精准扶贫：中国扶贫开发模式的 内生变革与治理突破

[摘要]贫困问题是我国“十三五”时期全面建成小康社会进程中需要解决的重大现实问题。基于从扶贫开发的时间进程维度和扶贫开发规划的顶层设计角度来阐述精准扶贫是中国特色扶贫开发模式的战略调整。从精准识别贫困人口、精确把握致贫原因、滴灌式的精准帮扶、共享发展成果等方面来全面把握精准扶贫内涵，指出精准扶贫是中国特色社会主义扶贫开发体系的建构要素；并从精准扶贫目标、精准扶贫方式、精准扶贫主体、精准扶贫过程等方面分析了精准扶贫治理模式转型，认为精准扶贫是中国特色社会主义扶贫开发政策的丰富拓展。精准扶贫的治理突破路径在于坚持以人为本的理念、建构全面全程精准化的机制、完善政府主导下的多元参与格局和贯彻新发展理念的价值导向。

[关键词]精准扶贫；扶贫开发；内生变革；贫困治理；共享发展

[作者简介]莫光辉，广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心副教授

本文系国家社科基金2015年度一般项目“滇桂黔石漠化片区精准扶贫绩效提升机制研究”（项目编号：15BMZ057）阶段性研究成果。

中国政府主导的扶贫政策经过多次调整，有效解决了近7亿贫困人口的脱贫任务，为世界减贫事业作出了巨大贡献。本文通过梳理中国扶贫开发进程，对比分析精准扶贫与传统扶贫的契合点及差异性，深入探讨精准扶贫战略的发展过程和内生变革规律，从传统扶贫开发模式的治理转型和体制创新解读精准扶贫模式的演进逻辑，并提出精准扶贫模式创新的贫困治理突破路径，以期加强新时期扶贫政策实践对话，推进国家脱贫攻坚进程和贫困治理能力现代化。

一、精准扶贫：中国特色扶贫开发模式的战略调整

新中国成立后，中国政府始终高度重视缓解和消除贫困问题，特别是20世纪80年代以来，以政府为主导的国家扶贫开发政策不断调整完善，大规模的宏观区域扶贫开发逐步转型过渡到针对贫困人口的微观精准扶贫，这正是富有中国特色的扶贫开发模式和贫困治理能力现代化的有效实践变革路径。

（一）从扶贫开发的时间进程维度来看，精准扶贫战略是中国扶贫开发进程的延续

新中国成立后，完成过渡时期三大改造，中国政府开始进行社会主义制度建设探索，整个国家在经济落后、“一穷二白”的基础上进行计划经济尝试，扶贫也以小规模的救济方式为主。1978年，中國政府开始实施农村经营体制改革，农村家庭联产承包责任制为缓解农村贫困和提高农民收入奠定了制度基础。1982年，中国政府在甘肃的河西和定西以及宁夏的西海固等地方开始实施“三西”农业建设计划，拉开了有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。1986年，中国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，以政府为主导的有计划、有组织、大规模的国家专项扶贫政策和扶贫行动开始实施。2002 年，中国政府统筹城乡发展，在农村扶贫工作方面逐步形成了一个集区域政策、行业政策和社会政策于一体的“大扶贫”局面。2013年11月，习近平在湖南湘西土家族苗族自治州花垣县排碧乡十八洞村进行考察时指出，“发展是甩掉贫困帽子的总办法，贫困地区要从实际出发，因地制宜，把种什么、养什么、从哪里增收想明白，帮助乡亲们寻找脱贫致富的好路子”{1}，这是精准扶贫战略理念形成的雏形。

（二） 从扶贫开发规划顶层设计来看，精准扶贫战略是中国扶贫开发模式的深度调整

1994年4月，国务院办公厅印发了《八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，以贫困县为扶贫对象的县级区域性扶贫战略不断推进；2001年6月，国务院办公厅印发了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，以贫困县为扶贫瞄准对象的区域性扶贫开发逐步过渡到以贫困村为扶贫对象的村级区域性扶贫战略；2011年11月，国务院办公厅印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，针对14个集中连片特困地区进行重点扶贫，这是进入21世纪初期中国实施区域性扶贫开发政策演进。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，强调要建立精准扶贫工作机制，识别贫困人口，做到“扶真贫”。2015年11月23日，中共中央政治局召开会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，坚决打赢脱贫攻坚战。从国家扶贫规划顶层设计的扶贫攻坚计划到扶贫开发纲要再到脱贫攻坚，可以看出，从贫困县、贫困村等区域扶贫开发探索逐步发展到以贫困人口为扶贫瞄准对象，中国特色的扶贫开发道路是在建设中国特色社会主义制度不同发展阶段背景下进行的扶贫开发战略谋划，精准扶贫战略正是在扶贫开发基础上的政策调整，是打赢脱贫攻坚战的有效保障。

二、内生变革：精准扶贫模式的演进逻辑

（一）精准扶贫的概念界定：中国特色社会主义扶贫开发体系的建构要素

党的十八大以来，创新扶贫开发机制，实施精准扶贫的现实需求更为强烈。2015年6月18日，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上，就加大力度推进扶贫开发工作提出了“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”的“六个精准”和“通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批”的“五个一批”{2}，丰富了精准扶贫的思想内涵和操作方法，逐渐勾勒出精准扶贫的基本轮廓。2016年2月，习近平在江西看望慰问干部群众时指出“扶贫、脱贫的措施和工作一定要精准，要因户施策、因人施策，扶到点上、扶到根上，不能大而化之”，这进一步完善了精准扶贫的内涵，体现在国家扶贫开发政策的顶层设计上，以精准扶贫为基线的扶贫开发战略正在逐步成型。中国人民大学反贫困问题研究中心指出精准扶贫的含义：“精准扶贫最基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上清除导致贫困的原因和障碍，达到可持续脱贫的目标。”{3}笔者认为，精准扶贫是中国特色扶贫开发政策的丰富完善，在实践操作上通俗理解为将扶贫对象瞄准贫困区域和贫困群体，谁贫困就扶谁，实施精确化扶贫，做到对贫困人口精细化管理、对扶贫资源精确化配置，解决“扶谁”“谁扶”“怎样扶”“扶得怎样”等扶贫关键问题，实现扶贫模式从“大水漫灌”到“精准滴灌”的转变，确保扶真贫、真扶贫、真脱贫。要全面把握精准扶贫内涵，需要把握以下几个关键点：endprint

1.精准识别贫困人口

精准扶贫的核心内涵在于精准识别贫困群体，只有识别出谁是真正的贫困人口，才能够从根本上解决中国扶贫开发存在的贫困人口底数不清、针对性不强、扶贫资金和项目指向不够精准等扶贫对象瞄准问题。在以往的扶贫开发进程中，一个重要的特征是以贫困县、贫困村、集中连片特困地区等为对象的区域性扶贫开发模式，行政区划的贫困对象认定并不能完全甄别谁是贫困人口，造成贫困地区通过区域性扶贫政策支持获得了经济社会发展，而处在这个贫困地区的贫困人口并不一定能够享受到扶贫开发成果，仍然处于贫困线边缘。同时，在区域性扶贫开发政策实施的过程中，还使得一些地区为了享受到国家扶贫开发的各种优惠政策支持，出现了“脱贫不摘帽”“庆祝获得贫困县”等把贫困县当成一种扶贫资源获取手段的扶贫异化现象，造成扶贫资源的帮扶偏差。因此，推进贫困人口的精准识别，很大程度上还可以遏制以往的贫困识别中出现的人为排斥、制度排斥等问题，极大降低了在识别过程中出现误差的可能性，精准识别贫困人口是实现新时期的脱贫攻坚目标的基础。

2.精确把握致贫原因

精确把握致贫原因就是在精准识别贫困人口之后，需要对精准识别出的贫困人口的致贫原因进行分析和归类整理，以便采取差别化、针对性的精准帮扶方式对贫困人口进行有针对性的扶持，实现对症下药、因户施策、因人施策，只有把扶贫资源有效分配到贫困人口的真实脱贫需求上，使扶贫资源的利用效率达到最大化，才能够从根本上解决贫困人口的脱贫问题。如果贫困人口是因为文化层次低、无技术造成的贫困，就需要对这类贫困群体进行教育技术培训，通过提高贫困人口技能实现脱贫；如果贫困人口是因为疾病造成贫困或者因为疾病返贫，就需要在医疗保障制度上给予倾斜帮扶；如果贫困人口是因为身体残疾或者无劳动能力造成贫困的，就需要在社会救助和社会保障机制上对这类贫困群体进行救助政策保障。

3.滴灌式的精准帮扶

“滴灌式”的精准帮扶是指根据贫困人口的致贫原因进行有针对性的扶贫，这是突破以往“年年扶贫年年贫”“脱贫又返贫”等扶贫开发现实瓶颈问题的关键环节。精准扶贫的理念不仅仅体现在精准识别环节的精准，更在于治理环节的帮扶精准。以往“大水漫灌”式的资金覆盖已经难以解决剩下7000多万贫困群众的脱贫问题，因此，讲求针对贫困群体对症下药的“滴灌式”贫困治理模式能在很大程度清除在以往扶贫开发工作中被忽略的盲区，其具体内涵在于精准利用扶贫资源：首先，对治理群体精准定位，在此基础上严格按照财政部制定的《财政专项扶贫资金管理办法》管理使用扶贫资金，扶贫资金的运用需直接体现在贫困群众；其次，注重贫困群体的发展能力培育而非直接以钱物的形式补贴贫困群众，注重贫困群众的可持续发展能力提升而非一时的经济收入增长；再次，克服以往大范围普适化的扶贫开发模式，针对不同原因、不同类型、不同区域的贫困问题实行具有针对性的精准帮扶，将扶贫项目具体化、小型化，将扶贫资源精准地“滴入”到贫困群体的需求上，增强其内生脱贫致富能力。

4.共享发展成果的精准脱贫

共享发展成果的精准脱贫是指贫困人口在精准扶贫政策的精准帮扶下有机会享受到改革开放的成果，实现脱贫愿望，走上共同富裕。共享改革开放发展成果是中国特色社会主义的本质要求，习近平多次强调要在2020年全面建成小康社会之前完成全国范围内农村贫困人口的脱贫。全面建成小康社会意味着中国改革开放的成果在全国范围内得到了共享，各个社会阶层都能够享受到改革开放和脱贫攻坚带来的红利。精准扶贫的最终目的就是要把扶贫开发资源与贫困人口实现无缝对接，使贫困人口真正有机会能够共享改革开放的发展成果，充分彰显社会主义制度的优越性。同时，共享发展与精准扶贫的结合能够使贫困地区、贫困人口在脱贫攻坚中获得更多的存在感与幸福感，从而促使他们更主动自觉地以主人翁的姿态积极投入脱贫攻坚工作中去，为中国特色社会主义扶贫开发增加发展动力。

（二）精准扶贫的治理转型：中国特色社会主义扶贫开发政策的丰富拓展

自20世紀80年代以来，国家主导型的大规模扶贫开发战略实施后，有条件脱贫的贫困地区和贫困人口都在不同程度上摆脱了绝对贫困，现在精准扶贫战略的脱贫目标主要是针对扶贫开发过程中剩下的7000多万贫困人口，这些绝对贫困人口被称为扶贫开发的“硬骨头”，存在分散化与碎片化的特点，贫困人口大多分布在生存条件恶劣、自然灾害多发、缺水少土、基础设施薄弱、教育和医疗等社会事业发展程度低的中国中西部地区，特别是大石山区、边境地区、革命老区、少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深，自我发展能力弱，扶贫开发成本高、难度大。这需要在传统扶贫开发模式上进行贫困治理的机制体制创新，实现精准扶贫的治理转型。

1.精准扶贫目标由解决经济收入问题转向实现全面建成小康社会

精准扶贫最突出的一点便是提出了脱贫攻坚的综合奋斗目标即到2020年实现全面脱贫，以每年人均收入6%的增长幅度设定2020年全国脱贫标准为人均纯收入4000元，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施解决5000万左右贫困人口脱贫，对于2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口则实现全部纳入农村最低生活保障的覆盖范围，完善社会保障兜底政策。我国扶贫目标从解决温饱问题到全面建成小康社会经历了十分艰难的开发过程，而目前正在进行的扶贫开发工作既是“十三五”时期脱贫攻坚的最后阶段也是最为艰难的阶段，所以，实现全面建成小康社会的目标转变不仅仅体现在贫困人口的收入增长上，更要考虑到生存环境、生态保护、能力建设等综合扶贫开发实现指标，实现以人为本与可持续发展的良好结合，实现全部贫困人口共同进入小康社会是精准扶贫的最终目标。

2.精准扶贫方式从“漫灌式”扶贫转向“滴灌式”帮扶

长期以来，国家扶贫开发资源难以形成合力，甚至出现扶贫资源重复投入、浪费使用等现象。例如，支农扶贫资金管理涉及发改、财政、扶贫、民委、农业、科技、林业、水利、移民等多个部门，在实施中存在“上面一盆水，下面毛毛雨”的分散使用、效率不高现象，扶贫开发资源形成不了合力，做不到高效精准。因此，需要在扶贫方式上实现转型，从“漫灌式”到“滴灌式”转变也同时体现了我国当下扶贫开发的迫切需求。精准扶贫在新的扶贫攻坚背景下提出的“滴灌式”治理模式是对以往“漫灌式”治理模式所引发的问题的回应，为了解决以往开发工作效率低下、资金使用缺乏管理等问题，针对“宽泛”所提出的“精准”理念是从根本内涵上对过往扶贫理念的总结创新，而实现扶贫理念向精准化的转变则为下一步的精准扶贫奠定了发展基调。endprint