我国小额贷款公司发展的法律问题研究

摘 要：近些年，小额贷款公司成为金融改革中的新兴力量，不仅在促进民间资本发展、活跃金融竞争方面具有明显优势，还有利于金融制度创新和风险分散。但是，尚处于试验阶段的小额贷款公司也因制度不健全而在法律地位、资金保障机制、风险控制机制等方面遭遇困境。从现有的法律规范制度入手，有针对性地就小额贷款公司的现存问题进行分析并提出相应对策，能够为小额贷款公司的健康发展提供有力的制度保障。

关键词：小额贷款公司；法律地位；治理结构；风险控制

小额贷款公司是我国农村金融制度创新的产物，其在缓解农村资金短缺、支持农村金融建设以及拓宽中小企业的融资路径等方面发挥着越来越重要的作用。从2005年6月我国开始第一批小额信贷的试点以来，小额贷款公司如雨后春笋般产生并取得了较快速地发展，这期间其在提高经济效益和社会效益等方面效果显著。然而，在我国小额贷款公司的试点实践中也逐渐凸显出诸多问题，例如，法律地位不明确、公司治理结构不合理、融资难等问题。因此，我们有必要重新审视小额贷款公司发展的相关法律问题，构建完善的法律制度，消除小额贷款公司发展所面临的困境，以促进小额贷款公司健康、稳步地发展。

1 小额贷款公司概述

1.1 小额贷款公司的定义及特征

2008年中国银监会和中国人民银行联合出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号），首次对小额贷款公司的性质、服务对象、监管主体等内容进行了明确。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司是指由自然人、企业法人和其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

结合我国小额贷款公司的发展实践，小额贷款公司具有以下特征：贷款对象主要是个人、农户和中小企业；贷款流程相对简单，担保条件较低；贷款利率较高；贷款质量较高但好项目少。

1.2 小额贷款公司产生的背景

第一，政策背景。为了促进农村经济的发展，在2004年、2005年、2006年连续三年的中央一号文件中已经先后提出“要从农村实际和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制”、“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社会团体法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷”。

第二，现实背景。长期以来，在农村设立的正规金融机构一方面吸收农户存款，另一方面将吸收的存款上交至上级主管机构，即便是有贷款投向，也只是投向风险相对较小而收益较高的的城市和工业部门。这种“水泵机制”导致农村存款“泵”出农村，资金流向呈现从农村流向城市、从欠发达地区流向发达地区的趋势，致使农村资金供给不足。同时，1997年以后，国有商业银行逐渐退出农村金融市场，农村信用社成为为“三农”提供金融服务的主力军。此种单一的金融供给主体令农村金融服务供求失衡，逐渐使农村金融市场陷入窘境。而小额贷款公司正是为弥补农村金融缺口，满足农村金融需求而产生的。

1.3 我国小额贷款公司的发展历程

我国小额贷款公司的发展历程可以分为两个阶段：

2005年10月至2008年，为推动农村金融领域的组织创新，中国人民银行在陕西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省（自治区）各选择一个县（区）进行小额贷款公司试点，由央行再贷款承担风险处置责任。这一阶段试点表明，我国小额信贷已进入探索商业性小额信贷机构的时期。

据央行2011年2月发布的《2011年小额贷款公司数据统计报告》显示，截至2011年12月末，全国共有小额贷款公司4282家，贷款余额3915亿元，全年累计新增贷款1935亿元。这一阶段是我国小额贷款公司進入全面试点并快速发展的时期。

2 我国小额贷款公司的发展困境

从2008年试点至今，小额贷款公司作为一种新的融资手段因其自身所具有的优势取得了快速的发展。但是，由于产生时间较短自身机制不健全、小额信贷市场不完善以及国家金融制度等方面的原因，小额贷款公司在寻求可持续发展的过程中遭遇了许多困境。

2.1 法律定位模糊

从《指导意见》中的定义来看，小额贷款公司依然是普通公司而非金融机构，但其从事的业务却是金融类服务，这种定位的模糊为其日后的发展增加了很多的不确定因素。小额贷款公司作为普通的有限责任公司或股份有限公司首先应当受到《公司法》的规范；但作为经营贷款业务的公司，其法律地位、性质、业务范围、产生和破产等问题在《公司法》中均未涉及。同时，《指导意见》虽然从概念上对小额贷款公司进行了规定，但仍然不足以指导对小额贷款公司的监管。法律定位的不明确造成小额贷款公司在运行中存在诸多问题。第一，监管主体缺失。小额贷款公司不属于金融机构，因此不属于监管部门的监管范围。同时，由于其“只贷不存”的性质使之区别于银行类金融机构。银监会对小额贷款公司的运作持观望态度，人民银行对其进行政策引导和技术指导，财政和工商部门缺乏对小额贷款公司监督的手段和依据，在现实中这种多头监管的形式可能形成监管的空白地域，造成对小额贷款公司“谁都管，谁都不管”的尴尬局面。第二，无法享受国家政策优惠。小额贷款公司在性质上属于一般工商企业，需缴纳25%的企业所得税和5%的营业税，而农村信用社则享受国家优惠政策予以减免；且小额贷款公司不属于金融机构，无法享受同业拆借利率。

2.2 后续资金不足，融资渠道狭窄

当前，我国的小额贷款公司的发展普遍面临着资金不足以及融资难的问题。从宏观层面看，这是与我国的国情相联系的。从微观层面看，根据《指导意见》规定，小额贷款公司定位于“只贷不存”，以避免非法集资和变相吸收公众存款等违法违规行为的出现。但是，由于小额贷款公司的融资需求旺盛，很多小额贷款公司的注册资金在成立初期就被全部贷出，放贷速度与收贷速度失衡，公司面临严重的资金周转困难，极大地限制了小额贷款公司发挥更大的作用。同时，小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及不超过两个银行业金融机构的融入资金，且小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额不超过资本净额的50%。这一规定严重限制了小额贷款公司的融资途径，融资渠道单一，后续资金不足成为大部分小额贷款公司可持续发展的主要障碍。endprint

2.3 公司治理存在缺陷

从总体上看，当前小额贷款公司在实践中暴露出股东结构不合理、内部人控制、激励约束机制不足、外部治理机制不完善等治理结构方面的问题。具体来说：首先，从小额贷款公司的运作模式来看，大部分公司都只有几个或十几个股东，极易形成“一股独大”的局面，容易滋生对小股东利益的侵害；其次，小额贷款公司基本上都具备一般性的公司治理结构，但却放弃了公司治理的最基本原则，没有建立起所有权、经营权相分离的管理机制，而是以一种类似于传统家族企业式的管理机制维持运转；再次，部分小额贷款公司的高层管理者以及普通工作人员学历较低，严重制约了小额贷款业务的管理及日常运营，可能产生管理风险及运营风险。

2.4 风险控制体系不健全

小额贷款公司目前面临的主要风险是主观违约风险和农业系统性风险。主观违约风险是来自借款者的信用风险，这种风险在资金借贷市场上普遍存在。信息的不对称导致小额贷款公司无法对借款者信用完全了解，这就不能有效降低贷款后的道德风险。目前，大部分小额贷款公司没有足够的风险评估技术和人才，也没有加入中央银行信用系统，这些因素都加大了风险控制的难度。另一方面，小额贷款公司放贷时坚持“小额、分散”的原则，主要客户来源为农户与小型、微型企业，客户自身的特性决定了其生产经营对自然条件及生产环境有较强的依赖性。

2.5 公司转型困难

根据银监会2009年发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（以下简称暂行规定），小额贷款公司在具备一定的条件并达到法定标准后可以转为村镇银行。这一《暂行规定》的出台对于解决小额贷款公司运行过程中逐渐出现的业务发展单一、自有资金不足、风险大等问题有重要意义。但是，现实中小额贷款公司转型为村镇银行面临着诸多问题，使得小额贷款公司通过转型实现可持续发展困难重重。首先，根据《暂行规定》，村镇银行设立的发起人或出资人中应至少有一家银行机构，且持股在20%以上，单一非金融机构企业法人、自然人及关联方持股不得超过百分之十。此种情况下，小额贷款公司要想转型为村镇银行，必须将控股权交给银行，小额贷款公司发起人对公司的控制权必然降低，这显然会影响其积极性。并且，银行机构通过自有网点即可开展小额贷款业务，无需再花费大量成本收购小额贷款公司股份，因此转型的现实可操作性较低。其次，《暂行规定》要求的准入标准较高，很多小额贷款公司无法达到法定准入条件，主要表现在转型时间规定的不合理、内控指标要求较高、资产比例规定缺乏灵活性。再次，从转型后的效果来说，小额贷款公司转型为村镇银行后必将被纳入银行业监管体系，控股权转让，经营机制必然转换。受目前银行体制的限制，贷款发放将按照银行的标准流程运作，小额贷款公司经营上“小而快”的优势难以发挥，这与小额贷款公司成立的初衷相悖。

3 完善与发展我国小额贷款公司的建议

3.1 明确法律地位

近几年，小额贷款公司的发展取得了一定的成绩，但仍有众多亟待解决的问题，其中“明确法律地位”是解决所有问题的关键所在。明确的法律定位不仅能够为其健康发展提供有效的指引，还对我国金融体系、金融监管体系的完善具有重要的实践意义。

目前，国家层面对小额贷款公司的立法只有银监会和人民银行联合发布的《关于小额贷款公司的指导意见》这一部委规章，其中的规定更多具有一种政策指引性，而非法律规范性。笔者认为，明确小额贷款公司的法律定位应当从以下三个方面入手：第一，针对小额贷款公司試点工作快速发展的实际，尽快将小额贷款公司纳入我国的正规金融体系当中，并完善与其相关的各项法律制度。当然，在这种正规金融机构地位的确认过程中，必须要充分考虑其自身特点，要有针对性地构建适合于小额贷款公司发展的法律制度，避免因制度性障碍而阻碍其发展的情况出现。第二，通过实践中的经验积累，逐步地将相对成熟的制度体系化，在法律制度方面就表现为提高法律层级，最好是能够在《商业银行法》等专门的金融法律法规中对小额贷款公司的法律定位进行确认。第三，针对小额贷款公司的法律定位，重新梳理其监管体系，尤其是在监管主体、监管分工、监管标准等方面，要实行“区别化监管”，既要保证金融安全，又要大力促进金融竞争，完成小额贷款公司丰富融资渠道、活跃金融市场的基本任务。

3.2 建立资金保障机制

目前，我国小额贷款公司缺乏稳定的后续资金来源、融资渠道过于狭窄是制约其可持续发展的瓶颈。因此，我们必须为小额贷款公司建立持续的资金保障机制。对此，笔者认为可以从以下几个方面加以改进：第一，实现股东结构多元化，在扩大股东人数的同时，允许外国金融机构、基金等参股，采取多种形式扩大股本金来源；第二，扩大小额贷款融资比例，放宽一些经营情况良好、内控水平高的小额贷，款公司从银行业金融机构融入资金的比例，可根据其具体经营情况，允许其融入资金不超过其自有资本1.5-3倍，增强其放贷能力，优化其造血功能；第三，逐步允许良好经营记录、内部控制水平高的小额贷款公司，根据资金头寸情况开展拆借业务，通过资金调度有效利用闲置资金。

3.3 完善公司治理结构

完善的公司治理结构是小额贷款公司生存和发展的内在保障，也是其走向可持续运营道路的关键。目前，我国小额贷款公司的组织架构、制度框架在央行的指导下已初步建立，但在内部管理授权、职责划分、激励约束等方面存在薄弱环节。因此，笔者认为，小额贷款公司在完善治理结构的过程中必须把握以下几点：其一，在股东构成方面，可以根据小额贷款公司的具体情况确定股东数量，改变当前一些小额贷款公司出现的“一股独大”的现象，优化股权结构，保障中小股东的利益；其二，保障企业所有权与经营权的分离，加强对股东担任经营者权力的约束，明确职权划分，规范“内部人控制”，防止公司股东滥用经营权力谋取私利，损害公司和其它股东的利益。

3.4 构建风险控制机制

小额贷款公司的风险主要来源于主观性违约风险，因此，有必要通过有效的制度构建防范风险发生，减少风险造成的损害。关于主观性违约风险的控制：第一，应当建立起贷款担保制度和信用评级系统。我们可以借鉴国外小额贷款的成功经验，采取“小组担保机制”和“灵活的贷款偿还机制”，在建立客户经济信息档案基础上，对贷款人的资格进行审核、筛选，通过客户信用升级带动贷款额度升级等措施来激发客户的还款意识，进而达到提高还款率，降低贷款风险的目的。第二，建立准备金制度和风险保障基金制度。例如，可以在农村推行农业意外保险制度，以弥补因自然灾害等不可抗力因素形成的小额贷款损失。

3.5 规范公司转型制度

鉴于小额贷款公司近几年来的成功经验，国家逐步放宽对其的诸多制约，尤其有意将其收编为正规金融机构，其中最重要的手段就是允许小额贷款公司转型为村镇银行。但遗憾的是，我国当前还未就此形成体系化的制度建设。针对现有规定，笔者提出如下建议：第一，放宽转型过程中的主体限制。现有规范对于村镇银行的发起主体有严格限制，若小额贷款公司的转型也必须受此约束，会制约其成功转型。在这里，适当放宽转型中的发起人，允许银行机构作为参股机构即可，而不过分要求其拥有绝对控股权。第二，调整转型标准。现有的转型标准较为苛刻，在时间、内控指标和资产比例方面具有严格限制。可以考虑适当放松，例如对于资金实力雄厚、经营成功的小额贷款公司允许缩短其转型时间为两年；适当放松内控指标，尤其是在贷款损失准备充足率方面。需要注意的是，建立小额贷款公司的重要目标是丰富农村金融、服务农村经济，所以在其资产比例要求（县域范围内的投资比例）方面还应当坚持现有标准。

参考文献

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作者简介

朱保东（1989-），男，湖北省仙桃市人，汉族，硕士研究生，研究方向：法律史学 经济法。endprint