化解政府债务风险

张丹

[摘  要]近年来，党中央、国务院着眼于降低系统性金融风险，高度关注政府债务问题。对于政府债务，正确认识是规范管理的前提，规范管理是科学化解的基础，要从政府举债的积极意义、负面影响、潜在风险等方面客观全面的认识政府债务，从而统一思想认识，夯实改革思想根基。围绕当前债务管理中存在的不足，在建立专职独立的债务管理部门、跟踪问效的债务管理机制、符合实际的债务预警体系等方面积极改革。着眼于国内外可采用的化解债务风险手段，结合区域特点，在盘活存量资产，改善营商环境，充分利用政策方面，加强探索，切实在制度层面上理顺关系、在实践层面上解决问题。

[关键词]政府债务;认识;管理;化解

[中图分类号]F812.5    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）12-0049-04

2017年7月的全国金融会议和中央政治局会议就地方政府性债务强调要“有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐形债务增量”，其核心目的是防范系统性金融风险，从中不难看出，政府性债务风险形势之严峻、高层之重视。对于政府债务，正确认识是规范管理的前提，规范管理是科学化解的基础，下面笔者从认识、管理、化解三方面就政府性债务谈几点看法。

一、正确认识政府债务

当前，部分地区对政府债务的认识较为片面，全盘肯定、盲目乐观、轻视风险者有之;全盘否定、过度悲观、因噎废食者亦有之。对此，务必在对政府债务的认识上统一思想，历史地、辩证地、客观地来看待当前的政府存量债务，为规范管理夯实思想基础。

（一）要肯定政府举债的积极意义

一是稳定了经济增长，保证了民众就业。2008年美国发生债务危机后，在国内外经济需求不足的大背景下，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，政府通过举债，扩大财政支出，用赤字财政的办法刺激需求增长，提高了就业率，稳定了经济增长。二是优化了产业结构，积蓄了发展潜力。综合考虑地缘优势、产业优势、自然条件等因素，众多大型企业迁入功能区，为产业功能划区定位、上下游产业链打造奠定了基础;众多开放先导区投入大量资金进行基础设施建设，满足了项目落地的基本条件，为地区发展积蓄了潜力。三是完善了城市功能，促进了民生改善。诸如地铁、机场、教育及医疗等项目的实施，完善了城市功能、提升了城市品质，为城市汇聚人才创造了有利条件;保障性安居工程的实施，推进了城市化进程，切实改善了民生、赢得了民心。

（二）要认清政府举债的负面影响

一是增加了财政负担。在当前经济下行压力增大、财政增收困难的大背景下，大部分地区财政的主要任务是围绕“保工资、保运转、保民生”等基本职能进行，偿债支出作为财政支出的主要组成部分，对本已困难的财政收入不啻为雪上加霜。二是透支了调控能力。“集中力量办大事”和宏观调控是中国特色社会主义的体制优势和特点，而巨额的债务融资成本使政府的可支配财力捉襟见肘，导致地方政府失去了集中财力的基礎，同时，失去财力支撑的宏观调控效能会大打折扣，失去财力支援的产业转型升级也会步履维艰。三是压缩了举债空间。2016年，财政部对债务率（财政口径）超100%的区县没有发行新增债券额度，部分地区额度较大的存量债务加之财政增收困难的外部因素使债务率高企，无疑压缩了发行新债的空间。

（三）要预判政府举债的潜在风险

一是存在误判风险。部分地方还存在中央政府为地方政府债务“最终埋单”的侥幸心理，对此要有清醒的认识。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“国发43号文”）中明确指出：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。2016年，《地方政府性债务风险应急处置预案》再次明确了“中央实行不救助原则”。从中不难看出，中央对地方债务“不兜底”的态度是明确和坚决的。二是存在违约风险。2014年以来，部分地区通过PPP、政府购买服务等形式在《地方政府性债务管理系统》（以下简称“债务系统”）外变相举债，而2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“50号文”）《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“87号文”）列出了政府购买服务负面清单，高压监管态势与高层监管意图非常明朗，惯用的明股实债、承诺回购等模式全部被明令禁止，个别地区债务付息来源不足，维持资金链的形势非常严峻，存在违约风险。三是存在违规风险。“50号文”“87号文”发布后，个别财务状况较差地区为防止资金链断裂还存在铤而走险违规举债用于借新还旧的冲动，已处于或违约、或违规的尴尬两难境地。

综上，地方政府性债务是一把“双刃剑”，有利有弊，“利”在推动地方经济发展，“弊”在积蓄债务风险，对此要用辩证的眼光看待，从而用发展的眼光解决。

二、规范管理政府债务

如何“舞”好地方政府债务这把“双刃剑”，趋利避害，关键在于“剑术”，即债务管理。对此，要认清现状、发现不足、完善管理。

（一）债务管理的不足

在政府债务的形成历史中，随之也产生了管理中的一些不足和薄弱环节。

1.政府债务的本质认识不到位。部分地方政府举借了一些“债务系统”外的债务，主要体现在约定回购的PPP模式，固定回报的政府购买服务（工程）模式，明股实债的合作基金模式中，以上模式的本质还是政府举借债务，在“50号文”“87号文”中被重申禁止。时至今日，不应还纠结于这类债务是企业债务还是政府债务，认识的不到位必然会使隐形债务不断扩大。

2.政府债务的制度设计不完善。新预算法出台后，各类政府债务约束性制度相继出台，但在实践过程中，制度的出台速度滞后于融资方式的不断更新，因此近年来个别政府也形成了一些以购买服务、PPP等模式为表象的债务。而2014年财政部组织对地方政府存量债务进行清理甄别后，债务系统即被锁定，新增这部分债务无法纳入系统内管理，加之近年来对违规举债行为追责力度不断加强，清理甄别时未纳入系统的债务只能在预算外运行，在制度层面上，对该部分债务只有追责制度，没有解决方法，存在重堵轻疏的情况。

3.政府债务的权责划分不匹配。中央对地方政府债务不承担救助责任，主要目的是为了规避系统性金融风险，与此不同的是，区县政府有独立的举债权，但如果债务本息兑付困难，地市级政府为避免政府信用危机和区域性金融风险将不得不承担救助责任。此外，部分地区财政部门既是债务举借的主体，又是债务监督的主体;既是“运动员”，又是“裁判员”，缺少监管。还存在债务举借为本届政府所用，而偿债由几年甚至十几年后的下几届政府承担的情况，以上所述均存在权责不匹配的问题。

4.政府债务的预警体系不科学。当前我们使用的债务预警主要参考指标是债务率（债务余额/综合财力）和偿债率（当年还本付息/综合财力），主要体现的是长期的偿债风险和当期的偿债压力，而无法体现当前化解危机的潜力以及债务风险显现后化解危机的能力。尤为欠缺的是无法体现偿债的流动性风险，即使政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，在财政重整时，国有资产无法及时有效处置去偿还债务，可能引发地区性金融风险。

综上，识辨债务不全面、借还权责不匹配、风险预警不完善很容易催生债务无序膨胀的局面。

（二）完善管理的建议

“国发43号文”中已提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，完善债务管理应围绕这个要求和思路进行。目前，地方政府虽然都有相应的组织来管理债务，但在实施过程中还存在各种各样的问题，出现了一些债务资金闲置、投资回报率低、举债建设项目闲置等问题。对此，笔者有以下几点建议：

1.要加强顶层设计，建立专职独立的债务管理部门。借鉴部分省市做法，在地市级政府成立专职负责、体系独立的债务管理委员会，核心职责是站在全局的角度建立“借、用、还”相统一的管理体制，管好存量、控制增量。在存量债务上，要站在政治担当的高度，全面统计存量债务，尤其是存量“债务系统”外债务，切实掌握债务规模和结构，制定近、中、长期债务偿还计划;结合本地区可变现资产情况，制定具有操作性的《政府性债务风险应急处置预案》。在增量债务上，上收审批权，确保权责一致，对市县两级购买服务、政府入股的基金以及PPP、TOT、ROT等目前允许的引资形式实施统一审批监管，防止变现违规举债;对新增债券、棚改贷款等允许的融资方式从举借债务的必要性、项目的可行性和偿贷资金来源等各环节进行审核，并对债务使用实施全程监督。在政策宣传上，负责对国家在政府债务领域的大政方针进行解读和宣贯，使相关部门能了解底线和红线，避免认知误区。

2.要立足使用效益，建立跟踪问效的债务管理机制。2017年全国金融会议要求“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”的要求，完善问责制度。债务的使用，或产生社会效益，或产生经济效益，对此应尽快建立健全考核机制，从而客观评价债务的使用效益。在项目立项举借债务前，应在可行性研究报告中有明确的可统计的社会效益、经济效益目标，债务委员会在此基础上审核是否允许其举债，目标期到达后進行考评，对与目标实现相差较大的债务，追究当事相关领导责任。同时，要加强债务过程管理，探索债务管理委员会上收债务举借账户并代收代支制度，通过以上措施，对债务管理使用中存在的资金闲置、超前建设、盲目投资等问题实行制度约束。

3.要着眼债务风险，建立符合实际的债务预警体系。中央政府置换债券政策出台后，地方政府性债务的还本期被推后，融资成本锐减，短期内出现债务风险的几率被大大降低，故此要把重点放在评价中长期的政府债务风险上。此外，也要考虑到一旦触发《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称“应急预案”）应急响应需要启动财政重整计划时，处置可变现资产偿还债务的能力如何，处置资产的优先级如何排序。对此，可考虑用可支配财力/年度债务付息额来评价政府中期偿债能力，其优点在于可支配财力更能体现政府还债真实能力，年度付息额具有中短期稳定性，该比值越接近100%，其债务风险越大，超过100%则实质性引发了债务风险。可考虑用可变现资产/债务余额来评价化解债务风险能力，并以此为契机，制定“财政重整可变现资产表”，综合考虑资产重要性、变现能力等因素，对资产进行排序估值，从而提高地方政府应急预案的可操作性。

综上，规范管理应着重于顶层设计，着眼于全程管理，着力于末端落实，建立健全一套适合区域特点，可行性和可操作性强的“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

三、科学化解债务风险

不谋万事者，不足谋一时;不谋全局者，不足谋一域。2015年以来，地方政府“系统内”债务逐步由中央政府债券进行了置换，一定程度上减轻了短期偿债压力，优化了债务结构，降低了融资成本，但债务终究要地方政府来偿还，且2018年第一批政府置换债券即将到期，对此，应主动应对、早作打算。借鉴历史上国外几次大的债务危机给我们的启示，结合我国政治体制特点，化解政府债务问题可采取的方式主要有以下几种：

（一）地方政府可采取的手段

1.通过发展经济增加财源。发展才是硬道理，经济的增长是解决政府债务问题的最根本的方法，其不仅能够带来税收的增加，也能提升民众对政府的信心，从而促进债务风险的化解。美国二战后高额政府债务率，以及20世纪80年代至90年代迅速上升的政府债务率无不是通过随后经济的强劲增长得以化解的。在我国经济发展速度下降、国际经济形势低迷的大背景下，各地区应立足现有条件、因地制宜，加强债务闲置资产的盘活力度，加速使其发挥效益。

2.通过财政重组控制规模。首先要节流，竭力压缩政府预算，对各类项目，应站在预算收支平衡、量入为出的角度，慎重投资;其次要开源，除加大税收征缴力度等基本措施外，应对部分政府闲置的可变现资产进行打折处置，如工业用地、码头等，其考量如下：某项目为举债投资，按投资额无法出售，其实际投资将随着闲置时间推移、融资成本积累而不断升高，更加难以出售，拖累财政运转。而如果打折出售或出租，既可以享受项目带来的税收、就业，又降低了融资成本，通过提前收益来弥补打折亏空，对此要通盘考虑得失。

3.通过债务重组平摊风险。重组一般有两种形式，一种是期限结构的重组，主要是将债务的期限结构进行调整，进而延长或平滑债务的偿还时间，各地区在地方债置换时应重点考虑此因素。第二种方式是数量的重组，也是一种变相违约，如2011年希腊的债务重组，尽管从技术角度上希腊政府没有违约，但债权人必须将所持有的债务更换为仅为不足原价值50%的新政府债务，与违约无异。

（二）中央政府可采取的手段

除上述地方政府可采取的措施和手段，在国家层面上，也有一些可采取的方法，对此可以借鉴从而加强预判。

1.通过通货膨胀稀释债务。通过通货膨胀能够降低存量债务的实际价值，减轻政府的偿债压力。在降低实际价值的同时，融资成本与通货膨胀率（CPI）之差额越小，实际融资成本越少，通货膨胀率与融资成本相等的时候，实际融资成本为0，美国二战后通过通货膨胀使名义债务的实际价值迅速下降。但鉴于通货膨胀负面影响较多，各国政府一般不会主动将通货膨胀作为稀释债务的手段。

2.通过金融政策降低成本。在一些国家中，通过引入资本控制手段，压低市场均衡利率，进而实现压低政府举债成本的目的，从而减轻政府债务负担。目前，我国主要使用的是地方债置换的方式，2015年3月至2016年9月底，财政部累计发行了7.2万亿置换债券，对地方债进行置换，通过该政策，延长了债务期限，降低了存量债务成本，缓释了系统性金融风险。

3.通过挂账销账减免债务。2001年阿根廷主权债务危机爆发后，其拒向债权人全额支付本息，至2015年与债权人达成协议，其巨额债务将打折支付。此次债务危机对其影响也是巨大的，14年间被国际金融市场拒之门外，即使现在可以举债，但由于其历史信用较低，融资成本远远高于正常成本。与之不同的是，我国地方政府性债务的债权人主要是国有上市银行，一旦进行挂账销账，必然引发银行体系较大市值波动甚至抛售，从而引发系统性金融风险，降低国际主权信用评级，对国家引进外资、举借外债均会产生巨大影响，故使用此手段的可能性基本不存在。

综上，发展经济虽是化解债务风险的根本手段，但是一个长期行为，在短期内对债务风险化解影响较小，手段虽多，可选甚少。笔者对化解地方政府债务风险有以下两点建议：

一是应在财政重组上下心思、想办法。站在建设服务型政府、推动产业升级转型的高度，在政策允许的范围内，敢于出售部分政府优质资产，从而从根本上减少存量债务、降低融资成本;同时还要敢于打折出售，从而让利于商、让利于民，通过售“巢”从而引“凤”，为发展经济营造看得见、摸得到的良好营商环境。

二是充分利用现有政策。尽力使存量债务纳入全口径债务系统内管理，持续加大地方债置换力度，从而提高债务管理透明度，降低融资成本;积极利用地方政府收费公路专项债券、土地储备专项债券等新的融资方式政策，拓展融资渠道。

当前，地方政府债务偿还既是困难期，也是机遇期，在中央政府决心化解地方债务风险的情况下，应顺势而为、借力而行，勇于面对、敢于担当，在改革中規范政府举债行为，在发展中化解政府债务风险。

参考文献：

[1]安立伟.中国地方政府性债务科学化管理研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.

[2]杨攻研.发达经济体政府债务问题研究[D].辽宁：辽宁大学，2014.

[3]付明柱李凯旋卫平汗.新常态下我国地方政府债务问题研究[J].经贸实践，2017，（6）：13-14.

责任编辑  魏亚男