国际跨界流域治理经验分析及其启示*

王 锋

(1.湖州师范学院 社会发展与管理学院，浙江 湖州 313000；2.复旦大学 公共管理博士后流动站，上海 200433；3.迪肯大学 人文与社会科学学院，墨尔本 VIC 3125)

国际跨界流域治理经验分析及其启示*

王 锋1,2,3

(1.湖州师范学院 社会发展与管理学院，浙江 湖州 313000；2.复旦大学 公共管理博士后流动站，上海 200433；3.迪肯大学 人文与社会科学学院，墨尔本 VIC 3125)

如何突破行政区划管辖开展有效的跨界流域合作治理，历来是世界水资源治理的一大难题。从水资源整体性治理视角，探讨分析国际上典型跨界流域——北美五大湖、莱茵河、墨累-达令河等治理个案的成功经验，有助于我国跨界流域整体性治理和水资源管理水平的提高。本文在总结国际典型跨界流域治理经验，即“基于水文生态系统的整体性流域治理模式”的基础上，提出我国应制定统筹流域各项事务的整体战略规划、设立以流域为中心的跨界协同治理机构、建构有效的跨界协作治理法律体系与制度框架，完善公众参与和民主协商等社会协同治理机制等启示建议。

跨界流域；水资源管理；整体性治理；协作治理

整体性治理强调协调与整合机制，实现碎片化功能、层级、公私关系的治理，有机整合信息系统，由部分性转向整体性，由碎片化转向整合化。[1](P52-58)全球水资源管理的发展历程表明，整体性治理模式是当前水资源管理的主要趋势。水资源整体性治理的一个重要内容是强调以水文流域而非行政区划为管理的基点。而水文流域的基本特征是跨越行政边界或政治边界，“当流域跨越数个行政区边界时，就形成典型的跨界流域，这是国内外大多数流域所具有的空间特征。”[2](P99)在世界范围内，有超过260条流域跨越了两个或两个以上国家的政治边界，覆盖了几乎一半的地球表面面积，影响了大约40%的全球人口。[3]因此，梳理分析和比较总结国际上典型跨界流域(湖泊)治理个案，有助于更为深入和全面地理解水资源整体性治理理念和实践。为此，本文主要以跨界流域为视角，侧重典型流域成功治理的个案研究，主要选取的个案分别是北美五大湖、莱茵河、墨累-达令河等流域(湖泊)治理。

一、北美五大湖区的跨界治理经验

北美五大湖区是世界上最大的淡水湖区，它包括休伦湖、密歇根湖、苏必利尔湖、伊利湖和安大略湖，横跨美国和加拿大两国边界，蕴含全球近20%的淡水水资源。现今，有1/10的美国人和1/4的加拿大人在湖区居住。从1960年以来，随着美国和加拿大城市化、工业化和现代农业化进程的加速，五大湖区的环境污染日益严重，整个生态系统遭受破坏。[4](P81-91)基于此，美国和加拿大通力合作，采取一系列措施进行综合式的协同治理，取得较为显著的成效。概而言之，五大湖的跨界治理经验主要表现为如下几个方面：

(一)构建较为完善的“跨界协同”和“平等合作”式治理机制

北美五大湖跨界协同治理机制构建的一个重要内容和方法就是，不断地加强两国之间的跨界管理合作与协调，共同制定一系列的治水法规协议，成立各种专门的跨界治理机构或协调机构，共同推出并落实一系列水治理计划或项目。早在1909年，美、加两国共同签署了《1909年边界水协定》，并设立“国际联合委员会(IJC)”作为五大湖的最高管理机构，负责湖区的统一管理和协调工作。1955年，美国大湖环境管理最高决策机构——美国“大湖委员会(GLC)”成立，湖区各州负责具体实施有关决策。1972年，美国和加拿大签署《大湖水质量协议》(之后分别于1978、1983和1987年予以修订)。[5]美国还通过《清洁水法》授权联邦政府为各地城镇污水处理厂建设和其他的水质改善方案提供财政援助。1983年，“大湖州长委员会(CGLG)成立，其成员为五大湖区域周边的美国八个州。加拿大的安大略省和魁北克省也以准会员身份加入该委员会。委员会负责大湖地区环境改善和经济社会可持续发展协调行动，协调湖区各州或省之间的利益关系。1985年，十个会员共同签署了《五大湖宪章》(Great Lakes Charter)(2001年签署该宪章补充条例)， 确保各地区内保持一定的水位和流量。从1987年起，美、加两国政府在大湖地区联合实施大湖监管计划、资源管理计划、环境管理计划、友好大湖行动等一系列治理项目。从1992年起，美、加对大湖流域企业实施“大湖区认证”，并开展一系列自愿行动，动员公众关注和爱护环境与生态。[6]

(二)基于生态系统方法，管理、开发和保护大湖区资源

北美五大湖跨界协同治理的成功经验之一是利用生态系统方法管理和保护大湖区。在美、加两国大湖区内的160多个利益相关者团体自愿签署的《生态系统章程》中，明确界定了生态系统管理方法的目标和要求。该方法不仅要求美国和加拿大两国之间的紧密协作，而且还要求湖区各级政府有关部门、企业、非政府组织等利益相关方之间相互合作，共同保护和管理湖区生态系统。生态系统方法的具体行动框架如下：首先，让五大湖区所有利益相关者参与拟定湖区的共同愿景，邀请政府高级官员对此过程进行监督，并协调和平衡各利益相关者的不同利益诉求；其次，识别基于生态系统评估五大湖区的各种问题，并在信息要求方面达成共识；最后，在所有利益相关方的许可下，基于湖区战略框架来制定一个具体行动计划。[7]

(三)实施环保项目，推动大湖区内各行业企业自觉地履行环保责任

根据美、加两国签署的《大湖水质量协议》，两国政府合作开展实施了针对大湖的“修复行动计划”，极大改善了流域的水质。例如，由于大湖区内禁止在洗涤剂中使用磷，1972—1985年间，从污水处理系统排放出的污染物中磷的排放量减少了87%。两国政府花了90多亿美元改善污水处理厂，削减了城市和非城市地区的数百万个非点源污染。[8](P421-457)在1992—2002年间，五大湖州长委员会与五大湖区域内印刷厂共同实施了环保行动准则，400多家印刷厂签署了相关的环保协议。同时，五大湖州长委员会还发起了名为“汽车项目”运动，联合汽车制造商克莱斯勒、福特、通用等及美国汽车行业协会，共同促使汽车生产过程中有害物质排放量的进一步降低。自项目实施后，汽车制造厂向五大湖排放的持久性有毒物降低了9%，有害物残留排放降低了57%，工业过程有害物排放降低了64%。此外，五大湖州长委员会还相继实施了诸如“漏油保护倡议”“大湖区资源回收利用”“棕色田野项目”等。[2](P112)

二、莱茵河的跨界治理经验

发源于阿尔卑斯山的莱茵河流域面积18.5万平方公里，河流全长1320公里，流域人口约5000万，是欧洲第三大河，也是欧洲重要的水运航道，也是流域内共轭、生活用水的重要水源。莱茵河干流流经瑞士、德国、法国、卢森堡、荷兰5个国家，是一条典型的国际性河流。由于流域的系统性和流域要素的传递互动性，再加上人类活动的干扰，从20世纪50年代以后，人口的增加和快速工业化导致莱茵河出现跨界水体污染、洪水困扰、流域生态退化等区域问题，故曾有“欧洲下水道”“欧洲公共厕所”之称。[9]由于莱茵河是一条典型的跨国跨界河流，经过几十年的整体性合作治理，流域内生态环境和水质都有明显改善。因此，莱茵河较为成功的跨界协作治理经验就非常值得学习和总结。

(一)成立跨界流域治理机构，统一协调流域内各国利益诉求

为了防治20世纪50年代以来日益严重的跨境污染问题，莱茵河沿河的瑞士、德国、法国、卢森堡和荷兰5国，在荷兰的号召下，于1950年7月11日共同成立了“保护莱茵河国际委员会”(ICPR)。它是一个各国部长自愿参加的国际组织，其最初目标是防止流域水系污染，保护水质，之后它被赋予了越来越多的其他管理职能，现在已成为该流域内最核心的治理机构[10](P325-328)。ICPR的最高决策机构是委员会全体会议，委员会主席每三年轮换一次。每年全体会议与莱茵河协调委员会会议一起举行。重大决议必须在全体会议上做出。涉及到的技术问题则由永久或定期任务的工作组和专家组处理，并转交给战略小组，为全体会议做好准备。莱茵河部长会议决定重要的政治问题，他们的决定对有关政府有约束力。ICPR下设秘书处作为其常设机构，负责日常工作(见图1)。[11](P95-106)此外，除了ICPR这一国际性治理协调机构，在沿岸各国内部还设有跨州的协调委员会，“如德国境内的莱茵河流经4个州，有关流域管理协调工作由莱茵河上游的巴登符腾堡州主持，各州相关部门配合，各州环境保护部门和洪水应急救援部门统一协调跨越州界的水环境问题。”[12](P125)随着欧共体以及之后欧盟的成立，欧洲范围内的环境保护包括莱茵河的水质保护也就成为欧盟的主要职责之一。

(二)制定和完善跨界流域治理国际协议(公约)

国际协议既是对各成员国水治理活动进行约束，又为各国治水实践提供行动准则和执行标准。在莱茵河防治污染国际委员会、欧共体以及欧盟等跨国组织的共同努力下，欧洲各国先后签署了一系列有关水环境保护协议及行动计划，这些协议和计划的落实直接促使了莱茵河乃至整个欧洲自然环境的改善。具体而言，自1963年以来，各成员国陆续签署了《伯尔尼公约》《莱茵河2000年行动计划》《防洪行动计划》《莱茵河公约》《莱茵河2020年行动计划》等协议(详见表1)。[13](P361-395)其中《莱茵河2000年行动计划》设定了环境治理和生态效果的目标：到2000年，让三文鱼重返莱茵河。“这一目标的实现是以地方、地区(州)、国家和国际间的紧密合作、共同规划和实施为前提的，水利、规划、自然保护和农林部门是承担和执行计划的主要部门，在计划中详细列举了以上各部门的主要任务和目标。”[14](P75)值得注意的是，自欧盟主导颁布了《欧洲水框架指令》(WFD)之后，有关欧盟成员国开始更多地关注在自己的行政领地上执行《欧洲水框架指令》，而不是在莱茵河防治污染国际委员会上作出新的安排来解决跨界问题。[15](P35-56)

(三)完善流域治理监督机制，鼓励企业、社会公众积极参与流域治理

莱茵河成功治理的一个重要保障是，在整个流域设置较为完善的监测系统，以最快的速度发现污染源，掌握和跟踪环境发展趋势与状况，并且整个流域区内的各个国家之间、国内的各州之间严格实施相互监督，即形成了较为完善的流域治理监督机制。当前，已在莱茵河上的雷克金、劳特堡、科布伦茨等九个地点设有国际监测断面。监测系统一旦发现污染现象，就会逆向追寻污染源。水质监测结果面向社会公开，接受公众的监督，公众可以便捷地通过网络查找和获取。在监测结果中，清楚地列出了超标企业的黑名单。[16](P54-57)此外，莱茵河水质的改善还应归功于广大社会公众的积极参与。莱茵河保护委员会的水质观察员队伍，就是由沿河流域的“水敏感企业”(如自来水厂、矿泉水公司、食品制造厂等)组成的。这些企业一旦发现水质有问题，就会立刻将情况反馈到“莱茵河保护委员会”，并提供水质监测报告。[17]公民陪审团也是莱茵河水治理公众参与的重要途径，如莱茵河荷兰段于2003年底至2004年初设立14人组成的公民评审团，讨论水质治理的优先次序；2004年底至2005上半年在弗莱福兰省设立的公民评审团则讨论了土地规划和水管理；2007年夏在乌得勒支市设立的公民评审团主要处理管理城市水流的优先次序。[18](P16)

表1 莱茵河治理重大事件一览表

注明：来源：Villamayor-Tomas, S. etal., 2014，有增补。

三、澳大利亚墨累-达令河流域的跨界治理经验

墨累-达令河是位于澳大利亚东南部的一条发育完整的水系。该河发源于新南威尔士州东南部的派勒特山，流向西转西北，构成新南威尔士和维多利亚州的大部边界，穿过休姆水库，至南澳大利亚的摩根急转向南，后流过亚历山德里娜湖，最后在阿得雷德附近注入南印度洋的因康特湾。整个流域面积达100万平方千米，是澳洲大陆流量最大最重要的河流，也是受污染最严重的河流。此外，流域内水冲突事件较为频发，“上游的昆士兰州认为其开发活动比下游各州晚得多，不应该失去‘赶超’下游各州的机会和权利，下游的南澳大利亚州却因上游各州的过度引水而导致水量供给不足。除了不同的州政府争水以外，还有大量的其他利益相关者之间的相互争水。”[14](P77)为此，澳大利亚对该流域采用了整体性治理，获得了较为明显的成效，具体做法有以下几个方面：

(一)建立跨行政区的流域管理机构

建立跨行政区的流域管理机构，负责统一安排部署、沟通协调流域内所有与水有关的事务。在2007年新的联邦水法颁布之前，墨累-达令河流域管理机构主要有三个：墨累-达令河流域部级理事会(MDBMC)、流域委员会(MDBC)和社区咨询委员会。其中部级理事会是流域的最高决策机构，其职责是制定整个流域的水管理政策，成员是联邦政府和流域内四个州分管土地、水及环境的部长；流域委员会是部级理事会的执行机构，主要职责是分配流域水资源，具体实施水资源管理决策，其下设有办公室、咨询委员会和20多个特别工作组来负责日常事务；而社区咨询委员会则是部级理事会的咨询协调机构，主要职责是收集各州及各利益相关方的意见，进行调查研究，并就一些决策问题进行协调咨询，保证各方面的信息交流，及时发布最新研究成果等。[14](P78)虽然上述三个机构的分工比较明确，但仍然存在无序规划和碎片化管理等弊端。为此，基于《2007年水法》，澳大利亚成立了一个独立的机构——墨累-达令河流域管理局(MBDA)统一负责流域内水资源的综合规划、执行、协调和监督等管理事项。其主要任务是通过制定和实施“流域计划”，重新平衡环境与消费用途之间的配水。[19](P229-241)

(二)通过合作协议及其行动计划推动流域内各行政区跨界合作

在秉持平等协商、合作共赢原则的基础上，澳大利亚联邦政府及流域内各州陆续颁布了一系列法令并签订系列相关合作协议(详见表2)，从制度层面促进和保障流域内各行政区之间的跨界合作。1914年，澳大利亚出台了《墨累-达令河流域法》，基于该法案，流域内各州和联邦政府签署了《墨累-达令河流管理协议》和《墨累-达令河流域倡议书》。为应对1997—2010年间出现的“千年大干旱”和流域水资源的逐渐枯竭，澳大利亚国会通过《2007年水法》，该法明确要求发展和执行一个综合的墨累-达令河流域计划。2012年11月正式颁布流域计划，该计划中的整体性水治理目标和举措如综合集水管理(ICM)和可持续分流限制(SDLs)的落实需要流域内四个州的水资源计划(WRPs)予以配合。[20](P29)

表2 1992—2019年墨累-达令河流的法律制度进程

注明：来源：Ross & Connell, 2016。

(三)尊重水文科学规律，多措并举，实现水资源的综合利用和治理

在“流域计划”中倡导的综合集水管理(ICM)就是试图打破行政边界的障碍，以集水单元为管理基点进行流域内土地和水资源的综合规划开发和治理。“综合集水管理提供了一个整体的和协调的管理框架，而不再受限于或被限制于那些人为的法定边界。”[21]在监控流域水质方面，墨累-达令河流域管理局采取监测与治理相结合的方法。在整个流域的干流和支流上，先后建立了58个水质监测站。这些监测站将水质监测数据及时传送至流域管理局的系统数据库中，管理局再通过进一步分析做出水质预测并采取相应的治理对策。针对流域中水含盐度过高问题，流域委员会实施了“流域盐渍化管理战略”：通过恢复退化的土地和发展新的灌溉方法，显著降低了流域中的盐度；采用流域内部报告、流域汇报卡和委员会注册登记等方式监督、评估战略执行情况，以确保流域内各机构能自觉履行盐渍化管理中的责任。[22](P22)

四、相关启示建议

通过上述三个跨界流域治理的典型个案经验分析可知，不管是五大湖和莱茵河的国际跨界治理，还是墨累-达令河的国内跨界治理，其共同之处在于：都采取了一种“基于水文生态系统的整体性流域治理模式”。这种模式较为成功地克服了因行政区划及部门分割带来的碎片化管理弊端，能有效地整合和协调各利益相关方的诉求，从而较好地实现流域内的跨界合作与集体行动。我国河流湖泊众多，其中绝大多数是横跨多个省、市行政边界，还有少数是跨国河流，如我国南方的澜沧江是东南亚最长河流——湄公河的上游，而北方的黑龙江—阿穆尔河流经中俄两国，鸭绿江则是中朝两国的界河。跨界水污染是世界面临的共同问题，也是我国亟待解决的现实问题。太湖流域下游地区跨界水污染事件一直备受关注。“十五”期间就发生过两起重大苏、浙跨界水污染事件，其中一起是由于江苏吴江盏泽镇一些印染企业长期偷排工业印刷废水所导致的下游浙江嘉兴市王江径镇群众爆发沉船抗议事件；另一起则是发生在江苏吴江桃园镇与浙江嘉兴市新腾镇交界处的酒精生产企业偷排污水事件，两起事件均造成严重生态环境影响和财产损失。[23](P56-57)因此，我国可借鉴国际跨界流域的治理经验，在寻求跨行政边界(或国际政治边界)流域的整体性治理时，需要从以下四个方面进行突破：

(一)制定能统筹流域各项事务安排的整体战略规划

现代的流域治理往往涉及饮水灌溉、土地规划、水污染防治以及防洪抗旱等众多不同性质的事务，但由于流域内行政区域管辖和行业部门的割裂，导致上述事务的管理经常出现冲突和扯皮现象。上述国际流域治理个案表明，流域各方共同协商制定统一的流域治理长期战略规划，是破除碎片化管理，实现跨行政区跨部门长期合作的必要前提。同时，整体性战略规划也为流域下一步的治理目标指明了方向，以及明确流域相关方在治理中的各自责任。因此，我国各大流域的治理，需要尽早考虑如何统筹整合流域内各项事务，拟定流域治理的长期战略规划。

(二)设立以流域为中心的跨界协同治理机构

五大湖“国际联合委员会(IJC)”、保护莱茵河国际委员会(ICPR)和墨累-达令河流域管理局(MBDA)都是突破原有行政(政治)边界，以流域(或湖泊)为中心的跨界协同治理机构，专门负责全流域(或湖泊)的统筹规划和决策。但当前我国现行流域管理机构大都缺乏全流域统一治理的实际权力，且流域治理政策制定很难充分反映流域上下游、左右岸、干支流等各种用户的利益，从而影响流域治理效果特别是跨界水污染治理政策贯彻执行。为此，应该借鉴西方发达国家跨界流域整体性治理模式，构建以流域(河道)为中心的综合性跨界协同治理机构，全权负责该流域的各种治理事务。[24](P101-106)

(三)建构有效的跨界协作治理法律体系与制度框架

西方跨界流域治理成功的一个重要因素是构建了较为完善的跨界协作的法律体系与制度框架，包括各种跨界类协议(合同、倡议书)、行动计划和项目方案。当然，跨界流域的治理规则和法律规范必须征得流域所有相关利益方的一致同意。值得注意的是，在跨界流域治理中，由于一些协议(合同、倡议书等)采用的是非强制性方式，因此，对协议执行的后续监督工作就显得尤为重要。在我国，同样有必要在流域各利益相关方共同参与讨论的前提下，制定和健全涉及流域的各项治水法规、准则和协议，以及规范流域内经济开发活动的相关倡议。

(四)完善公众参与和民主协商等形式的社会协同治理机制

西方跨界流域治理的经验表明，不论是跨界治理机构的组建，还是流域治理战略及相关法律协议的出台，都离不开利益相关方的协商和社会公众的广泛参与。平等的辩论、及时的沟通、透明的决策以及多元主体的参与是跨界流域治理成功的重要保证。焦点小组、公民陪审团、听证会、专家咨询会等公民参与和民主协商形式都已被尝试运用到流域治理规划和决策之中。我国跨界流域治理需进一步完善公众参与及民主协商机制，可结合我国国情及具体情况选择合适的公众参与规模和形式。采取措施吸引公民个人、志愿者组织、企事业单位、各种研究机构和智库参与流域的保护和治理，形成跨界流域的社会协同共治局面。

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[责任编辑 杨 敏]

An Experience Analysis and Enlightenment of International Transboundary River Basin Governance

WANG Feng1， 2，3

(1.School of management and social development, Huzhou University, Huzhou 313000, China; 2.Public Administration of Fudan University Postdoctoral Station, Shanghai 200433, China; 3.School of Humanities and Social Sciences, Deakin University, Melbourne VIC 3125)

How to break through the jurisdiction of administrative divisions and how to carry out effective cooperation in transboundary river basin governance has always been a major problem in the world. From the perspective of integrated water resources management, to explore the successful experience analysis of typical international transboundary river basin——the five Great Lakes, the Rhine, the Murray Darling River governance case contribute to China's overall governance of transboundary water resources, and it will help to improve the management. On the basis of summing up the experience of international typical transboundary basin management, that is, “based on the holistic watershed management model of hydrological and ecological system”, this paper puts forward that China should formulate the overall strategic planning of co-ordinating the affairs of watershed, set up watershed-Collaborative governance institutions, the construction of effective cross-border collaborative governance legal system and institutional framework, improve public participation and democratic consultation and other social co-governance mechanism and other suggestions.

transboundary basin; water resources management; holistic governance; cooperative governance

2017-01-04

浙江省哲社规划项目“水资源整体性治理的国际经验比较研究”(14SWH03YB)；国家社科基金特别委托项目“全国生态文明先行示范区建设理论与实践研究：以湖州市为例”(16@ZH005)；国家社科基金项目(15BGL212)；浙江优秀之江青年学者项目(G308)；湖州师范学院中青年学术带头人攀登项目。

王锋，湖州师范学院社会发展与管理学院副教授，管理学博士，复旦大学公共管理博士后(在站)，从事公共政策与地方治理、应急管理、行政伦理研究。

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1009-1734(2017)05-0001-08