在的问题，提出应当明确财政扶助的补偿属性，在扶助标准上实现城乡统一，以及由中央政府承担财政扶助的主要责任等政策建议。

关键词：失独群体；丧子风险；政府责任；财政扶助

中图分类号：C92-05 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2017）04-0077-12

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2017.04.008

一、研究背景与问题提出

1982年计划生育被确定为我国的一项基本国策，此后的30年间其在人口控制和经济发展方面发挥过积极的作用。然而随着时代的变迁和国情的变化，以独生子女政策为核心的生育政策所带来的负面影响也逐渐显现，如人口老龄化加剧、劳动力供给不足、性别比例严重失衡等。面对学界和公众调整计划生育政策的呼声，党中央审时度势、与时俱进地对我国的人口政策进行了改革。2013年，中共十八届三中全会启动实施“单独二孩”政策，这被视为原有生育政策松动的信号。2015年，中共十八届五中全会决定实施“全面二孩”政策，这意味着我国独生子女政策的正式终结。至此，我国的人口政策开始从控制生育率和人口数量，向提高人口素质、优化人口结构、促进人口均衡发展的方向转变。

人口政策的改革和转向令学界和公众振奋的同时，原有生育政策下的历史遗留问题也须尽快解决，主要包括计划外生育子女的落户问题、计划生育家庭的奖励落实问题、计划生育手术并发症人员的扶助问题、独生子女伤残死亡家庭帮扶问题等。其中，以失独问题最为复杂。“失独”是指计划生育家庭失去唯一的子女。“失独群体”是学界对那些早期遵守计划生育政策仅生育一个子女但后期子女发生死亡的人员的统称，在官方文件中他们被称为“计划生育特殊困难家庭成员”。据全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》显示，2012年我国至少有100万个失独家庭，且每年约以7.6万个的数量持续增加。周伟和米红根据“六普”数据对我国失独家庭规模进行了估计，认为截至2010年全国大约有241.26万个失独家庭[1]。“全面二孩”政策的出台在一定程度上能减少未来失独家庭的产生数量，但是鉴于独生子女家庭基数非常庞大，“政策性失独”

穆光宗将失独分为“政策性失独”和“选择性失独”。前者是计划生育政策强制生育一个，后者是在可以选择的情形下自愿生育一个。他认为计划生育政策需要负责的主要是“政策性失独”。本文中提到的“失独”概念，指的也是“政策性失独”。这一问题将会在相当长一段时间内持续存在[2]。

由于唯一的子女先行离世，失独群体容易陷入各种困境。2011年，中国计划生育协会对14个省的1500余户失独家庭开展调查，发现部分家庭在生活、养老、健康等方面存在困难。一是经济状况较差，超过一半家庭的经济收入达不到当地平均水平；二是患病率较高，近一半失独父母患有抑郁症，超过60%患有慢性病，70%—80%存在不同程度的精神创伤或心理障碍；三是照料资源缺乏，失独父母在生病或年老时，或相依为命，或僅靠邻居帮忙[3]。不少学者从多个角度，对失独困境中的政府责任进行了探讨。张祺乐从权利与义务关系角度指出，失独群体履行了计划生育的义务，基于权利与义务对等原则，失独父母有权获得国家和社会给予的关照和支持[4]。马一、王茂福等从国家职能社会化的角度，指出对弱势群体的保护是国家运行的重要安全阀和减震器。政府对待失独问题关系到社会的和谐与稳定，也是对一个国家责任与文明的考量[5-6]。吴佩芬从社会公平的视角，指出失独父母为人口红利做出了重大贡献，当他们生活陷入困境时，由国家主动承担起照顾责任符合社会公平原则[7]。

现有研究大多从道义、法理或国家职能的角度直接将失独困境与政府责任联系起来，认为政府应当为失独群体提供更多的帮扶和救助。但是缺少进一步细究：对于失独家庭，政府到底应当承担什么样的责任？仅是基于国家职能而承担救助责任吗？近几年，全国各地的失独父母多次集体进京维权，申请国家补偿是一项最为突出的诉求。那么，国家是否存在补偿责任呢？要回答这个问题，就要确定独生子女政策是否给失独家庭带来了利益损害。不少失独者认为，自身陷入经济、精神或养老困境就是计划生育政策造成的损害。然而在逻辑关系上，计划生育政策仅仅是失独困境的必要条件而不是充分条件，计划生育政策与失独困境之间并没有明确的因果关系，要求政府为失独群体所面临的困境承担责任存在逻辑缺陷。穆光宗指出，独生子女政策在推行初期没有规避风险的意识，失独事件导致独生子女家庭面临投资损失、效用损失和情感损失

投资损失是指父母在独生子女身上的人力资本投资化为泡影；效用损失是指失独父母年老后家庭养老功能弱化，无所依靠；情感损失是指失独父母失去了天伦之乐和亲情滋养。，这些损失应由国家给予补偿[2]。然而这一主张仍然存在逻辑瑕疵，因为造成这些损失的直接原因依然是子女死亡。假如二孩家庭中的两个孩子先于父母离世，家庭亦会面临这三方面的损失，在损失程度上也与失独家庭无异。至此，能否从其他角度建立独生子女政策与失独家庭利益受损之间的因果关系呢？本文认为可以尝试从失独问题的本源——“丧子事件”着手。根据概率理论，独生子女家庭显然比二孩家庭面临更大的丧子风险

为了与独生子女死亡家庭进行比较，文中二孩家庭的丧子概率是指失去两个孩子的概率。。潘金洪和姜继红推算独生子女父母的丧子概率与二孩父母丧子概率之比是“1/独生子女死亡概率”[8]。左学金运用类似算法，将活产子女在成年前的死亡率假定为5%，得出独生子女家庭在孩子成年以前的丧子风险是二孩家庭的20倍[9]。虽然潘金洪等指出了独生子女家庭具有较高的丧子风险，但在研究过程中对子女死亡率的假设过于简化，对累计丧子概率的推演也过于粗略，并且缺少对父母年龄别丧子概率的研究。独生子女家庭非自愿承担的过高“丧子风险”，这是独生子女政策带来的直接利益损害，也是架构国家对失独家庭补偿责任的重要依据。因此很有必要对独生子女家庭所承担的“超额”丧子风险展开深入研究。本文拟在现有研究的基础之上，使用生命表和概率理论，探讨独生子女家庭与二孩家庭的丧子概率及其差异，从家庭生命历程视角做真实、全景式呈现，为失独群体利益受损的确定和经济补偿提供依据。endprint

二、研究方法和数据来源

1.研究方法

姜全保和郭震威在迈尔斯（Myers）、高曼（Goldman）和洛德（Lord）等人的研究基础上，设计了测度男性丧失独生子女概率的公式[10]。本文在此基础上设计了测度非独生子女家庭的丧子概率

考虑到我国非独生子女家庭中二孩家庭是主流，因此本文选取二孩家庭与独生子女家庭进行对比。。同时，本文认为选取女性视角测度家庭的丧子概率对研究失独风险更有意义。原因是女性的生育期要远远短于男性，考虑到不少初婚家庭在丧子之后分解以及失独父亲重组家庭生育子女的情况，失独母亲生育第二个孩子的概率要远小于失独父亲，因此，测度母亲的丧子概率更能代表初婚家庭的失独风险。此外，女性的预期寿命比男性长

2010年我国男性人口平均预期寿命为72.38岁，女性为77.37岁。，从生命历程的视角来看，失独事件对女性的影响更为深远。因此本文选择女性视角来测度初婚家庭的失独风险。为了便于计算，本文使用的是离散型公式。

本文使用Lm（x）和Lf（x）表示一个人从出生存活到x岁的概率，上标m和f分别表示男性和女性，dm（x）和df（x）分别表示男性和女性在x岁当年死亡的概率

假设独生子女与非独生子女在同一年龄段具有相同的死亡概率。，Dm（x）和Df（x）分别表示男性和女性在0至x岁（包含x岁）期间死亡的累计概率。假设某一女性甲在M岁时生育唯一的孩子。如果生的是男孩，该女性在A岁当年的丧子风险可以表示为：

p=Lm（A-M-1）dm（A-M），A≥M+1

p=dm（A-M），A=M（1）

该女性A岁（含）之前的累计丧子风险为：

P=1-Lm（A-M）（2）

需要指出的是，由于“失独”概念本身包含母亲存活这一前提，所以在计算丧子风险时不考虑母亲的死亡风险（下同）。

同样地，如果生的是女孩，该女性在A岁时的丧子风险可以表示为：

p=Lf（A-M-1）df（A-M），A≥M+1

p=df（A-M），A=M（3）

该女性A岁（含）之前的累计丧子风险为：

P=1-Lf（A-M）（4）

为了对比独生子女家庭和二孩家庭中母亲的丧子概率，假设另一女性乙在M岁时生育第一个孩子，在N岁时生育第二个孩子。同时假设独生子女和非独生子女在同一年龄段具有相同的死亡概率

目前学界尚没有关于独生子女和非独生子女在死亡概率差异方面的研究。后面指出，疾病、车祸、溺水是独生子女死因中的前三位。而这三种因素与一个人是否为独生子女基本没有关系，因此本文认为独生子女与非独生子女具有相同死亡概率这一假设具有合理性。。如果两个孩子都是男孩，那么该女性在A岁当年失去所有孩子（至少有一个孩子是在母亲A岁时离世，下同）的概率为：

p=Lm（A-M-1）dm（A-M）Dm（A-N-1）+Lm（A-N-1）dm（A-N）Dm（A-M-1）+Lm（A-M-1）dm（A-M）Lm（A-N-1）dm（A-N）

（5）

该女性A岁（含）之前的累计丧子风险为：

P=1-Lm（A-M）Lm（A-N）-Lm（A-M）Dm（A-N）-Lm（A-N）Dm（A-M）（6）

如果第一胎是男孩，第二胎是女孩，那么女性乙在A岁当年失去所有孩子的概率为：

p=Lm（A-M-1）dm（A-M）Df（A-N-1）+Lf（A-N-1）df（A-N）Dm（A-M-1）+Lm（A-M-1）dm（A-M）Lf（A-N-1）df（A-N）（7）

该女性A岁（含）之前的累计丧子风险为：

P=1-Lm（A-M）Lf（A-N）-Lm（A-M）Df（A-N）-Lf（A-N）Dm（A-M）（8）

同样地，如果第一胎为女孩，第二胎为男孩，或者两胎都是女孩，女性乙在A岁的年龄别丧子概率以及累计丧子概率均可以采用类似方法计算得出。

2.数据来源

从前面的研究方法可以看出，本文需要用到的主要數据包括生命表和生育信息，这些信息可以从中国人寿保险业经验生命表（2000—2003年）

生命表可以选择保险业经验生命表，也可以选择以人口普查为基础计算得出的生命表。考虑到普查资料存在误差、漏报、重复登记等问题，本文最终选择了数据质量更好的保险业经验生命表。、第六次全国人口普查数据（2010年）以及近些年的出生人口抽样调查数据（2003—2013年）中获得。

我国《婚姻法》规定，男性结婚年龄不得早于22周岁，女性结婚年龄不得早于20周岁。事实上，由于女性青年受教育年限增长、择偶标准提高等多方面因素，我国女性结婚年龄不断延后，第一孩次的生育年龄也随之延后。2003—2013年间我国女性第一孩次的生育年龄平均为25.60岁，第二孩次的生育年龄平均为30.16岁

根据国家统计局年度统计数据计算得出。。

三、独生子女家庭和二孩家庭的丧子风险分析

1.独生子女家庭的丧子风险

（1）母亲年龄别丧子概率。

假设女性在25岁生育唯一的孩子，该女性在不同年龄的丧子概率如图1所示。从图1中可以看出，无论孩子的性别如何，母亲年龄别丧子概率都分为两个阶段。第一个阶段是从孩子出生到学龄期的早期，无论男孩女孩，死亡率都随着年龄的增长而下降。新生婴儿因机体发育尚不成熟，对外界环境和疾病抵抗力弱，死亡率较高。但随着年龄增长，婴幼儿的抵抗力逐渐增强，死亡率逐渐下降。这一阶段母亲的年龄分别是25—32岁（男孩）、25—36岁（女孩），母亲的年龄别丧子概率也逐渐下降。第二阶段则是孩子学龄期的中后期直到去世。这一阶段孩子的死亡率随着年龄的增长而增长，且年龄越大，增长速度越快。相应的，母亲的年龄别丧子概率也逐渐上升。此外，从图1中还可以发现，女孩相比男孩有存活优势，在年龄相同的情况下，男孩母亲的丧子概率更大一些。endprint

（2）母亲丧子的累计概率。

假设女性在25岁生育唯一的孩子，该母亲的累计丧子概率如图2所示。从图2中可以看出，无论孩子的性别如何，母亲的累计丧子概率都随着年龄的增长而逐渐增加，并且增长速度不断加快。以男孩为例，母亲在40岁、50岁、60岁和70岁的累计丧子概率分别为0.61%、1.22%、2.14%和3.89%。由于男孩母亲年龄别丧子概率高于女孩母亲，因此在相同年龄下，男孩母亲的累计丧子概率大于女孩母亲，且两者的差距越来越大。男孩母亲在40岁、50岁、60岁和70岁的累计丧子概率分别是女孩母亲的1.45倍、1.72倍、1.88倍和1.95倍。此外，经过计算得知，独生子女家庭母亲丧子的累计概率分别在母亲48岁（育有一男孩）、58岁（育有一女孩）时超过1%，在母亲74岁（育有一男孩）、83岁（育有一女孩）时超过5%。在母亲年龄90岁时，累计丧子概率分别是16.56%（育有一男孩）和9.98%（育有一女孩）。

（3）母亲生育年龄对累计丧子概率的影响。

独生子女家庭母亲生育年龄对丧子概率有很大的影响，如图3所示。女性生育年龄越小，丧子概率越大。随着生育年龄的延后，丧子概率也逐渐下降。女性生育年龄从22岁延迟到40岁的过程中，失去男孩的概率从21.46%下降到5.36%，失去女孩的概率从13.40%下降到2.75%。然而需要注意的是，尽管较大的生育年龄能有效降低丧子概率，但对于个体而言，初次生育年龄较大的母亲，在丧子事件发生后由于年龄偏大，很可能错过了最佳生育期，再生育的可能性反倒会变小。

2.二孩家庭的丧子风险

（1）二孩家庭母亲年龄别丧子概率。

假设女性在25岁生育第一个孩子（假设是男孩），间隔几年（假设3年、5年、8年三种情形）之后生育第二个孩子，如果第二个孩子也是男孩，那么该女性在40岁之后的丧子概率如图4所示

考虑到女性40岁以后失独再生育的可能性较小，本文着重比较独生子女家庭和二孩家庭母亲在40岁之后的丧子概率。。如果第二个孩子是女孩，那么该女性在不同年龄的丧子概率如图5所示。从两个图中可以看出，首先，二孩家庭的母親依然存在一定的丧子概率。母亲的年龄别丧子概率也随着年龄增长而逐渐上升，且年龄越大，增长速度越快。其次，两个孩子的年龄间隔对母亲年龄别丧子概率也有影响，在母亲年龄相同的情况下，两个孩子年龄间隔越大，母亲年龄别丧子概率越小。最后，女孩相对男孩的存活优势，使第二胎是女孩的母亲具有相对较低的丧子概率。

与独生子女家庭对比，可以发现二孩家庭母亲的年龄别丧子概率得以大大降低。生育一个男孩的母亲在40岁、50岁、60岁的丧子概率分别为0.036%、0.075%、0.117%，而生育两个男孩且间隔3岁的母亲的丧子概率分别为0.00363%、0.0153%、0.041%

，分别是前者的1/100、1/49和1/29。如果第二胎为女孩且间隔3岁，那么母亲的丧子概率则会更低，分别是独生子女母亲（只生育一个男孩）的1/159、1/92和1/56。如果进一步拉开生育间隔，假设第二胎为女孩且间隔5岁，那么丧子概率进一步降低，二孩母亲在40岁、50岁、60岁的丧子概率分别是独生子母亲的1/166、1/103和1/63。

（2）二孩家庭母亲丧子的累计概率。

假设女性在25岁生育第一个孩子（假设是男孩），间隔几年之后（假设28岁、30岁、33岁三种情形）生育第二个孩子，如果第二个孩子也是男孩，那么该女性在不同年龄的累计丧子概率如图6所示。如果第二个孩子是女孩，那么该女性的累计丧子概率如图7所示。从两图中可以看出，首先，无论第二个孩子是男孩还是女孩，母亲的累计丧子概率都随着年龄的增长而逐渐增加，并且增长速度不断加快。其次，两个孩子的年龄间隔对母亲累计丧子概率也有影响，在母亲年龄相同的情况下，两个孩子年龄间隔越大，母亲累计丧子概率越小。最后，女孩相对男孩的存活优势使得第二胎是女孩的母亲具有相对较低的累计丧子概率。

如果与独生子女家庭对比，可以发现二孩家庭母亲的累计丧子概率被大幅度降低。以两个男孩的家庭为例，母亲在40岁、50岁和60岁的累计丧子概率分别为0.031‰、0.12‰和0.39‰，而只生育一个男孩的母亲在40岁、50岁和60岁的累计丧子概率分别为0.61%、1.22%和2.14%。前者分别是

后者的1/197、1/100、1/55。如果第二胎是女孩，二孩母亲的累计丧子概率进一步降低，是独生子母亲的1/271、1/165、1/102。此外，经过计算得知，对于生育两个男孩且间隔3岁的家庭，母亲丧子的累计概率在86岁时超过1%，是独生子母亲累计丧子概率的1/8，在90岁时累计丧子概率仅为2.12%，是独生女母亲累计丧子概率的1/5。对于头胎男孩二胎女孩且间隔3岁的家庭，母亲丧子的累计概率在89岁时超过1%，是独生子母亲累计丧子概率的1/13，在90岁时累计丧子概率仅为1.24%，是独生女母亲累计丧子概率的1/8。

四、生育政策、利益损害与政府责任的关系

1.原有的生育政策带给独生子女家庭高丧子风险

从前面的分析可知，无论是独生子女家庭还是二孩家庭都存在一定的丧子风险，即使是二孩家庭，两个孩子先于母亲离世的概率依然存在。然而独生子女家庭在母亲年龄别丧子概率和累计丧子概率两方面都远远高于二孩家庭。以累计丧子概率为例，同样是在母亲90岁，独生子女家庭（假设是男孩）的累计丧子概率为16.56%，而二孩家庭（假设头胎男孩二胎女孩且间隔三岁）的累计丧子概率仅为1.24%。可见，尽管原有的生育政策并没有直接导致独生子女死亡事件的发生，但的确给独生子女家庭带来很高的丧子风险。

2.疾病、车祸以及其他风险因素导致独生子女死亡事件发生

关于独生子女死亡的原因，目前并没有全国性的统计研究。但是不少学者和机构进行了区域性实地调查。查波和李冬梅在上海郊区开展的一项调查显示，在1179个独生子女死亡家庭中，疾病是最主要的死亡原因，占41.14%，排在第二的致因是溺水，第三致因是车祸[11]。赵仲杰对北京市宣武区91户独生子女死亡家庭进行调查，结果显示子女因病死亡的占57.14%，疾病是死亡的首要致因[12]。2012年，苏州市人口计生系统开展生育关怀爱心走访活动，对全市1754户独生子女死亡家庭进行走访，结果显示因病死亡的占44.13%，疾病依然排在死亡原因的第一位，排在第二位的是车祸，占25.20%[13]。可见，疾病、车祸、溺水等风险因素是导致失独事件发生的主要原因。endprint

3.独生子女死亡事件使部分失独父母陷入多种困境

多项研究和调查显示，子女离世之后失独父母容易陷入多种困境。首先是经济和财务困境。一方面是由于子女离世导致家庭收入减少，这对于农村失独家庭来说最为突出。在农村社会保障水平尚且不高的情况下，子女给予的赡养费用是农村父母年老时的主要经济来源。一旦子女离世，农村失独老人便会陷入经济困境。另一方面是因病致贫。疾病是独生子女死亡的主要致因，不少家庭在孩子生前就已经债台高筑。其次是心理和精神困境。子女离世带来的精神打击使得很多失独者变得脆弱和敏感，不少人出现焦虑、多疑、失眠、恐惧、暂时性失忆等症状，严重者甚至有轻生的想法[7]。心理困境还带来社会交往障碍，失独父母普遍自卑敏感，不愿与人交流[14]。最后是养老和护理困境。传统的家庭反哺式养老依然是我国当前主要的养老方式。然而失独父母在生病或年老时，只能依靠配偶相互照料。随着双方年龄的增长，这一照护方式也变得日益困难。在家庭养老不可及的情况下，失独老人想要依靠机构养老也存在门槛障碍。根据养老机构的行业规定，每一位老人入住养老机构都必须要有担保人，如果没有亲属或单位愿意担保，失独群体入住养老机构也存在很大困难。

4.利益损害要求政府责任归位

如前面所述，导致独生子女死亡的直接原因是疾病、车祸以及其他风险因素而非计划生育政策，因此政府对于独生子女的死亡并不存在赔偿责任。然而以独生子女政策为核心的生育政策使独生子女家庭非自愿性地承担了远高于二孩家庭的丧子风险，从这个角度来讲，原有的生育政策的确给失独家庭带来了利益损害。作为该政策的发起者和实施者，政府对于失独家庭应当承担补偿责任。需要明确的是，这种补偿是对失独群体被迫承担较高丧子风险的补偿。对于部分因丧子事件陷入经济、心理、养老等困境的失独群体，政府虽然没有直接给予补偿的责任，但仍然有救济的责任，需要通过完善社会保障制度，建立健全相关保障和服务体系对他们给予帮扶和照顾。

概括起来，在失独问题上政府责任可以划分为三个层次。第一层次是救助责任，即通过最低生活保障制度，帮助部分生活困难的失独家庭达到最基本的生活水平，属于社会救助性质；第二层次是补偿（抚恤）责任，对失独家庭所承担的较高的丧子风险给予经济补偿，属于社会优抚性质。第三层次是优待责任，对失独家庭给予各方面的照顾，例如优先享受居家养老服务、优先安置到公立养老机构、优先轮候保障性住房，等等，属于社会福利性质。生育政策、利益损害与政府责任的关系可以用图8表示。

五、失独家庭财政扶助存在的问题与改革思路

2007年，国家人口和计划生育委员会、财政部联合出台《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》（国人口发〔2007〕78号，以下简称“78号文件”），正式开启国家层面对失独家庭的扶助制度。扶助对象是我国城镇和农村独生子女死亡后未再生育或收养子女家庭的夫妻

同时还要符合以下条件：（1）1933年1月1日以后出生。（2）女方年满49周岁。（3）只生育一个子女或合法收养一个子女。（4）现无存活子女。。国家政策层面仅列明特别扶助金的最低标准，地方政府可以在国家标准基础上进行调整。扶助资金主要来自地方财政，中央财政按照不同比例对中西部地区予以补助

特别扶助金按国家基本标准，西部地区中央财政负担80%，地方财政负担20%；中部地区中央和地方财政分别负担50%；东部地区的扶助资金由地方财政自行安排。。2013年底，国家卫生和计划生育委员会、财政部等五部门联合出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》（国卫家庭发〔2013〕41号，以下简称“41号文件”），提高了2007年规定的扶助标准，同时扩展了扶助内容。这两个文件是我国政府对失独家庭提供包括财政扶助在内的一系列关怀帮扶的主要依据。

1.现行财政扶助机制存在的问题

（1）财政扶助的属性不明确。78号文件中提到建立扶助制度“有利于缓解独生子女伤残死亡家庭的实际困难……有利于完善社会保障制度……更好地体现社会公平……”，41号文件也指出由于失独家庭“在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面遇到一些特殊困难。党中央、国务院高度重视，积极采取措施，加大对计划生育特殊困难家庭的扶助力度……”，从以上表述可以看出，政府实施扶助政策是由于计划生育特殊困难家庭（包括失独家庭和子女伤残家庭）在生活保障等诸多方面存在困难。如果从“完善社会保障制度”的角度理解这一举措，对失独家庭的扶助应当属于社会救助的范畴。然而这种经济扶助又是普惠性的，与失独家庭的经济状况无关。而社会救助的定位是“补缺”，即满足困难群体最基本的生活需求，维持最基本的生活水平。从这个角度来看，对失独家庭的现行财政扶助与社会救助的理念违背，不属于社会救助性质。

78号文件对失独家庭的表述是“我国实行计划生育政策以来形成的特殊群体”，41号文件也指出“我国全面推行计划生育以来，广大群众积极响应国家号召，自觉实行计划生育，为控制人口过快增长、促进经济社会发展作出了贡献”。这些表述承认了失独群体是计划生育政策实施的结果，肯定了失独群体为国家所作出的贡献。从这个意义上来讲，对失独家庭的财政扶助有一定的抚恤优待意味。不过，我国当前社会优抚的对象仅限于军人、警察等特定职业群体，因此对失独家庭的财政扶助也不能归属到社会优抚范畴。

现有的财政扶助制度既不属于社会救助，也不归属社会优抚，这种扶助性质上的不明确导致其在扶助标准上缺少制定和调整依据。2007年的财政扶助标准是失独家庭夫妻每人每月不低于100元，2012年提高到135元/月，2014年扶助标准为城镇每人340元/月，农村每人170元/月。从扶助标准的調整轨迹可以看出，失独群体的财政扶助在标准调整上带有一定的随意性，缺乏科学依据。

（2）财政扶助标准存在城乡差异、地方差异。endprint

根据国家的指导标准，城镇的扶助金标准比农村的扶助标准高出一倍。在国家政策的指导下，部分地区在当地扶助金标准上也存在城乡差异。事实上，这对农村失独家庭非常不公平。从家庭消费开支的角度来看，农村失独家庭固然能通过种植粮食蔬菜节省部分家庭开支，但是随着失独父母年龄的增长，劳动生产逐渐力不从心，同样需要依靠市场购买获得。同时其他消费如日用品、家用电器、家具等项目，在同等品质下价格并不比城镇便宜，原因是农村物流成本高以及市场竞争不充分。而在交通通信、医疗保健等项目的支出更是与城镇没有差别。从家庭经济收入的角度来说，整体而言农村家庭的经济收入要远低于城镇家庭；尤其对于60岁以上的失独人口，农村居民的养老金水平要远低于城镇居民。因此，扶助金存在城乡差异，既不符合扶助对象的家庭情况，也不符合城乡一体化的发展趋势。

财政扶助不仅存在城乡差异，还存在严重的区域差别。在省级标准上，广西

壮族自治区

的财政扶助标准最高，为每人每月860元，其次是广东省，为每人每月800元。也有一些省份如吉林、辽宁、湖南、湖北采用的是国家最低标准，即城镇每人每月340元、农村每人每月170元。财政扶助不仅在省级标准上存在很大差异，在同一省份内部也存在较大差别。以福建省为例，福建省的省级扶助标准是每人每月500元，厦门的标准是每人每月900元，晋江下属的县级市石狮市的扶助标准则是每人每月1500元。全国各地在财政扶助标准上的巨大差异让很多失独父母感到不公平，提高和统一扶助标准也成为每年进京维权的失独群体的一项诉求。

（3）扶助资金主要来自地方财政，中央财政投入不足。

当前失独家庭的扶助资金主要来自地方财政，中央财政按照不同比例对东、中、西部地区予以补助。这就产生了两方面的问题：一方面我国地区经济发展严重不平衡，地方政府的财政实力相差巨大，以地方财政投入为主的经济扶助导致全国各地失独群体的扶助标准差异过大，对于失独群体来说有失公平。另一方面，由于各省市当初执行计划生育政策的严格程度不同，当地失独群体人口数量以及占常住人口比例也存在很大差别（见表1）。在失独人口数量

这里显示的失独群体人数仅仅是国家特扶数据库中的人数，独生子女死亡但没有登记的失独人员没有统计在内。上，山东、重庆均超过了2万人，甘肃、山西等地才两三千人[15]。在失独人口占比方面，重庆、辽宁、吉林等地失独人口比例非常高，山西、河南等地失独人口比例相对较低。在各地人口死亡率大致相同的条件下，失独人口占比在很大程度上反映了当地执行独生子女政策的宽严程度。因此，由地方财政承担经济扶助的主要责任对于当初严格执行计划生育政策的地区非常不公平。2.失独家庭财政扶助制度的改革思路

（1）明确财政扶助的补偿属性。

当前财政对失独家庭的经济扶助在性质上模糊不清，既有生活救助的成分，又有抚恤优待的意味。这种定位不清导致扶助标准缺少制订和调整依据。根据前面的分析，以独生子女政策为核心的生育政策使独生子女家庭承担了远高于二孩家庭的丧子风险，政府对于失独家庭应当承担一定的补偿责任。因此，现行的财政扶助制度应当将生活救助功能剥离，明确定位为抚恤和补偿属性，作为国家对失独家庭为计划生育政策作出贡献的体恤，同时也是对由于没有子女替补而痛苦的失独父母的抚慰。对于部分失独家庭在生活、医疗等方面存在的困难，可以通过社会救助制度如最低生活保障制度、医疗救助制度来化解。财政扶助的抚恤和补偿属性得以确定后，无论失独父母后续是否再生育或者领养孩子，均有资格获得经济扶助，这样既能减轻再育家庭抚养幼儿的经济压力，亦能在一定程度上鼓励无法再育家庭收养孤儿

根据现行政策规定，失独人员再生育或合法收养子女后，财政扶助金将中止发放。。

（2）财政扶助的标准实现城乡统一。

失独群体财政扶助标准存在城乡差异，是对传统城乡二元结构路径依赖的结果，既没有体现社会保障公平正义原则，又不符合城乡一体化发展的政策取向。当前，我国已有社会保障子项目消除了居民身份差异实现了城乡制度整合，例如城乡居民养老保险。不少地区还统筹整合了城乡居民医疗保险、城乡居民大病保险以及城乡最低生活保障制度。失独群体的财政扶助在明确抚恤和补偿属性之后，更应及时消除城乡身份差别待遇，平等地对待每一位失独者。

（3）中央政府承担财政扶助的主要责任。

我国当初推行严格生育政策的目的是为了缓解人口对经济、社会、资源、环境的压力，实现人口与各方面的协调和可持续发展，最终促进国家经济发展和社会进步。在失独群体的抚恤和补偿方面之所以强调中央政府责任，首先，《人口与计划生育法》是一部全国性的法律而非地方政令，因该法律的实施带来的后果理应由中央政府而非地方政府去承担。其次，能够避免因省域经济发展不平衡、失独群体数量差异而产生的不公平现象。再次，能够引导地方政府更多关注经济扶助之外的帮扶需求，如失独群体的心理援助、精神慰藉等。

六、结语

国家对失独家庭是否存在补偿责任取决于独生子女政策是否给失独家庭带来了利益损害。为了探寻两者的关系，本文从失独问题的本源——“丧子风险”着手，首先研究了独生子女家庭的丧子风险，然后与二孩家庭进行比较。发现以下结论：第一，就独生子女家庭而言，育有男孩的家庭比育有女孩的家庭具有更大的丧子风险。第二，无论独生子女的性别如何，母亲年龄别丧子风险都呈先短期下降然后加速上升的态势，母亲累计丧子风险则随着年龄增长而逐渐增大。第三，独生子女家庭母亲的累计丧子概率还与生育年龄有关，生育年龄越大，累计丧子概率越小。但值得注意的是，尽管较晚生育能有效降低丧子概率，但母亲在丧子事件后很可能因为年龄偏大而错过最佳生育期，导致再生育的可能性反而降低。第四，与独生子女家庭相比，二孩家庭的丧子概率（指两个孩子都离世）要低得多。例如，仅生育一个男孩的母亲在40岁、50岁、60岁的年龄别丧子概率分别为0.036%、0.075%、0.117%，而头胎男孩二胎女孩（间隔3岁）母亲的年龄别丧子概率分别是前者的1/159、1/92和1/56。如果进一步拉开生育间隔，二孩母亲的年龄别丧子概率则会进一步降低。在丧子的累计概率方面，仅生育一个男孩的母亲在40岁、50岁和60岁的累计丧子概率分别为0.61%、1.22%和2.14%。而頭胎男孩二胎女孩（间隔3岁）母亲的累计丧子概率分别是前者的1/271、1/165、1/102。如果进一步拉开生育间隔，二孩母亲的累计丧子概率也会进一步降低。endprint

以上结论一方面印证了“独生子女家庭本质上是风险家庭”的论断[7]；另一方面也证实了在严格的生育政策下，独生子女家庭相比二孩家庭承受了额外的、大概率的、无法规避的丧子风险。从风险补偿的角度来讲，国家对于失独家庭存在补偿责任。需要指出的是，计划生育政策并非导致独生子女死亡的原因，而是疾病、车祸以及其他风险因素导致失独事件的发生。因此，政府补偿责任是对失独家庭承担“额外”丧子风险的补偿，而不是对子女死亡的补偿。

我国从2007年开始由财政出资对失独家庭提供经济扶助，但这种扶助机制存在很多问题。首先，是扶助的性质不明确，偏重于生活救助但又与收入水平无关；其次，扶助标准存在城乡差异、地方差异，这是财政扶助定位不清所致，同时带给失独家庭不公平感；最后，扶助资金主要来自地方财政，中央财政投入不足，这导致地方财政负担畸轻畸重，既对地方不公平，又不利于扶助制度的长期发展。针对存在的问题，本文认为首先应将生活救助功能剥离，明确财政扶助的补偿属性，作为国家对失独家庭为计划生育政策作出贡献的体恤，同时也是对由于没有子女替补而痛苦的失独父母的抚慰。对于部分失独家庭在生活、医疗等方面存在的困难，则通过社会救助制度如最低生活保障制度、医疗救助制度给予保障。其次，在明确抚恤和补偿属性之后，财政扶助应消除城乡身份差异，实现城乡扶助标准统一。再次，由中央政府承担财政扶助的主要责任，地方政府则应更多关注失独群体心理援助、精神慰藉等非经济性需求。

新中国成立后至今，我国的生育政策历经了数次调整。从20世纪50年代鼓励生育，六七十年代宽松控制，到80年代初实施的严格计划生育政策；从90年代末各地陆续实行“双独二胎”，到2013年全国实行“单独二孩”，再到2015年实行“全面二孩”。计划生育政策经历了“宽松”—“严厉”—“逐步放松”的过程，这是国家尊重公民的生育权，将生育权逐渐归还个体的过程，是人口政策的一大进步。然而反思计划生育历史，生育政策从“宽松”到“严厉”的变革，实质上是国家的公权力限制了公民的私权利，在相应的抚恤、补偿等善后保障措施缺失的情况下，部分公民利益受损也就成了必然。如何妥善解决实施独生子女政策时期的历史遗留问题，既关乎社会的公平和正义，也考量着政府的勇气和担当。

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