农村基层协商民主：研究述评与展望

张玉强 郭月宏

[摘  要]随着农村基层协商民主的出现、升温及其日益制度化，以及农村基层协商民主对于农村民主政治的巨大推动作用的展现，我国学界开始逐渐关注农村基层协商民主。越来越多的学者投入到农村基层协商民主的研究中，使得农村基层协商民主成为学术界研究的一个热点问题。目前，学界对农村基层协商民主的研究主要集中在农村基层协商民主的内涵、实践模式、可行性与必要性、价值等几个问题上。这几个方面的研究取得了较大的成就，值得认真总结。同时，农村基层协商民主研究整体质量仍不高，研究的广度和深度还需进一步加强，需要在现有的研究基础上拓宽研究方向。

[关键词]农村基层;协商民主;农村治理

[中图分类号]D60    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2017）12-0030-06

在人类迄今为止的政治文明发展历程中，民主也许是最富诗意、让无数仁人志士热血沸腾且又魂牵梦萦的政治目标。但民主却有着一张“普罗透斯”似的脸，被赋予了多方面、多层次的内涵及其规定性。上世纪80年代，以修正和完善代议制民主为历史使命的协商民主开始进入公众的视野，之后在哈贝马斯、罗尔斯等众多学者的推动下，协商民主逐渐成为研究民主理论的显学。

与国外相比，虽然我国自古以来就有协商之传统，何包钢就将其概括为“威权性协商”，但是，真正意义上的协商民主却是近些年的事。2012年，党的十八大首次提出“社会主义协商民主制度”的概念，这对推进我国民主政治的发展具有里程碑式的意义。此后，2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了协商民主的指导思想、基本原则和渠道程序等，对社会主义协商民主体系做出了新的部署。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅紧接着印发《关于加强城乡社区协商的意见》，对农村社区、城市社区的协商进行了进一步的部署和指导。

在此大背景下，各地的协商实践或协商实验不断涌现，新经验、新举措、新亮点层出不穷。涌现出包括浙江德清“乡贤参事会”、四川阆中“村民协商理事会”和广东云浮“乡贤理事会”等一大批协商民主形式，推动着我国农村基层民主政治的发展。为什么是农村基层？为什么农村基层协商民主创新案例层出不穷？这些问题引发了学者们的好奇，并纷纷对农村基层协商民主进行研究。

一、农村基层协商民主内涵研究

协商民主研究始于上世纪80年代，但在我国的研究兴起较晚。2001年，哈贝马斯访华将协商民主的概念带入中国，2002年，《学习时报》刊载了俞可平《当代西方政治理论的热点问题》一文，文中指出“协商民主是民主政治的发展方向，是当代民主的核心所在。”[1]之后，协商民主研究逐渐兴起。

研究农村基层协商民主首先要理清其内涵。目前学界对农村基层协商民主内涵的界定存在着较大的差异，概括起来，主要包括以下三种倾向：

一是参与说。如尹崟（2015）认为农村基层协商民主就是“村民通过依法、有序、理性的政治参与，就国家方针政策、社会公共事务及村内公共事务等问题提出自身观点并充分考虑他人意见，通过意见凝聚、妥协或转换等达成共识的政治过程。”[2]刘成（2015）也认为，“农村基层协商民主，就是广大基层群众经由合法、平等、公开的渠道，以对话、讨论、审议等方式来表达利益诉求，通过自由、平等、公正、直接的民主协商，解决与农民切身利益相关的问题的直接民主参与方式。”[3]

二是制度说。协商本身就带有一种主权在民的哲学意蕴，因此协商民主的本质就是民主模式。张国献、李玉华（2014）就认为，“乡村协商民主是乡村政治共同体中自由、平等的成员参与乡村治理，促进乡村社会稳定的民主形式。”[4]柴丽（2015）也认为，所谓鄉村协商民主，“就是由村民、村党支部及党员代表、乡镇干部等几方面的共同协商组成民主恳谈会、村民议事会等，对本村的公共事务进行决策、管理和监督的一种民主模式。”[5]

三是决策说。戴玉琴认为，农村协商民主就是“强调所有与公共事务相关的主体应该而且能够共同参与讨论、交换意见等，最终达成共识，并在此基础上做出符合全体或多数公民利益和诉求的决策。”[6]吴光芸也认为，协商民主意味着政治共同体中平等、自由的公民，通过参与决策过程，提出自己的观点并不断修正，实现自身的偏好转换，以赋予决策合法性[7]。

从农村基层协商民主兴起的背景、发挥作用的机理以及众多的协商民主案例等方面来看，就目前而言，将农村基层协商民主视为一种直接民主参与模式是有失偏颇的。首先，其暗含的逻辑和基本假设就是农民热衷于参与协商，或起码是对协商充满向往。然而，从现有的研究来看，农民在很大程度上缺乏参与的热情，甚至是冷漠。其次，目前农村社区庞大的规模也使直接参与式的协商民主缺乏现实的可操作性。最后，2015年《关于加强城乡社区协商的意见》中对协商主体做出了明确规定，在基层政府、村党支部、村委会、驻区单位、农村集体经济组织、村民等多元协商主体中，村民也仅仅只是其中的一个部分。因此，将农村基层协商民主界定为村民直接民主参与是存在一定的问题的。

同时，在农村基层协商民主的发展中，基层党组织和政府的作用也是不可小觑的，众多的农村协商民主创新案例背后也总是存在着政府的影子，因此将党和政府与农村基层协商民主割裂也是不合实际的。综上，可以将农村基层协商民主界定为，在基层党组织和政府的领导下，村民以公共利益为导向，就本村的公共事务进行平等、理性的对话协商，并最终达成共识的民主决策行为。这一内涵包括三层含义：

首先，农村基层协商民主的前提在于强调平等。只有协商主体在协商活动中不因其所掌握资源的差异而遭受不平等对待，协商过程不受各种非正式因素的影响和操纵，才能保证公民身份的平等和协商结果的正当性。

其次，农村基层协商民主的核心在协商。通过理性的讨论、对话的方式进行信息的交换甚至分歧的解决，是协商民主的核心所在。

再次，农村基层协商民主的关键在共识。协商民主并不是漫无目的的对话和讨论，而是认真考虑每个协商参与者的观点并最终达成一致的过程，虽然这种容纳全体观点的一致性通常是不可能的，但其协商的目标至少应是相互融合的。

最后，农村基层协商民主的根本在于坚持中国共产党的领导。只有在党的领导下，农村基层协商民主才能就党的相关方针、政策进行协商并保证其在农村的落实，保证农村基层协商民主的社会主义方向。

自古以来，农村就是整个社会的稳定器、蓄水池，农村基层协商民主在国家整个协商民主体系中也处于基础性地位，其将不同偏好的主张纳入到决策层，对于促进决策的科学性、民主性，进而赢得民众的政治信任具有重要作用[8]。

二、农村基层协商民主的实践模式研究

农村基层协商民主在兴起的十多年时间里，涌现出以浙江温岭“民主恳谈会”为代表，包括村民议事会、村务“一事一议”制度、乡贤理事会等诸多实践形态，推动了乡村基层民主政治的发展。概括起来，主要包括：

1.民主恳谈会

发源于浙江温岭的“民主恳谈会”在产生的短短十多年时间里引起了学界和社会的广泛关注和讨论。何包钢、王春光（2007）通过对扁屿村民主恳谈会的实验和实践的研究分析，认为扁屿村的民主恳谈会制度在一定程度上实践了一些协商民主的理念和原则，为我国推进协商民主提供了一些经验性的参照[9]。陈剩勇（2009）也认为，作为一种民主治理的好形式，民主恳谈会值得全国借鉴，推进协商民主有助于乡村治理[10]。

2.一事一议制度

杨弘、郭雨佳（2015）认为，推进协商民主制度化发展的关键在于找到适合不同层次协商民主发展的实践形式。一事一议制度作为一种适合我国农村基层协商民主发展的实践形式，已经在促进基层民主政治发展方面取得了显著成效，具有不可替代的作用[11]。潘建荣（2014）认为，一事一议制度与协商民主具有内在的相互关联性，“一事一议”制度是协商民主发展的最初阶段，是农村基层协商民主的具体表现形式[12]。

3.村民协商议事会

最为代表的是广东蕉岭的“村级协商议事会”，广东蕉岭在农村治理中积极探索良性治理的新机制，逐步形成了“一核三元、四权同步、多层共治”的协商议事治理体系。张露露、任中平（2015）以四川“村民协商议事会”为例，认为“村民协商议事会”这一突破创新为基层协商民主提供了实践样本[13]。

4.“四议两公开”工作法

“四议两公开”源于河南邓州，随后在全国农村基层推广。“四议两公开”是指农村所有重大公共事项的做出必须在村党支部的领导下，按照“四议”“两公开”的方式进行。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”即决议公开、实施结果公开。

三、农村基层协商民主的可行性与必要性研究

协商民主与农村基层的结合碰撞出的巨大火花，使得学者产生了一系列疑问，为什么农村基层协商民主能够开展的如火如荼？为什么农村基层需要协商民主？这一疑问激发了学者浓厚的兴趣，纷纷对其进行了研究。

（一）农村基层协商民主的可行性研究

探究农村基层协商民主的可行性，就是要论证农村与协商民主存在哪些契合因素或农村为协商民主的发展奠定哪些基础条件。概括起来，目前我国学者的研究主要集中在以下几方面。张太保（2011）认为，改革开放以来，农村社会多元化利益格局的形成、国家与农村社会关系的调整、中国传统政治文化中的“和合”文化以及民主恳谈等协商民主形式的形成和发展为农村基层协商民主的发展奠定了初步基础[14]。赵秀玲（2016）认为，政治储备及其動力、物质基础、社会发展动力及其思想文化的制导性为协商民主在农村的发展提供了前提条件[15]。戴玉琴（2016）认为，协商民主的产生有其生长逻辑和社会背景，市场经济带来的利益格局的变化、乡政村治带来的社会结构的变化以及“和而不同”的政治文化传统一定意义上催生了协商民主的生长[16]。刘秀华、乔翠霞（2008）认为，新农村建设为协商民主的发展提供了广阔的空间，农村利益格局的多元、村民自治制度的发展以及我国“群众路线”的参与传统与党和政府对协商民主的高度重视为协商民主的发展提供了广阔的空间[17]。

从目前对农村基层协商民主发展的可行性分析来看，学者们多把视野集中在政治（“乡政村治”）、经济（利益多元）、文化（“和合”传统）等方面。这些方面的分析有一定的合理性，对于从宏观层面理解农村基层协商民主的产生和发展具有一定的借鉴意义。但是，这种分析从根本上讲是一种“外生性”分析，而要真正理解协商民主为何能在农村发展，有必要从农村内部特有的因素或条件这些“本土性”因素进行分析。

（二）农村基层协商民主发展的必要性研究

对农村基层协商民主发展的必要性的研究，学者主要是从目前农村治理存在的诸多问题出发，来探究协商民主发展必要性的。朱哲、陈剑（2016）认为，村民的经济和生存健康权得不到保障、村民的政治权利得不到实现、村民参政意识的提升与现实政治的不对称三方面的因素共同决定着中国农村协商民主发展的必要性[18]。刘华景、刘海涛（2013）从实地调研出发，认为安徽省农村基层民主中存在着一些不容忽视的问题，如农村基层民主政治体系问题、政治过程问题、政策执行问题。基于对农村基层民主建设现状的认真考量以及存在问题的紧迫性，认为推进农村治理需要引入一种协商民主机制[19]。此外，汪家斌（2014）在《农村基层协商民主的实现路径》一文中也指出，推进农村基层协商民主具有非常重要的意义和紧迫性，认为农村基层协商民主是化解基层社会矛盾，促进和谐稳定、提高民主决策、推动基层科学发展、村民自治发展以及实现基层社会有效管理的现实需要[20]。

四、农村基层协商民主的价值研究

赵秀玲（2016）认为，协商民主对于提升农民参与乡村民主治理的广度和深度、推动乡村治理由行政管治向协商共治转变以及培育广大农民民主、平等、合作的政治文化具有重要的价值意义[21]。朱哲、陈剑（2016）认为，完善农村协商民主制度对于农村经济权益的保障、政治权利的实现、农民民主法治意识的增强具有极其重要的价值意义[19]。宋连胜、白启鹏（2016）认为，协商民主具有重要的时代价值，它在规范村民选举行为、推动农村选举公平公正;确保村务信息公开，推动农村监督规范完备等方面发挥重要作用[22]。戴均（2009）认为，协商民主在解决村民自治的“民主困境”，实现我国基层民主从“理念”层面向“现实”层面的回归与落实具有重要价值[23]。高伟（2013）从政治参与的视角出发，认为协商民主以其强调的多元性、公开性、平等性、参与性、责任性、理性等为扩大农民有序政治参与提供了契机[24]。

总之，目前学界对农村协商民主的价值探讨主要集中在预防公共权力的腐败、提升农民的公民意识以及推进村民自治的广度和深度等几个方面。然而，“协商+”理念作为一种全新的治理思维，农村协商民主的价值也不应仅仅局限在以上几方面，“协商+党建”“协商+社区”以及“协商+文化”等方面的价值也应进行探讨。

五、农村基层协商民主与选举民主的关系研究

关于协商民主与选举民主二者之间的关系，历来就存在着优先论、补充论和互补论的论争。优先论认为，由于受到中国特定的政治现实以及社会条件，协商民主在中国民主政治发展中具有优先性。补充论认为，选举是民主的本质，协商民主的发展必须以选举民主为基础。互补论认为，无论是协商民主还是选举民主，在现实政治实践中都存在一定的问题，中国民主政治的发展必须实现二者的统一。

关于农村基层协商民主与选举民主之间的关系，大部分学者都持互补论的观点，认为要实现村民自治，协商民主与选举民主必须充分结合起来，优势互补、相互配合，形成合力。张红梅（2016）就认为，在社会利益多元化、乡村矛盾凸显的今天，村民自治既要坚持选举民主，又要积极推进协商民主建设，将二者有效结合起来，共同促进农村民主治理的发展[25]。袁方成、罗家为（2016）认为，选举和协商是农村基层民主的两种实践形式。然而，在现实的乡村治理中却出现了重选举轻协商的问题，协商民主进展缓慢。因此，必须在坚持选举民主的基础上，积极推进协商民主建设，实现村民自治的良性运行[26]。武宏阳、翟中宇（2015）也认为，我国的农村选举民主是一种存量民主，农村的协商民主是一种增量民主，农村选举民主与协商民主共存于我国的乡村民主政治中，二者不是非此即彼和零和博弈的关系，而是相互支撑、相互配合，相互存进、共同发展的关系[27]。

六、农村基层协商民主发展过程研究

对于农村基层协商民主发展过程的研究，文献浩繁。总体上讲，学界的研究主要集中在分析协商民主发展中存在的问题、提出改进策略上，对协商民主如何与农村“本土性”资源的良性契合上，缺乏必要的系统研究。

邓谨、王海成（2016）认为，我国大部分地区，基层政府、村民社会组织以及村民个人在政治德性和参与能力方面的欠缺已经成为制约农村协商民主发展的瓶颈。并针对这些瓶颈提出需要转变政府观念，树立善治和共治思维，同时对村民社会组织进行法律、政策、资金方面的支持，鼓励和支持村民社会组织的发展，积极培育合格的协商主体的对策[28]。李国青、张玉强（2016）认为，乡村协商民主在现实发展的过程中面临着精英控制导致合法性和平等缺失、协商成本较高、协商参与者协商理性和能力不足的问题。化解乡村协商民主的困境需要从大力发展乡村经济，增加协商民主的经济存量、加快协商民主的法制化和制度化建设、注重农村传统文化的价值重塑，培育蕴含理性、平等、责任的协商文化等方面着手[29]。徐行、陈永国（2016）认为，“他者”身份造成了协商民主主体性困境，并从培育农村民主政治文化，下放协商“权力”、加大社会教育和培训、提升留守农民的协商“知识”和能力以及发展农村民间组织等几方面提出破解协商主体困境的对策[30]。朱哲、陈剑（2015）等认为，当前农村协商民主发展中还存在着农村经济发展不足以支撑农民的政治诉求、协商主体公民意识缺乏、村干部权责意识不足等一系列不容忽视的问题，这些问题需要通过发展农村经济，夯实农村物质基础;培育农村基层协商民主协商主体的民主意识，提高农民参与政治的能力;转变政府职能;创新农村基层协商民主的实践形式，开拓农民政治参与的渠道;促进农村基层协商民主的制度化、规范化、程序化发展等路径来解决[31]。

七、农村基层协商民主的研究展望

目前，我国农村基层协商民主研究刚刚起步，学界在此方面取得了可喜的成就，值得认真总结。但是总体研究质量还不高，在研究内容、研究方法、研究的深度、广度等方面都需进一步拓宽研究方向。

1.在研究方法上，要强化案例研究。农村基层协商民主研究虽是近几年才刚刚兴起，但农村基层协商民主的创新案例层出不穷，各地几乎每年都有新的协商案例的出现。农村基层协商民主要想做的扎实深入，就必须对这些不断涌现的协商案例进行研究，深入把握其产生的背景、发生作用的机理，总结其共性和差异，故而从整体上把握我国农村基层协商民主的规律和发展趋势。通过对典型协商民主案例的深入剖析，完整把握其产生的背景、发挥作用的机理、运行机制等，准确把握其发展脉络。

2.要深入研究农村非正式权力网络对协商民主的影响。自古以来，乡村都遵循着“皇权不下县，县下唯宗族”的治理逻辑。改革开放以降，虽然乡村传统的熟人社会逐渐瓦解，开始向半熟人社会，甚至陌生人社会转变，但这并不意味着传统乡村里的人情、关系、家族、派系等完全消失。事实上，这些非正式权力网络仍以潜移默化的方式继续影响着村民的行动逻辑。深入研究农村非正式权力网络、农村正式权力结构和非正式权力网络的冲突与融合，对于农村基层协商民主的發展具有重要意义。

3.要深入研究农村基层协商民主的制度化建设。目前，协商民主在农村的发展仍处于“尴尬”的境地。大量协商案例的涌现，在某种程度上也仅仅是地方官员追求政绩和升迁的工具，随着这些官员的离开，其协商创新实践也就不了了之，而产生该问题的关键就在于农村基层协商民主缺乏必要的制度保障。而在已有的研究中，关于农村基层协商民主制度化的研究却较为缺乏，成为阻碍其持续化、常态化发展的重要因素。加强农村基层协商民主制度建设，首先应明确一个原则，就是协商民主的问责，对协商监督中发展的问题及时问责、追查、处罚，避免打着协商民主的旗号行违法乱纪之实。其次，应严格规定协商信息的公布、协商结果回应等程序，这些都需要深入研究。

4.应该加强农村基层协商民主的本土化研究。虽然我国自古以来就有诸如“朝议”“谏议”“乡议”等协商传统，但协商民主归根到底仍是一个外来词。那么，如何使协商民主在我国尤其是广大农村生根开花就成为农村基层协商民主发展的关键所在。从学界现有的研究成果来看，大部分学者都自觉或不自觉地用西方协商民主理论来框我国的农村协商民主，其结果只能是一个“不中不西”的产物。而事实上，只有把协商民主与农村社会相结合，农村基层协商民主才具有生命力。如何利用费孝通熟人社会理论对协商民主进行全方位、多维度分析，是今后农村基层协商民主研究的一个重要视角。

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责任編辑  宋桂祝