浅析非营利组织在社区公共文化服务中的职能

夏传荣

【摘要】当今社会，由于制定公共文化服务政策的政府与公民之间缺乏有效的沟通，社区公共文化服务存在着社区居民的文化需求与实际提供的文化服务之间的脱节。基于多元治理的发展，本文通过对非营利组织在社区公共文化服务中发挥的作用与功能的理论总结，发现政策倡导型的非营利组织可以很大程度上加大政府与公民在社区公共文化服务方面的沟通，缓解公共文化服务供需不符的现状，继而引入政策企业家理论框架，探讨作为政策企业家的非营利组织在社区公共文化服务中的职能定位。

【关键词】非营利组织；政策企业家；社区公共文化服务

一、引言

随着20世纪70年代末期改革开放以来，“单位制”在我国开始逐渐走向解体，“城市化”进入加速发展阶段，原来由“单位”承接的部分政治、文化和经济职能现正向社区转移，原有单位制下的公共“管理”也逐渐向社区公共服务转变。随着中国特色社会主义市场经济的发展，政府逐渐从管理者转变为服务者，企业和社会组织越来越多地承担了公共服务职能。

但是由于我国社区公共服务发展得比较晚，现在发展的并不是很成熟，尤其体现在社区公共文化服务领域。我国社区公共文化服务中存在着一定的供需失衡问题，主要表现为公共文化需求表达机制缺乏，公共文化服务与民众的文化需求脱节；公共文化服务刚性需求供给形式老套，活动稀少单一，难以满足群众基本需求；公共文化服务经费供给不足，公共财政优先保障能力薄弱；公共文化服务人才短缺等问题。与刚性需求相对应的，更加生活化和异质化的公共文化弹性需求更是难以得到满足。

相对于主要由政府提供的社区公共文化服务与公民文化需求脱节，非营利组织更加贴近民众诉求、善于充分调动社会资源，能够在社区公共文化服务中发挥更好的作用。政策企业家理论指出，政策企业家具有连接政府政策与公民诉求的作用。政策企业家具有专业实力，调动资源的能力，贴近民众，获得和反映民众诉求，参与政治活动。他们形成的合力，以集体而非个人的身份，在影响政策传达和政策制定过程中发挥着重要作用。这些在一定程度上契合了社会组织的部分功能。王名依据功能将非营利组织分为动员资源、公益服务、社会协调和政策倡导四种类型。政策倡导型非营利组织的功能与政策企业家有相当的类似性。本文将以该类组织为研究对象，结合政策企业家理论来探讨非营利组织在社区公共文化服务中的职能。

二、政策企业家理论的引入

政策企业家理论来源于西方政策变迁理论的发展，20世纪70年代，随着社会的不确定性的增加，公共政策的运作环境发生变化，政策问题变得愈加复杂，政策变迁成为当代政策科学的核心概念。同时，政策企业家作为一种政策变迁理论开始受到重视，成为西方政策过程和政策创新研究的热点话题。

政策企业家的职能可以从以下四个视角展开（1）议程设置视角。以约翰？金登为代表的议程设置理论认为政策企业家必须时刻关注引起注意的公共问题、政治事件、政策变动等，抓住机会迅速行动，使自己在政策议程过程中发挥作用。（2）政策创新视角。该视角认为政策企业家是政策理念的倡议者，是促使政策创新进入政府议程和推进政策创新扩散的政治主体。政策企业家主要通过界定问题、构建政策网络、塑造政策辩论的语境和建立联盟等行动来实现政策创新的目的。（3）政策变化视角。该视角把政策企业家的概念整合到政策变化分析之中，认为在解释政策制定和政策变化中，政策企业家的任务是创建政策议题，努力致使政策变化。（4）政策评估视角。该视角认为，政策企业家在政策制定的各个环节均可以发挥政策评估的职能——政策制定前的可行性评估；政策制定的科学性、民主性评估和监督；以及对政策执行之后的效果评估。

在城市社区公共文化服务供需方面，当前城市社区公共文化服务发展较缓主要表现在居民需求与服务提供之间的矛盾，而这一矛盾又主要方面又体现在居民需求与服务决策之间的脱节造成的。民众需求不能通过有效的途径传递给服务决策方，决策部门只能凭借自己掌握的有限信息和偏好进行决策，从而导致公共文化服务的供给与居民真实需求之间的偏差。非营利组织在社区公共文化服务建设中就需要不断加强居民的文化需求与公共文化服务的决策、提供和反馈评估环节运行的紧密性。

以志愿精神为背景的利他主义和互助主义为内在驱动力的非营利组织，在使命推动和实现自身价值的目的下作为政策企业家参与公共文化服务决策。非营利组织作为政策企业家在社区公共文化服务提供中充当上传下达的中介作用，向上帮助社区居民表达公共文化服务需求并提出政策建议，向下帮助政府传达政策，提供文化方面的政策咨询，此外还将居民的需求意见反馈给决策部门，以及对公共文化决策活动进行外部监督、影响并进行政策建议与创新使决策部门更有效地满足居民需求。使作为政策企业家的非营利组织在整个过程中更高效地进行政治、社会、文化和经济职能建设，有助于公共服务决策形成自下而上和自上而下的良性互动。

三、非营利组织发挥的类似于政策企业家的职能

根据图1所描述的分析框架，作为政策企业家的非营利组织在社区公共文化服务中可发挥如下职能。

（一）自下而上：提出并收集需求意见，推动议程设置

在社区公共文化服务提供中，正是因为社区居民文化需求的差異化和多样化，才推动文化服务提供的多样性和可选择性发展。作为政策企业家的非营利组织，一是积极参与对社区居民的文化需求意见的收集。因为决策部门在决策之前要对政策目标群体的实际需求有认识和了解，而目前公共文化服务政策的出台更多的是从政府自上而下的配置下来，对实际需求调研不足。二是可以根据自己的认知提出新思考方式，对政策问题进行分析，并通过各种方式来扩大自身需求的影响力。在此基础上动用自身的资源积极介入与自己和公众密切相关的公共文化服务政策议题，形成新的公共文化服务政策理念、建构新政策方案及意见，进行需求意见综合，传达给决策部门，推动议程设置以及文化政策创新。

（二）自上而下：政策传达与提供政策咨询

非营利组织在向上表达并综合居民需求意见以及进行政策创新的同时还是政府社会政策的宣传者和影响者，在政府与社区居民之间起到了桥梁和纽带作用。

1.进行政治信息的传输

作为政策企业家的非营利组织将公共文化服务决策部门制定的相关文化服务政策以及重要决策传达给社区居民，并负责将居民对这些政策及需求的落实情况向上进行信息反馈，起到“上情下达”端点和“下情上达”起点的作用。

2.进行政治动员和政治社会化

将党和政府部门制定的文化政策向下进行宣传和传达，争取社区居民对决策的理解和支持，有利于文化政策在基层中的实施和推广。

（三）反馈与评估

在我国的改革和社会发展进入到一个新的阶段以后，对改革过程中的政策进行反思成为一种必要。当前对政策所带来的整体社会效益的评估该由什么主体来进行是一个难题，作为政策企业家的非营利组织可以作为政策评估的主体发挥作用，关注政策在施行后所带来的综合社会效益的评估。

在公共文化服务决策的执行过程中以及政策终结以后，有必要对决策的执行情况和效果进行评估，以确认满足居民的公共文化服务需求的目标是否达到。在政策执行的过程中国内更多的是直接提供公共产品的供给和补贴，但对于社区公共文化服务的执行可能需要不同于其他政策的方式，作为政策企业家的非营利组织可以在政策执行的过程中充当了解者的角色，了解政策目标群体对于新政策的满足需求的状况。除了决策执行部门和监督部门，作为政策企业家的非营利组织通常也会对公共文化服务政策的执行情况和效果进行评价，他们往往会基于其特定的利益、知识背景、价值观等视角评价公共文化服务政策，可以作为正式政策评估的一种补充。在此基础上将自身和居民的意见反馈给相关决策部门。

（四）外部监督与影响

在外部监督方面，作为政策企业家的非营利组织有能力进行监督。公共文化服務决策和政策的执行过程应当受到包括党、人大、行政机构、非营利组织和公众的监督。作为政策企业家的非营利组织有较强的掌握资源和运用资源的能力，能够通过组织运用集体力量来改变现有公共资源分配方式并愿意投入时间和精力到政策过程当中，有监督公共文化服务决策和执行过程的能力。同时，外部制度环境的建设和完善也作为政策企业家的非营利组织提供了保障。随着现今公民意识的提高，开放的大环境、逐步完善的非营利组织制度建设保证作为政策企业家的非营利组织能够监督决策和执行过程。此外，部分非营利组织挂靠在行政机关，他们可利用特殊地位对行政机关进行监督。他们将社区居民的需求意见传递给相关部门，并提出针对性的改进工作的建议，督促公共文化服务的决策和执行部门，依法认真履行职权，提高工作效率。

作为政策企业家的非营利组织也对公共文化服务决策部门起到了很大的影响。一是，积极地推动某些社会议题，进行政策建议，吸引公众的注意力，促使他们进行思考，并通过各种方式能形成让公共文化服务决策部门解决该问题的压力；二是，进行政策创新，不断聚集组织力量、构建政策网络形成新的政策方案对公共文化服务决策部门形成推动革新的压力。三是作为政策企业家非营利组织能与制度和政策进行有效互动，在原有政策基础上推动政策变化。

参考文献：

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[2]陈志强.非政府组织在构建公共文化服务体系中的作用[J].北京观察，2008（3）：54-57

[3]夏国锋，吴理财.公共文化服务体系研究述评[J]，理论与改革，2011，01

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