完善机制 落实责任实现教育督导工作新突破

◎ 汪春霞

山东省临沂市沂南县地处沂蒙山区腹地，是“智圣”诸葛亮的诞生地、“书圣”颜真卿的祖居地，具有光荣的革命传统和悠久的历史文化。现有公办各级各类学校 159 所，在校学生 11.6 万名，在编教职工 7837 人。近年来，沂南县教育系统深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察山东时的重要讲话精神，以立德树人、促进人的全面发展为目标，以促进教育公平、提升教育质量为重点，不断完善教育督导评价机制，创新教育督导发展新模式，破解教育督导难题，强化督导结果公示和运用，实现了教育督导工作新突破，被评为“全国教育督导先进集体”。

一、提供“四保障”，确保教育督导工作顺利开展

（一）队伍建设保障

打造“三面一区”，构建从上而下的垂直督导梯队。在县级层面，

于 1996 年设立政府教育督导室，初为副科级编制，1999 年升格为正科级事业单位，编制共 5 人，设主任、副主任各1名，由县政府直接任命，主任兼任县教育体育局党组成员，保证了教育督导机构相对独立地行使其督政、督学职能。在教体局层面，县政府教育督导室与县教育体育局合署办公，下设督导办公室，共7 人，设办公室主任、副主任各1名，由督导室编制内 3 人+教体局业务骨干和教育专家 4 人组成，形成了督导室与教体局相互融合、齐心合力、齐抓共管的督导管理格局。在学校层面，县政府教育督导室、县教体局联合下发文件，规定全县各级各类学校设立专门督导办公室，学校副校长兼任办公室主任，构建了基层督导管理网络，保证了督导信息上传下达和督导工作全面落实。设立督学责任区，全县共设立了 8 个督学责任区，每个责任区管辖 5-6 所学校，每个责任区设立专、兼职督学 8 人，设立主任、副主任督学各 1 名，共 64 人，其中 16 名督学由县政府任命（简称“县级督学”）、48 名督学由县政府教育督导室任命（简称“局级督学”）。

（二）督导经费保障

在工作推行过程中，逐渐形成了“两线”经费保障机制，为开展各类教育督导活动提供了财力基础。第一条是县级财政保障线。每年“两会”前，县教育督导室向县政府提出经费预算申请（每年申请10-15万），主要用于日常活动、业务培训、督导检查、聘请县级督学；教体局也积极为各类督导活动提供车辆、食宿、场所和人力、财力补充，保证了教育督导工作的高效运转。第二条是学校经费保障线。督学在交叉随访督导、定点督导检查、外地参观学习、业务培训所产生的费用，其中“县级督学”按照《沂南县党政事业机关差旅费管理规定执行》报销差旅费，“局级督学”由所属学校公用经费给予报销，解除了各级督学的后顾之忧。

（三）督导话语权保障

教育督导工作能否得到重视和支持，既需要评价结果的真实性、科学性、指导性和前瞻性，更来源于各级政府的高度重视和关心。临沂市教育委员会每年对各县区进行两次督导评估，督导结果在市级媒体《临沂日报》予以公示，并以市长致县（区）长一封信的形式通报督导情况、下达整改任务和时限，教育督导话语权进一步凸显。

在两次督导评估中，一是开展教育行政部门履职情况督导评估：每年 12 月份，市教育督导委员会、市教育局对各县区教育局履行职责情况进行“督学”评估，引起各县区教育行政部门的高度重视；二是开展教育综合督导评估：每年 1-3 月，市教育督导委员会对各县区政府教育投入、“全面改薄”、“解决大班额”、教师队伍、学校安全等项工作进行“督政”评估。评估成绩列入市委、市政府对各县区政府年度经济社会发展综合考核，引起县级教育部门特别是县级党委、政府的高度重视。通过督导评估，形成了从上到下重视督导、关心教育的良好局面，也为在县、局、乡镇、学校开展督导评估工作营造了良好氛围。

（四）督导结果使用保障

督导结果使用效果，直接决定着教育督导的权威性。主要从以下几个方面强化结果使用，有效激发了各乡镇、县直有关部门、教体局各科室、各学校的主动性和积极性。

一是强化县直部门、乡镇政府考核结果使用。县督考委每年把教育工作列入对全县各部门、各乡镇政府经济社会发展综合考核之中，对综合考核成绩后 2 名的部门、乡镇黄牌警告，连续两年最后 1 名的部门和乡镇主要负责人给予调职或免职；每年在全县经济社会发展考核表彰大会上，对教育工作专项表彰，授予相关部门和乡镇“全县教育工作先进集体”荣誉称号。

二是强化教体局机关科室考核结果使用。起草制定了《2016年度教体局机关科室科学发展综合考核意见（试行）》，根据每年临沂市教育综合督导评估各县区成绩和县教体局在全县经济社会发展综合考核成绩，将每一项工作细化至业务科室，并核算科室在全县各部门和全市各县区同类业务排名，结合第三方评价结果，进行量化计分和科室排名，并作为局机关评优树先、干部调整的重要依据。

三是强化学校综合督导结果使用。全县中小学督导评估成绩，作为年度教育综合表彰和评选“教育工作先进单位”的主要依据。直接与各学校教师职称评聘、评优树先数量和校长职级制工资挂钩，并作为干部提拨、交流的主要依据。同时规定：对督导成绩后 3 名的学校进行黄牌警告，后 1 名的学校班子进行诫勉谈话且本年度不得参与干部调整；对连续两年最后 1 名的，校长就地免职、中层干部调整分流。2017 年根据督导结果和面试答辩成绩，对 35 名教育干部进行调整，其中 8 名副校长提拔为校长，4 名校长转岗书记，2 名校长免职。

二、实现“三构建”，打造科学高效的督导运行机制

（一）构建督导评估归口管理制度

沂南县制订了中小学（幼儿园）督导评估规程，涵盖普通高中、职业学校、幼儿园、小学（含教学点）、初中、特殊教育学校六个类别，每年对所有学校和幼儿园办学（园）水平开展年度督导评估。搭建教育督导平台，整合管理资源，完善对教育工作、教学工作、干部履职情况评价的统一管理机制，从督导评估方案的制定、评估人员的选聘、评估过程的组织、评估结果的认定等，统一由教育督导室牵头负责。县教体局科室的常规测评统计和定性评价，一律纳入教育综合督导评估的范畴，理顺了教育评价体制。

（二）构建科学的教育督导评估指标

一是认真制订“督政”指标。在县委、县政府考核办、督考办统一安排部署下，县政府教育督导室牵头制订《县直部门、乡镇政府（街道办事处、开发区）教育考核评估方案》，连续三年提高其分值和考核权重。近几年，主要把“义务教育基本均衡发展县创建”、“全面改薄”、“解决城区大班额”、“学前教育三年行动计划”、“取缔非法幼儿园”、校车运营等作为部门和乡镇考核重点，督促各级部门、政府履行教育职责，加大教育投入，为教育提供财力和安全保障。

二是科学修订“督学”指标。每年的《全县中小学督学评估方案》，都根据新形势、按照新要求、结合新重点，由县政府教育督导室提出年度督导顶层设计方案，形成指导性意见，把相关内容分解到教体局各科室负责制订。在制订过程中，将精准督导和数据督导相结合，评价内容、方式既有科室、学校的“规定动作”，又有“自选动作”。由县政府教育督导室进行汇总修订，再次向教体局领导、科室、学校和专家广泛征求意见，保证了督导指标和内容的科学性。

（三）构建督导评估公平体系

督导质量的高低、结果公平与否是教育督导的生命线。在多年督导评估中，沂南县形成了从内到外、新旧转变的督导评估新机制，实现了督导的公开、公正、公平。

以前，中小学督导评估主要由教体局业务科室负责，导致“教练员”与“裁判员”不分，无法确保教育督导的公平性，难以对教体局业务科室工作成效进行评价。从 2015年开始，采取分步推进、逐步落实的办法，探索“深入推进管、办、评分离”的第三方评价。以实施中小学协商督导评估为契机，建立了督导室、教体局科室、退休教育专家、家长四方评估小组，尝试对学校特色建设工作进行协商督导评估，收到了良好的预期效果。2016 年，结合山东省改革学校校长评价制度、构建了“底线管理+特色发展”的中小学办学评价体系，邀请 4 名县内和 6 名县外教育专家，将党的建设、安全稳定等底线管理指标和学生健康成长、课程开设开发、学校文化建设等指标，纳入了第三方评价指标体系。2017 年则聘请第三方评价机构，开展义务教育阶段语文和体育质量监测评价，朝着“管、办、评”分离的要求不断迈进。

三、运用“两举措”，狠抓督导工作落实

近年来，沂南县深入贯彻国家《教育督导条例》，不断创新督导机制，大力拓展督导领域，打通政策落实最后一公里，有力地推进了全县教育事业的快速发展。

（一）综合利用各类督导方式

一是抓好综合督导。推行综合督导，既是对各级各类学校的综合评估，也是对责任区制度建设成效的检验。根据上级要求，结合县里的实际，每年都修订和完善各学段的《千分督导评估细则》，将日常过程督导和年终综合督导相结合，过程考核检查项目成绩不低于年度综合督导成绩的 30%，且过程考核的项目年终时不再检查，既加强了对学校日常过程的指导，促进各项工作落实到位，又避免了年终学校过重的综合督导准备，让学校有时间与精力扎实做好各项工作，体现了全县学校过程评估规范化和年终评估全面化，极大地提升了全县学校的整体办学水平。

二是抓好专项督导。专项督导针对性强，实效性突出，可以在短时间内集中精力，解决突出问题。根据全县责任督学月报反映的普遍问题，每个月都专题立项，及时开展专项督导，把各种隐患消除在萌芽状态，把各种问题解决在第一时间。2015 年沂南县顺利通过义务教育发展基本均衡县验收后，针对中小学开足开齐课程和教学设施设备管理不善、使用低效问题进行专项督导；2017 年初，把教师办公秩序、有偿办班、变相体罚学生和教育精准扶贫列入专项督导，全年进行了 6 次督导检查，发现问题限期整改，督导结果及时通报，并列入对局机关科室工作评价和各学校年度综合督导结果，进一步树立了全县教育工作风清气正的良好形象。

三是抓好随访督导。日常随访督导，时效性强，灵活性大，便于及时发现问题、解决问题。按照教育督导责任制的要求，事先不通知、事后严落实，每周都组织责任督学深入各级各类学校，针对在岗办公、课堂教学、自习纪律、卫生状况、安全情况、站岗值班等情况进行随访督导。发现问题，签发《随访督导检查记录表》和《督办通知单》，限期整改，滚动督导，直到问题圆满解决。

（二）创新督导督查抓落实

一是轮动督查，推重点。2016年，县政府把推进“全面改薄”、解决城区学校“大班额”和普惠性幼儿园建设、清理整顿非法幼儿园等工作当作教育工作四件大事来抓。为加快学校（幼儿园）建设进程，县政府责成职能部门对于确定的建设项目，逐个制定出时间节点，签订了目标责任书，每周一调度，每月一通报。分别在 2016 年 5 月、9 月和12 月，对乡镇和有关部门进行了三次轮动督导检查，督查成绩纳入对乡镇和有关部门的科学发展综合考核，并及时下发督查通报，有效地促进了县教体、规划、国土、财政、住建、发改、环保等部门的协调配合。2016 年全县“全面改薄”共完成总投资 1.05 亿元，建设楼房、平房项目 89 个，全面完成运动场地建设和教育教学设备配备，整体进度居全市前列，城乡义务教育发展更加均衡。投资 3741 万元，新建、改扩建24 所幼儿园，实现优质幼儿园全覆盖；投资 4.5 亿元，启动沂南一中新校建设；投资 5000 万元，启动特教新校建设；投资 2 亿元，建设临沂市信息工程学校。由于各部门督导到位，沂南县在城区“大班额”和“全面改薄”考评工作中连续两年获全市第一。

二是督查督办，消热点。2016年，制定并印发了《加强教育系统督查督办工作的实施方案》和《领导督查督办批示件办理工作考核办法》，成立督查督办工作领导小组，建立了以督查办为主、其他职能科室为辅的督查工作体系，明确考核内容和评分标准，考核结果计入年度教育综合督导（考核）成绩。2016年暑期，重点对社会上举报的在职教师假期办班和有偿补课多次督导检查，对群众举报和 12345 热线反映的情况逐一走访，及时查处。

三是协商督导，促特色。为适应教育发展新常态，创新教育发展新举措，不断强化学校规范化和精细化管理，提升学校内涵发展。2016 年印发了《全县中小学特色发展协商督导实施方案》，明确协商督导步骤、督导办法、分值和督导方式。组织有关人员对各单位与学校上报的方案会诊把脉，修改和完善，体现了“协商”的属性，确立了学校特色发展的方向。目前，全县基本达到了“一校一特色”的目标，社会影响力进一步凸显。

四是挂牌督导，抓过程。根据国家、省、市工作要求，结合沂南县实际，进一步完善了责任督学挂牌督导制度，并在全县各级各类学校显要位置悬挂了“督学责任区责任督学公示牌”，促进督学工作向基层下沉。每年 6 月和 11 月，重点对全县各初中学校、县直学校、乡镇中心小学的学校特色发展工作推进情况进行过程督导；每季度对乡镇各联小、教学点日常管理情况进行过程督导检查。各级督学人员严格按照工作要求，认真履行职责，开展专项督导、随访督导，现场下达整改通知书，限期整改。据统计，2016 年以来，全县各责任区督学共发出整改通知书 103 份，限期整改问题 158条。对于重大问题上报县教体局，并进行严肃处理。责任督学挂牌督导有利于了解学生家长、群众诉求，工作更接地气，解决了学校管理“灯下黑”的问题，提高了督导针对性，增强了工作实效。

四、工作中存在的问题和建议

一是督导工作人员专业化水平相对较低。近年来，教育督导队伍规模不断扩大，但督学们的专业化程度尚处在相对较低的水平，大多数责任督学没有接受过教育督导的专业培训，工作能力有限，很难对学校的管理和教育教学给予较高水平和专业化的指导与帮助。同时，相应的培养培训机制不健全，督导培训活动开展较少，督导人员多以自学为主，对教育政策法规的掌握不够全面、系统和深入。

建议上级教育督导部门多多开展督学集中学习、经验交流、现场观摩等各类培训活动，加强专业培训的规范性和实用性；借助信息化手段，充分利用互联网+平台优势，构建可开放的教育督导评价系统，全面提升各级教育督导机构和督导从业人员的专业能力。

二是督学选拔、培养机制不够完善和健全。当前，教育督导管理机制相对滞后，督学选拔任用机制不完善。现有督学“符合条件”相对宽泛，应增加理论考试和面试答辩环节，考察理论水平和实践能力，进入督导队伍尚缺少必要的门槛。

建议成立专门督学任职资格认定机构，实行严格督导和督学选聘准入制度，包括岗位资格证书制度、公开招聘制度等，并将这些制度法制化。