加快政策性担保和再担保机构建设 破解中小微企业融资难融资贵难题

李江源++马松++李佳驹++吴亚璘

摘要：大力发展政策性担保和再担保机构对解决中小微企业融资难问题具有重要意义。安徽模式是我国破题银担合作的有效创新，具有重要的复制推广价值。四川应结合自身实际进行借鉴创新，做大做强做优政策性担保机构，完善省级担保分险体系建设，才能切实发挥担保对企业的支持作用，更好支持中小微企业发展。

关键词：政策性担保;再担保;政银担合作;安徽模式;中小企业融资

融资性担保机构作为连接中小企业与金融机构的桥梁，通过为中小企业提供信用增级，实现信用共享与风险分担，为获得金融机构的贷款提供便利，是破解中小微企业融资难题的重要手段。其中，相比商业性担保机构，政策性担保机构不以盈利为主要目的，更有助于降低企业的融资成本。由于协议放大倍数的存在，若能合理发挥担保机构的杠杆作用，相同额度资金注入的情况下，担保机构带来的作用将远远大于对中小企业直接进行财政奖补或税收优惠。因此，对政策性担保机构的资本金进行政策支持，做大做强省级政策性担保机构，成为经济下行、民间投资增速放缓局面下，多个地区缓解中小微企业融资难与融资贵问题的有效尝试。

一、 四川融资性担保行业现状及问题

截至2015年末，四川担保行业融资性担保余额为1 843.18亿元，较年初下降15.7%;资产总额为664.43亿元，较年初下降4.5%;注册资本为456.63亿元，较年初下降5.9%;担保业务收入为28.06亿元，同比下降34%。行业各主要指标均呈现明显下滑态势（见表1），新增担保额与在保余额下滑幅度大，新增代偿额逐月提升。受制于经济下滑等因素，代偿率高达5.86%，相较于2%～3%左右的担保费率，全行业普遍呈现亏损状态，总体净利润为-2.71億元。衡量担保行业风险抵御能力的重要指标——拨备覆盖率（拨备覆盖率=担保准备金/担保代偿余额×100%）仅为66%，行业风险凸显。

在经营数据全面下滑的背后，是整个四川融资性担保行业陷入全行业的困境之中。目前，四川融资性担保行业存在的问题主要有：

1. 担保机构量大但质不高。全国范围内四川属于担保大省，2014年在保余额已位列全国前三，法人机构数多达400余家。但绝大多数担保机构注册资本偏低，资金实力有限，业务规模较小，放大倍数受限（2015年末，四川担保行业放大倍数仅为3.55倍，若扣除住房置业的公积金贷款担保，放大倍数仅为2.69倍。），资本金使用效率低，影响对中小企业的支持作用。即便是占据市场主要份额的国有政策性担保公司，注册资本也显著不足，缺乏规模效应，与全国其他地区相比，存在较大差距。截至2015年末，四川范围内注册资本最大的成都中小企业融资担保有限责任公司与成都小企业融资担保有限责任公司，注册资本也仅为15亿元;四川发展融资担保股份有限公司（增资前）与四川省金玉融资担保有限公司，注册资本仅为10亿元，缺乏省级层面的政策性担保龙头企业。四川尚无信用评级在“AA+”以上的担保机构，不能对债券融资等业务进行有效增信，省内各地融资平台发行债务工具，只能寻求其他区域的担保机构提供增信支持。

2. 担保行业经营困难。经济下行导致银行不良贷款规模上升，企业信贷违约风险增加。银行不断提高对中小企业信贷审核门槛，抽贷、压贷现象不断增加。银行暂停与信誉不良、股东实力较弱、风控能力有限的担保机构合作，部分银行更是采取“一刀切”的做法，完全叫停与民营担保机构的增量业务，大量民营担保机构退出市场，约半数担保公司无法正常营业。在保余额迅速萎缩，新增业务几乎停滞。行业系统性风险集中爆发带来严重冲击，代偿事件频发，代偿压力剧增。由于银担合作不畅，多数担保机构尚未建立风险分担机制，需承担100%的代偿风险，导致流动性资金减少。债务追偿程序复杂、耗时长，应有代偿损失难以追回（根据统计，2015年，累计担保代偿回收额10.05亿元，代偿回收率仅为6.53%。），对不良资产难以及时、保值处置，更加重了担保机构负担。

3. 经营风险显著增加。由于四川融资性担保体系以民营担保机构居多，部分机构风险防范意识与合规经营意识淡薄，管理模式较为粗放，出现业务过于集中在某几户企业的“垒大户”情况，造成风险堆积暴露。由于赖以生存的主营担保业务几近全行业亏损，部分机构另做打算，不惜铤而走险，甚至打着担保的幌子，从事过桥贷款、民间借贷等其他业务，行业经营风险与违规风险并存，且风险有蔓延态势。2014年7月份，当时的四川民营担保龙头汇通担保“跑路”事件就曾引发全行业的地震，至今对行业的影响仍未完全消除。

二、 破题银担合作的有效创新——安徽模式简介

2014年10月，安徽省通过省信用担保集团为核心，在吸收借鉴国内外先进经验的基础上，重整全省政策性担保体系，在全国率先提出了“4321”银证担合作模式，其核心要义是：一旦发生代偿，市县承办的政策性担保机构承担40%，省担保集团承担30%，合作银行承担20%，所在地方政府财政承担10%。安徽模式是破题银担合作，有效分担风险的有效创新，其主要特点包括：

1. 成功将银行纳入合作模式之中。传统模式中银行处于强势地位，倾向于将风险完全转嫁，缺乏贷后管理和尽职调查的动力。担保机构出于风险考虑，则会要求企业提供足额反担保物，并收取较高的担保费率，变相加剧企业融资贵的现象。担保机构容易陷入“银担合作不畅——担保机构的授信和协议放大倍数受限——制约行业发展”的恶性循环。银担合作模式的创新解决了担保机构单家在与银行对接中的弱势地位，有效实现资源共享与风险共管。银行在切实降低了融资性担保机构的保证金缴存比例的同时，也积极整合来自政府与担保机构提供的信息，开拓中小微企业业务。安徽迅速与十余家银行签署了合作协议，还涌现出如“见保即贷”、“助保贷”等一批创新的合作产品。截至2015年底，合作银行总数已达119家，主要银行小微企业贷款同比增加15%，政银担合作代偿尚未出现，有效规避了风险，小微企业申请贷款获得率有效提高。

2. 打造了实力雄厚的省级政策性担保机构。安徽省信用担保集团有限公司在成立时注册资本就已达28.66亿元，现已增至107.66亿元，总资产达211.1亿元，净资产达192.15亿元，2015年全年完成担保再担保1 404.99亿元，业务量逆势上升37.82%，在担保行业整体寒冬的大背景下，业务量近三年年均增速均超过20%，已发展成为全国注册资本和净资产规模最大的担保机构。协议放大倍数在2016年更是已超过4倍，达到4.24倍，与包括在保余额在内的多项指标一并位列全国第一，最新信用评级高达AAA，是全国首家达到最高评级的省级担保机构。从2013年起，集团公司开始参股省内县域政策性融资担保公司，目前已参股127家县（市、区）政策性担保机构，参股比例平均超过25%，覆盖全省16个市和106个县（区）。以股权和再担保业务为纽带，有效打造了以自身为龙头的省市县三级联动的政策性担保体系，实现了担保体系与银行体系的良好对接与合作。

3. 发挥国有政策性担保机构的作用。坚持低费率、广覆盖、可持续，不以盈利为目的，切实让利中小企业。根据最新的统计数据，2016年，安徽范围内的政策性融资担保机构年化费率仅为1.17%，参与“4321”模式的实际担保年化费率平均低达1.16%，远远低于很多地区3%～5%的担保机构的平均费率，此外，合作银行普遍实行优惠利率，试点地区暂免再担保收费。国有担保机构较好发挥了公益性和引导性作用，在很大程度上有效减轻了企业的融资成本。整体而言，安徽模式是财政政策与金融政策有机结合的典范，兼顾了政府、银行、担保机构和中小微企业四方诉求与利益，有助于解决中小微企业融资难与融资贵问题。国务院融资担保部际联席会议办公室已于2016年7月4日面向全国印发了《关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知》，树立安徽模式作为典型，在全国各地借鉴推广。

三、 对策建议

1. 做大做强做优政策性担保机构。一是扩充注册资本，加大财政支持。支持四川较大的政策性担保机构增资升级，并适度简化资本金调整程序。一方面灵活调用存量资源，通过财政或国有股东直接注资;另一方面积极争取政策支持，利用好全国首批国家专项建设基金支持政策性融资担保机构试点政策的契机，发挥注册资本已达60亿元的四川发展担保的龙头试点带动作用。设定稳定的财政资金补偿机制。通过财政定期拨付，分担部分担保风险，保证平台稳定运转。加强财政金融互动，落实对于财政对担保机构新增出资、“支农支小”担保业务增量的财政奖补政策。二是降低盈利要求，强化税收优惠。降低对政策性担保机构的盈利要求。鼓励其扩大业务规模，发挥杠杆放大功能。突出国有政策性担保机构的公益性与引导性作用，学习安徽模式，降低担保业务费率，减轻中小企业负担，更好服务实体经济。结合营业税、所得税、西部地区鼓励类产业目录等税收优惠政策，减轻政策性担保机构的税收负担。三是突出项目支持，创新管理机制。突出担保項目的政策性支持作用。严格筛选担保支持项目，专注于重大项目、符合国家产业支持的中小企业、“三农”、绿色环保等领域。引导国有担保机构逐步建立以市场为导向的经营管理机制、风险控制机制、用人选拔机制和激励约束机制。引入高管公开市场选聘流程，以绩效工资取代固定工资等，提高运营效率。

2. 完善省级担保体系建设，借鉴安徽模式搭建四川担保分险机制。一是整合政银担资源，构建省级担保体系。借鉴安徽模式，按照“政府引领、担保护航、银行跟进”的原则，搭建“以省级担保和再担保机构为龙头、政策性担保机构为主体、银行业金融机构为依托、中小微企业和”三农“及新兴产业为服务对象”的信用担保体系。将注资后的四川发展融资担保股份有限公司作为省级政策性担保龙头，参股省内县域政策性担保公司，打造“省市联动”的政策性担保体系。突出四川省农业信贷担保有限公司的特殊作用，打造以粮食主产县、国家现代农业示范区为支撑的四川农业信贷担保体系，助力精准扶贫，推动涉农信贷平稳快速发展。二是发挥省级再担保机构的增信分险与规范管理作用。再担保体系的建设是完善担保体系的有效支撑，可以有效增加信用与分担风险，提高担保机构的放大倍数 和整体议价能力。安徽模式中，信用担保集团免费为县（市、区）政策性担保机构提供按比例的再担保服务，向参股担保机构派驻董事，参与内控管理，推动体系成员实现担保业务产品化与服务标准化，通过信息技术和党建为纽带，良好地控制和分散了融资体系的业务风险。四川信用再担保有限公司应充分利用股东优势资源，规范完善四川再担保体系，拓展银担合作空间，提高抵御风险能力。三是鼓励银担合作，实行风险共担。针对信贷市场中银行处于绝对强势地位，不愿“下水”的情况，按照“注重实效，快速突破，示范引领”的原则，由省级担保与再担保机构统筹牵头，推动政策性担保机构与银行建立实质合作，实现信息共享与风险共担，发生代偿后银行应分担一定比例风险。合作银行的筛选遵从先易后难的原则，优先发展总部位于四川以及已与四川签订战略合作协议的银行，先期进行试点，而后全面拓展。

3. 做好担保行业相关体制机制创新。一是构建担保机构绩效评价体系。以发挥融资担保功能和风险防控为评估目标，重点考察政策性担保机构支持小微、“三农”业务规模、放大倍数、担保费率、代偿率、风险控制等指标。一方面，评价结果可作为监管部门进行业务监督、绩效考核、风险预警以及政策扶持的重要依据;另一方面，推动银担合作，整合业务信息，实现风险联防，有助于银行选择担保机构作为合作对象。二是试行担保项目竞标制。采用公开透明的方式，针对合作银行试行担保项目竞标，提高银担合作效率。在企业层面，有助于获得更为优惠的担保条件，降低融资成本;在银行层面，有助于根据自身授信规模、贷款利率、风险控制等综合条件做出决策，优化效率。三是争取政策性担保银行试点。借鉴德国经验，建立非营利性的有限牌照政策性担保银行，专注于为小微企业提供政策性融资担保服务。担保银行按照固定比例与政府、合作银行进行风险分担，解决银担合作的可持续性问题。省级财政定期针对经营情况提供资本金支持。担保银行还可以通过发行专项金融债券拓展资金来源渠道，充分利用资本市场，实现资源优化配置，建立支持小微企业发展的长效机制。

4. 结合四川实际打造可复制可推广的“四川模式”担保新体系。一是结合四川实际情况，搭建“451-G”政银担分担机制。即省级平台承担40%，市县级担保机构承担50%，合作银行承担10%，所在地政府根据各地实际情况承担一定比例的风险分担或补偿。“451-G”模式中，综合考虑地方财政与合作银行等因素，省级担保平台与市县级担保机构担当主体核心作用;合作银行初期承担比例可低于20%，便于快速发展合作银行;地方政府分担比例结合各地区经济发展与财政情况酌情设定。二是鼓励担保机构业务多元化。鼓励增资升级后的四川发展担保拓展债项担保业务，重点发展企业债券、公司债券等低风险的直接融资担保，鼓励有条件的担保机构涉足工程履约担保、设备分期付款担保、分离式保函等风险较小的非融资性担保业务。探索发展“担保+PPP”与“担保+专项建设基金项目”等新兴业务，寻求新的利润增长点，多元化降低经营风险。三是依托担保为业务纽带，设立支持企业发展的产业基金。探索“担保+投资”的组合，利用担保介入全产业链的信息优势，建立省级政策性担保机构为主要出资方、面向社会多渠道募集的产业基金，专项用于四川范围内小微企业的孵化与培育。前期可利用成都高新区已有盈创动力的成熟模式，结合“成长贷”与“科创贷”现有政银担合作产品，利用高新区中小微企业较为活跃的优势，先行进行基金试点，待成熟后向全川范围内辐射推广。

参考文献：

[1] 国务院融资性担保业务监管部际联席会议办公室. 关于学习借鉴安徽担保经验推进政银担风险分担机制建设的通知[Z]，2016.

[2] 刘兴亚.融资担保模式探索——以安徽为例[J].中国金融，2015，（20）：91-93.

[3] 朱向华.关于建立我国农业信贷担保机制的思考[J].现代管理科学，2002，（11）：51-52.

[4] 江洪.我国中小企业信用担保存在的问题及对策[J].现代管理科学，2004，（6）：102-103.

[5] 李亚中.四川农业担保体系发展的困境与对策[J].农村经济，2014，（11）：87-91.

[6] 梁勤星，廖继伟，陈鹏.完善四川信用担保体系需要解决的问题[J].西南金融，2009，（11）：53-54.

[7] 罗志华，宋锦阳.我国融资性担保业务的制度重构研究——基于四川省融资担保业的调查[J].西南金融， 2015，（2）：3-6.

作者简介：李江源（1989-），男，汉族，四川省宜宾市人，北京大学光华管理学院博士生，研究方向为地区金融、地方政府融資;马松（1986-），男，汉族，河北省邯郸市人，北京大学金融学博士，就职于广发证券办公室，研究方向为货币银行、证券市场;李佳驹（1990-），男，汉族，四川省乐山市人，北京大学软件工程硕士，就职于四川省乐山市人民政府，研究方向为地区金融、风险投资;吴亚璘（1990-），女，汉族，四川省达州市人，就职于四川省发改委财政金融处，研究方向为宏观金融、金融改革。

收稿日期：2017-05-21。