对海绵城市建设PPP模式的思考

范志锋

摘要：政府和企业合作的PPP模式是通过引入社会资金参与到公共项目中，提高公共产品质量和服务水平的同时，降低财政的压力和风险。这种模式在未来城市基础设施设计、建设和营运维护等多方面将发挥巨大作用，因此受到国家的高度重视和大力提倡。不同领域的PPP模式在国内外已有较多的成功应用案例，而海绵城市由于自身复杂性及行业发展所处的阶段所限，如何高质高效地推行PPP模式尚属一个新的课题。从一年多的海绵城市试点经验看，PPP模式的推行尚面临许多问题和挑战，海绵城市PPP融资与收益模式的确定、项目的整体策划与打包、责权归属、绩效评估和考核、风险承担的约定等许多关键要素，都存在诸多的不确定性，因而使得各城市海绵城市PPP模式的推进进度和效果不一，甚至一些企业对其望而却步。首先分析海绵城市建设的特点及其与PPP模式的联系，探讨海绵城市PPP推进过程中面临的主要问题和障碍，结合新西兰奥克兰和美国乔治王子郡两个PPP案例，分析并提出海绵城市PPP模式在我国应用的几个要点与建议，展望未来海绵城市PPP的发展。

关键词：海绵城市；PPP模式；思考

导言

海绵城市建设对指导新时期我国城镇化发展、提升城镇化质量和生态文明建设水平具有重要作用。

1、海绵城市PPP项目特点

1.1多层次特征

从城市雨洪管理绿色海绵技术到城镇海绵系统，再到综合水安全系统与水生态基础设施，每一项海绵城市的建设项目都要为实现微观实效一中观实效一宏观实效服务。

1.2集成性特征

海绵城市PPP项目是海绵城市系统的各微观组成要素，面对的是动态的生态系统，与轨道交通、管线建设等不同，具有一定的稳定性和固定性特征，其内部运行机制更为复杂，集成性和隐性程度也更高。

1.3动态性特征

海绵城市PPP项目具有一定的前瞻性和运行上的灵活性，为不断发展中出现的新问题及项目间的协调配合留有一定的动态发展余量。

1.4公用性特征

海绵城市承载的雨水回收利用、污染控制、改善生态环境等职能使海绵城市PPP项目大多带有公用事业性质。

1.5成本相对性特征

短期上，由于很多城市在生态规划、设计、建设等方面欠账过多，因此建设海绵城市的投人比较高；长期上，从理论上讲，综合经济收益高于运营成本，如果能在最初的规划阶段将这一理念融入建设过程中，其成本可大大降低，甚至比传统的以灰色基础为主体的城市建设设施更加节省成本，相对旧城区的改造成本也会更低。

1.6不确定性特征

海绵城市项目生命周期较长，参与各方多且相互关系复杂，在立项、融资、建设、运营等环节会有很多不可测、不可控的因素出现。由于当事各方很难约定各种情形下的责权利，因此会呈现出资产专用性强、信息不对称等特征，导致不完全契约状态下风险和效率的不确定性且呈现动态化发展。

2、推进海绵城市PPP模式面临的问题

2.1项目策划的系统性和科学性问题

海绵城市建设的系统性既是一大特征也是一大难点。项目策划与打包应与各城市自身面临的实际雨水及其相关的水环境等问题、特征和条件紧密联系，具有很大的不确定和灵活性。项目包中以哪些项目为重点，哪些项目最紧急、见效快，它们又是一个怎样的汇水区域和系统关系，通过这些项目的组合最终是否能顺利达到当地海绵城市建设和绩效考核的要求等，直接关系到PPP项目的成功与否和实施难度，在项目策划和打包前必须充分研究和认真分析。然而从目前掌握的海绵城市PPP项目情况看，由于策划时对海绵城市与水环境的系统关系缺乏透彻的理解和分析，部分海绵城市PPP项目汇水区关系复杂或混乱，建设内容针对性和系统性不强，造成治理方案各子系统之间的分割，缺乏流域或汇水区系统关系的科学性和合理衔接。以旧城区合流制区域的海綿城市建设及溢流（CSO）污染控制系统为例：由于旧城城市空间格局与排水系统的复杂性和局限性，以及污染物传输、溢流过程的随机性，系统实施方案应该包括源头控制、截留能力、调蓄设施及污水处理厂能力及工艺的匹配等多个部分，如果不能科学、合理地制定系统实施方案并统筹各子系统之间的衔接，只从局部角度出发进行治理，最终可能收效甚微，反而造成资本的浪费。因此，必须从PPP项目策划初期，厘清项目汇水区系统关系，策划合理的项目打包，并与监测、评估与考核体系相呼应。

2.2收益模式和政府支付能力问题

海绵城市PPP模式要吸引社会资本和企业的积极参与必须要解决的一个关键就是收益模式的问题。财金[2014]76号文和发改投资[2014]2724号文[3]均提出，PPP模式是通过“使用者付费”及“必要的政府付费”获得合理投资回报。如前文所述，海绵城市PPP项目公益性强，且我国并没有建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度，目前尚不具备“使用者付费”的条件，因此政府“购买服务”仍然是主要付费方式，新的收益模式和增长点仍有待探索。现有付费模式下，地方政府的支付能力和信用将会成为海绵城市PPP项目极为重要的依靠和保障。而从以往和目前情况看，有些地方政府信用度不高，拖延支付的情况并不少见，一些公司通过分析地方的经济实力和政府的信用程度后，放弃参与某些海绵城市PPP的竞争，可见，地方政府支付信用的风险已经成为海绵城市PPP模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驱使下，通过过高的回报率，过长的特许经营期以吸引社会资本，但最终又缺乏承受能力，难以履行合同义务，直接危害合作方的利益，也会加剧地方债务风险。尽管财政承载能力评估能够一定程度上减少地方政府财政危机发生的概率，但从10年以上服务期来看，地方财政支付能力仍存在许多不确定性。

2.3绩效考核难度问题

政府购买服务模式下，海绵城市PPP项目的绩效考核是政府付费的主要依据。从实践经验看，绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等仍有待考证。结合目前几个已有的海绵城市PPP项目的策划与绩效考核体系看，尚存在一些明显问题，如绩效考核与建设内容不对应，绩效考核方案难以达到，对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制，考核方式简单等。举例来说，部分项目将河道局部汇水范围划入海绵城市PPP项目包，完全以末端河道水质、水量评估海绵城市实施效果，但忽略了流域上游以及未划入PPP项目的其他汇水片区对河道水质、水量的影响。又例如，现有径流污染目标的考核方式主要依靠监测结果来进行评定，忽视了雨水系统及其设施的复杂性、降雨的随机性及季节变化等因素的影响，也会降低考核结果的合理性。目前掌握的多个海绵城市PPP项目的边界条件和系统关系，已经清晰的表明未来的绩效考核将面临较大风险和问题，这给政府和企业按照绩效考核付费埋下了隐患。

3、对策

解决海绵城市建设面临的诸多潜在问题是多方参与的一个系统方案，涉及法律体系、公共政策、技术体系、管理机制、公众参与等多个层面，最终这些层面的问题都将归结于城市基础设施管理体制改革的问题，因此明确分类管理是重要前提。

第一，推进PPP项目VFM评价体系建设，建立适用于我国水生态基础设施的计算条件和指标参数，为VFM執行制定统一的量化范围和标准，科学计算以往管理体制下政府为海绵城市建设项目的支出总量和采取PPP模式政府的支出总量。

第二，每个城市的自然地理条件和气象水文条件都有其各自的特点，要因地制宜科学论证具体项目立项的可行性，以分区目标、用地分类目标、用地控制指标为基础，综合考虑现有的灰色基础设施的运行能力与拟建的绿色基础设施的运行能力，在此基础上统筹考虑海绵城市所涵盖的灰色基础设施与绿色基础设施有机融合的问题。因此要设立协调机构，协调住建、水利、财政、环保、交通、农林、气象、规划等部门，建立区域协调管理机制，推进海绵城市建设。

第三，加快开展LID技术应用研究及相关专业人才培养体系的建设工作，提高海绵城市建设本土化的设计能力。

4、结语

海绵城市建设是多种发展理念的集中体现，是国家治理模式的现代变革，是新型城镇化质量提升的行动引擎。基于目前海绵城市建设政治性要求高于技术要求和科学要求背景下存在的纵向纠错脱节和横向联系协调平台、载体与制度等方面的缺失问题，应适当放慢速度，借助海绵城市试点规划实施的实证研究，发现隐含的风险和存在的问题，通过自下而上的逻辑修正，建立科学、全面的海绵城市规划实施政策系统和实施策略，稳步推进海绵城市建设的全面开展。

参考文献

[1]车伍，赵杨，李俊奇.海绵城市建设热潮下的冷思考[J].南方建筑.2015（04）.

[2]车伍，赵杨，李俊奇，王文亮，王建龙，王思思，宫永伟.海绵城市建设指南解读之基本概念与综合目标[J].中国给水排水.2015（08）.

[3]张剑智，孙丹妮，刘蕾，郑静.借鉴国际经验推进中国环境领域PPP进程[J].环境保护.2014（17）.