产学合作：从模式研究到国家制度建立的探索

张萌+张光跃

摘 要 职业教育产学合作，过去主要研究的是其合作模式和合作方法，这些模式主要停留在经验层面的探索。随着产学合作向持久和深度融合方向发展，迫切需要国家层面法律制度的建立，从法律上保障产学合作各方的职责、义务和规范各自的行为。通过对我国职业教育产学合作发展模式的回顾，借鉴发达国产学合作的历程和经验，我国应构建由国家、地方及产学指导机构构成的多级产学合作管理制度，并通过建立中介机构和遴选“产学合作”评价指标来监督和保证产学合作的有效实施。

关键词 职业教育：产学合作；国家制度：法律规范；监督与评估

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）10-0046-05

一、产学合作发展模式回顾及其现状

我国职业教育开展“产学合作”以来，坚持“洋为中用”和自主创新的两条道路，先后引入了德国的“双元制”产学合作模式、英国的职业资格证书教育产学合作模式、澳大利亚国家资格框架下产学合作模式以及北美的能力标准产学合作模式等。在学习和消化国外先进合作模式的基础上，探索出适合我国国情的一些产学合作模式，如：职业院校与企业组建职教集团化的“校企一体”模式、“区域性产学合作联盟”模式、企业与职业学院互相持股模式以及校办厂、厂办校等合作模式。在具体实施方式方面，有产学研合作、产教结合、工学结合、工学交替、半工半读方式，也有双元制、现代学徒制、合作教育等不同形式[1]。国家层面也出台了许多支持开展职业教育产学合作的政策和法规。1991年10月《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中首次提出了“产教结合”和“工学结合”的要求。1996年9月颁布的《职业教育法》指出：“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合。”2004年9月《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提出，“推动产教结合，加强产学合作，积极开展订单式培养”。2005年10月《国务院关于大力发展职业教育的决定》再次要求，大力推行工学结合、产学合作的培养模式。教育部在2014年发布的《关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成[2014]9号）中提出，逐步建立起政府引导、行业参与、社会支持，企业和职业院校双主体育人的中国特色现代学徒制。

随后在2015年，职业教育与成人教育司发布《关于开展现代学徒制试点工作的通知》（教职成[2015]2号）。2016年12月16日，教育部高等教育司为贯彻落实《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》（国办发[2015]36号）文件精神，创新产学合作协同育人机制，组织开展有关企业支持高校教师和学生共同开展产学合作协同育人项目。在国家的号召下，各地方政府也制定出相应的政策条例，支持和鼓励区域内职业教育开展产学合作。2007年，山西省人民政府出台《促进产学研合作推动科技成果转化的实施意见》（晋政发[2007]29号），提出要组建产学研合作联盟，并在煤炭、焦炭、冶金、电力、煤化工、装备制造、新材料及旅游等八大支柱产业领域组建产学研合作联盟。2007年2月，上海市出台《关于本市推进产学合作培养高技能人才工作的实施意见》。2009年3月，山东潍坊市出台《关于大力推进产学合作加快技能型人才培养的实施意见》。2009年12月，重庆市永川区推出《关于加强职业教育产学合作办学的指导意见》。这些措施有力推动了各地产学合作教育发展，并在各种模式实施和推广中，逐步将“产学合作”由一个单一的概念，演变为具有特殊性、常态性和普遍性意义的职业教育创新理念。

国家和各级政府的积极推进，职业教育产学合作在我国开展取得了一定成效，促进了我国职业教育发展和理念的创新。但长期以来，职业教育“产学合作”研究的重点主要针对不同的合作模式和合作经验，各种形式的“产学合作”基本上还处于一种模式探索和方法创新层面，如：工学结合培养模式、“双元制”培养模式、订单培养模式、新型学徒制培养模式及顶岗准就业实习模式等，这些模式主要停留在经验层面的探索上。产学合作的双方主要是职业院校积极而企业往往处于被动状态，参与产学合作的各个主体之间存在体制间的壁垒，各自为政，缺乏部门、机构统一协调运行的保障制度，相应的政策和法律制度还有待完善。受地域、条件、环境及实施对象的限制，产学合作表现出即时性和短期性，难以持久，深度融合和长久合作机制还没有形成。国家和各部委虽然出台了一些相关政策和法规，但大多仅仅是原则性规定，切实有效、可实际操作的国家制度机制还没有真正建立和完善起来。产学合作的深度融合仍面临诸多困难和问题，其核心是缺乏行之有效的国家制度来保证职业院校和企业的合作[2]。因此，职业教育产学合作的深入研究应有一个转折和提升，即从合作的模式研究转向国家法律制度建立的研究；从微观研究转向宏观研究；从实践性问题研究转向理论和制度研究；从单一的校企层面问题研究转向政府层面机制研究；从产学双方关系的研究转向对其成效和过程监督和评估的第三方职能研究。

二、产学合作国家制度的法律规范功能

世界各国在发展职业教育产学合作过程中，政府都实时制定出各种制度和法律来支持和保障产学合作的开展。德国在1969年9月制定了《联邦职业教育法》，随后颁布的《企业基础章程法》和《青年劳动保护法》，对企业的培训进行了全面规范，国家立法干预产学合作，赋予“双元制”作为开展产学合作的法定身份[3]。美国国会1862年通过 《莫里尔赠地法》（The Morrill Federal Land-Grant Act），首次搭建起了学校与农业之间、知识与技能之间的桥梁，标志着产学合作的形成。随后在1963年颁布《职业教育法》，1982年通过《工作培训合作法》，1994年又推出《从学校到工作机会法》，美国通过立法使企业与学校开展合作教育计划，实施教育为工作准备的生计教育（career education）[4]。英国在1964年推出《产业训练法》，1973年又颁布《就业与训练法》，这两部法案明确和强化了教育部门与产业部门在职业领域开展产学合作共同承担的职责，推动了英国现代产业训练制度的建立与完善，并从国家层面立法保证职业资格证书教育和工读交替学徒培训制的实施，在促进产教结合方面取得了显著成绩。日本在1951年6月推出《产业教育振兴法》，用法律形式规范职业教育产学合作，1958年7月设置“产学合作委员会”，1960年12月制定《国民收入倍增計划》，确立了产学合作的职业教育体制，并在全国实施。1978年推出多次修改的《职业训练法》，使产学合作制在法律框架下在全国顺利开展[5]。

国外职业教育的成功范例有力地支持了产学合作是职业教育创新发展的必由之路，分析这些国家产学合作模式，其最大特点是各国政府建立了完善的法律和制度，通过法律法规体系规范参与产学合作各方统一协调运行、各尽其职，有效保障了各级产学合作的成功展开。

（一）规范合作各方的权利与职责

职业教育中，产业、教育及监管的组织管理体制彼此分割，产学合作各方处于不同行业、不同系统、不同领域，要实现产学深度合作和有效对接，权责分担，必须有国家法律制度统一协调和规范，通过法律法规政策规范合作的主体与客体，各自的工作内容、承担的责任、享有的权利以及对社会的义务等。

（二）规范合作各方的利益分配

利益与风险并存是职业教育产学合作不能回避和不稳定的因素。我国产学合作的瓶颈体现在法律制度实际操作性相对欠缺，最为深刻的是利益分配和风险共担制度不完善。产学合作各方由于对利益分配有不同的目标值，特别是对产学合作成果与智力资源效益的归属权、产学合作涉及的其他参与组织的利益分配，往往存在较大的分歧。通过国家制度和法律的建立与完善，能够规范参与各方的利益分配、利益共享和风险共但机制，使产学合作各方合作愿望和合作持久性增强。

（三）法律的规范与制约

职业教育产学合作涉及多元主体，涉及企业、学校、金融及中介评估机构多种社会关系，需要完善和统筹各种社会关系及明确相关主体责任的法律责任。国家法律制度的建立，可以从法律层面确立对各个社会关系的统一调节和制约机制，使各方各尽其职，形成合作力量，从而解决长期以来教育主管部门不能对企业进行足够约束的难题。对参与产学合作的主体而言，从法律上明确企业必须接纳学生到企业参加实习和实训。此外，对职业院校的未成年人学生参与企业实习，也应有明确的法律保障学生的相关权利不被侵害。

（四）规范财政支持

产学合作需要中央和地方的财政支持和投入，通过国家法律制度将产学合作的经费来源纳入各级财政预算，规范资金的正确使用，对套用或挪用财政专项资金的各方给予相应的法律处罚。明确国家资金投入的作用主要体现在社会效益上，譬如：增加学生就业率，校企文化建设，促进企业和学校为社会培养更实用的人才、保持社会稳定等。规定产学合作的财政资金投入必须专款专用，对职业院校主要通过设置产学合作专项经费进行控制，对企业而言，即使财政少投入或不投入资金，也应出台对企业用工、税收减免等方面的制度和相应的优惠政策予以补偿。

三、多级政府管理的产学合作制度构建

产学合作政策和法规制度的建立是国家实施职业教育方针，推动地方经济发展，促进就业的准则和行为规范，引导企业和职业院校合作的意志和行为的重要保证和依据。

在市场经济条件下，解决职业教育产学合作的困难和问题应主要依靠市场机制，从市场中找办法、找出路。但是，这并不意味着政府可以不管或者少管，没有政府参与的产学合作是一种游离、不稳定的利益合作，合作双方很难长久坚持和深度融合。产学合作必需在政府的指导和监管下进行，由各级政府制定各种制度来保证实施。政府既是职业院校和企业的举办者或管理者，又是“院校—企业”双方实现合作的重要保障和粘接剂。政府在产学合作中，可扮演双重角色：一是扮演企业的角色，通过资助和制定一些管理政策来支持企业的发展和开展产学合作；二是扮演职业院校的角色，通过制定符合社会需要的教育方针和评估指标体系来规范职业院校的发展和促进产学合作。同时，政府还可以直接参与或委托第三方对产学合作的过程和效果进行监督和评估。

职业教育产学合作的深度融合和长久机制的建立可以通过构建多级政府管理制度机制来实施。这种管理机制由三个层级和一个第三方的监督评估机构组成[6]，见图1。

第一层级为国家层面的决策制度构建，由国务院相关机构、财政部、教育部、人力资源社会保障部等组成，主要是制定《产学合作法》《职业教育企业资格法》《学生劳动保护法》等法规文件。《产学合作法》规定产学合作当事人（企业与职业院校）的参与资格、合作方式、合作程序、合作合同、质疑与投诉、监督与检查、法律责任等条例；《学生劳动保护法》对学生劳动对象安全保护范围，未成年人的保护、确定劳动环境、劳动条件等，明确预防和处理意外伤害的管理机构、管理办法，建立责任应急机制等；《职业教育企业资格法》要明确参与产学合作企业的资质，并非所有企業都适合开展产学合作，重点依托国有大企业或行业龙头企业，规定参与校企合作企业应享受的国家政策、财税优惠条件和奖励办法等，对涉及产学合作的相应政策和法规进行规定，组织并筹措政府、行业、企业、社会等各方面的资金，并制定合理的资金管理和使用办法。

第二层级为地方省级决策制度的建立，主要由省级政府办公厅、财政厅、教育厅及人社厅等机构组成，其任务是按照上述国家层面的法律、法规文件制定出各地相应的实施细则，组建地方政府层面的产学合作指导机构，对产学合作进行指导和调控，利用行业和部门的优势，依据政府《产学合作法》《职业教育企业资格法》《学生劳动保护法》制定相应的地方制度和实施办法，譬如：遴选合作企业和职业院校，协调和规范合作各方的职责、权利与义务、利益分配和风险共但，委托教育中介组织制定产学合作评估指标体系和监管措施，搭建合作平台，为企业和职业院校双方提供信息和交流平台，加强对内对外的宣传，营造社会氛围，为产学合作提供适宜、宽松的政策、资金和社会环境。

第三层级是产学合作的运行层面。2011年教育部印发了《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》，强调了行业对职业教育指导的重要性，强调要完善机制，探索和构建职业教育行业指导工作体系，充分发挥行业在指导产学合作中的重要作用。产学合作的运行层面由行业协会、各级教育部教学指导委员会、合作企业及职业院校组成，主要的工作是制定产学合作的标准、合作目标、合作计划、合作内容及相关的学习资源开发，对产学合作的理论和实践进行研究，为国家和地方制定职业教育产学合作政策、法规、制度和措施提供依据。

产学合作的监督和评估实施组织，是存在和独立于介于政府、学校、企业三方之间，以提供产学合作的评估和监督服务的中介机构，是一种相对独立的专业组织，可由政府委托第三方中介组织或直接由中立的教育评估机构实施，其主要任务是对产学合作各方进行监督和过程控制，制定评估指标体系、过程监控、信息反馈和评价反馈等制度条例。并将监督和反馈信息送达政府、职业院校和企业，同时对外发布产学合作评估报告。

四、产学合作的评价和监督指標体系构建

职业教育“产学合作”活动实施过程中，对合作的效果、质量和水平需要进行客观的认定和评估，产学合作的过程也需要对参与各方进行监督。中介机构对产学合作质量的评估和监督就是通过动态获取产学双方及社会的主要信息，按事先制定的评估指标对信息进行统计分析和科学评价，形成评估报告和反馈信息，是客观、公正、公开、具体评价产学合作质量和社会效果的主要方法。我国现行的产学合作评估体制中，基本由政府垄断，没有其他权力机构对其进行约束，难免出现不真实甚至弄虚作假。此外，对评估的过程和最后的结论都有很强的封闭性，评估主体采集的数据来源、评估方法和指标体系缺乏系统性和透明性，没有调动企业积极参与产学合作的主观能动性。

产学合作的质量和过程监控需要独立于政府、学校、企业的第三方机构即中介机构来完成。在国外，一般是通过依法成立的独立的社会“中介团体”（Intermediary Body）对产学合作各方进行评估和监督，出具客观的评价报告，并定期向社会进行公布。这些社会中介组织往往受政府的委托和资助，接受产学合作双方的申请，开展对产学合作质量和社会效果的鉴定。中介机构的基本职能是在评估服务中进行沟通、协调、监督和对服务机构完成信息反馈，具有相对独立的地位，能提供专业性评估服务，获取的信息要客观、公正，价值取向应保持“中立和公平”[7]。我国职业教育“产学合作”的评价与监督，可以借鉴国外的思路，并按图2所示的框架结构进行。图2中的中介机构可以是政府指导下的第三方机构或者是具有专业资格的民营组织，其主要任务是独立完成对产学合作内容、过程、质量、社会效果及存在问题的评估和监督，并出具客观、公正、权威的评价报告。中介机构的工作对象面向四个方面，与各个对象之间的工作信息是双向流动的。对政府，是提交产学合作的年度评价报告和对产学合作的开展提出政策建议；对产学合作双方，给出评价、监督和信息反馈；对行业和产业协会，则对其制定的产学合作标准、内容、考核方式进行反馈与指导。中介机构对职业院校和企业的合作评估至少包括四个评价子系统：企业、职业院校的质量评价系统、具体合作项目的质量评价系统、产学合作的社会效益评价系统、学生在企业实习质量综合测评系统。以这四个评价指标为一级指标，每个一级指标又可分解为多个二级指标，根据需要，每个二级指标还可以分解成若干个三级指标，各一级指标和其包含的二级指标的主要内容如下。

（一）企业质量评价系统

评价指标包括：参与合作的愿望、合作的历史背景、企业文化的氛围、对国家产学合作法的理解和执行情况、学生实训和生活环境、企业师傅参与比例、产学合作计划的制定、提供实习的经费、设备和材料的投入、产学合作仪器设备的使用率、学生工作岗位的安排、合作档案的建立、与学校分享合作成果及产学合作良好氛围的塑造等。

（二）职业院校质量评价系统

评价指标包括：完成产学合作协议的效果、合作历史、产学合作教育工作计划与总结、学校领导对产学合作的重视程度、激励机制的建立、实习经费投入、学校教师参与合作的比例、实习计划和内容安排、学生就业指导、指导教师工作态度、对社会人才需求了解程度、教师参与产学合作科研情况、合作企业的遴选、校企共建校外实训基地、实习管理和组织机制、学生完成实习目标等。

（三）具体合作项目的质量评价系统

具体指标为：完成产学合作计划书、双方指导教师合作愿望、校企文化的融通、完成产学合作的成果、学生的综合素质，职业能力培养、体能素质、学生实训环境考核、优秀学生成为企业员工、产学合作成果以及社会的认同感等。

（四）学生在企业实习质量综合测评系统

评价指标包括：学生的职业态度、知识技能的掌握、团队合作能力、独立工作能力、公共职业道德、社交能力、上进心、法制观念、组织纪律、创业能力、用人单位的重视度、对企业和学校的认同感等。

（五）产学合作的社会效益评价系统

评价指标包括：学校和企业的社会声誉、媒体舆论影响、行业协会信息反馈、学生就业率、毕业学生的社会认可度、社会服务成果、社会获奖与荣誉及教育评价机构公布的影响因子等。

上述各项评价指标中，可按照评估要求分成不同的层级并分配不同的权重，各个测评指标的权重系数可根据考核的期望值和重要性确定，权重的分配是动态的，可以根据产学合作教育的特征和不同时期社会的需求进行实时调整。其中职业院校、企业和学生实习评价指标的权重系数要高于其他各项评价指标，这样更能体现产学合作实际效果。按上述评价指标设计出各种产学合作评估和监督表格，分别对参与产学合作的各个子系统进行评价，根据各子系统的分值高低，就可以评价出他们对产学合作国家法律制度的执行情况、承担的责任和义务、利益分配与风险共担、产生的社会效益等数据信息，作为政府和社会对产学合作效果考核与促进的依据。

参 考 文 献

[1]张书义. 国外高等职业教育“产学合作”模式及其启示[J]. 信阳师范学院学报：哲学社会科学版，2009（7）：73-76.

[2]杨真. 现阶段我国校企合作模式分析及发展建议[J]. 河南教育：中旬，2011（9）：61-64.

[3][4][5]贺国庆，朱文富.外国职业教育通史：下册[M]. 北京：人民教育出版社，2014：10-16.47-49.97-98.

[6]耿潔. 职业教育校企合作体制机制研究[D]. 天津：天津大学，2012：150-154.

[7]霍妍. 产学研合作评价指标体系构建及评价方法研究[J]. 科技进步与对策，2009（10）：125-128.

School-enterprise Cooperation： Exploration from Model Study to the Establishment of National Institution System

Zhang Meng， Zhang Guangyue

Abstract The study on cooperation between enterprises and vocational colleges mainly focuses on its cooperation model and cooperation methods in the past， and these models and methods mainly stay in the experience level. With the deep development of the cooperation， it is urgent to establish national laws system to protect the cooperation partys duties， obligations to regulate their behavior. Through the review of the status of the cooperation in vocational education， learning from foreign developed countries in the cooperation between enterprises and vocational colleges， we should build the multi-level cooperation management system by the national， local and industry-oriented institutions， and it is also necessary to establish an intermediary organ and select the evaluation index to supervise and make sure the industry-academy cooperation to carry out.

Key words vocational education； school-enterprise cooperation； national system； laws system； supervision and evaluation

Author Zhang Meng， lecturer of Chongqing Industry Polytechnic（Chongqing 401120）； Zhang Guangyue， professor of Chongqing Industry Polytechnic