《资产评估法》新分界激发评估行业发展新活力

陈蕾 毛业梁

资产评估法的施行，有利于规范资产评估行为，促进评估行业健康发展，维护市场经济秩序，助力中国经济结构改革。作者立足于《资产评估法》新分界视角，剖析评估专业人员新分界与评估业务新分界的具体内容，比较评估师与评估从业人员、法定评估业务与一般评估业务的共性和差异，并进一步提出《资产评估法》新分界在激发评估行业发展新活力方面的积极影响和可行性建议。

一、引言

供给侧结构性改革是中国经济在新常态下突破瓶颈、转型升级的必然选择，而混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，是供给侧结构性改革的重要抓手。当前正值供给侧结构性改革及国企混合所有制改革的关键时期，资产评估更须有效发挥价值发现与价值尺度、价值管理与价值激励、价值优化与价值守护等服务功能。恰逢其时，《中华人民共和国资产评估法》（以下简称“《资产评估法》”）历经全国人大常委会十年四次审议，于2016年完成从草案到法律的蜕变。《资产评估法》的施行，无疑有利于规范资产评估行为，促进评估行业健康发展，维护市场经济秩序，助力中国经济结构改革。

在涉及评估专业人员、评估机构、行业协会、监督管理的多方面规定中，《资产评估法》特别明确了评估专业人员和评估市场业务的新分界，将评估专业人员划分为评估师与评估从业人员，将评估业务划分为法定评估业务与一般评估业务。众所周知，人才资源和市场资源是评估行业赖以生存和发展的核心资源，上述新分界必将有效激发评估行业发展的人才活力和市场活力。鉴于此，本文拟立足于《资产评估法》新分界视角，剖析评估专业人员新分界与评估业务新分界的具体内容，比较评估师与评估从业人员、以及法定评估业务与一般评估业务的共性和差异，探讨《资产评估法》新分界在激发评估行业发展新活力方面的积极影响，并围绕评估行业人才与业务发展进一步提出可行性建议。

二、《资产评估法》中的评估专业人员新分界

（一）评估师与评估从业人员的新分界

事实上，在《资产评估法》颁布以前，评估专业人员的界定经历过两次重大变化。最初的《中华人民共和国资产评估法（草案）》（以下简称“草案”）一审稿和二审稿将评估专业人员仅限定为注册评估师；2014年，伴随国务院行政审批制度改革，评估师职业资格基本由准入制改为实行水平评价类职业资格管理，2015年的草案三审稿于是将“注册评估师”修改为“评估师”，同时删去评估师执业注册规定，并明确“具有高等院校专科以上学历的公民，可以自愿申请参加评估师职业资格全国统一考试”，至此资产评估师报考条件得以适当放宽，但是对于评估从业人员是否能够执业尚未明确规定；直到2016年，草案四审稿及《资产评估法》将评估专业人员放宽至评估师和评估从业人员，如图1所示。

正式出台的《资产评估法》第八条规定，“评估专业人员包括评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。评估师是指通过评估资格考试的评估专业人员。国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别。” 在此基础上，《资产评估法》还从评估专业人员的机构执业、享有权利、履行义务、禁止行为、执业要求、会员管理、法律责任等方面分别进行规定，如表1所示。

在表1所列有关评估专业人员的具体规定中，部分是对评估师和评估从业人员的统一要求，如二者均享有《资产评估法》赋予的权利；部分则对二者存在差异性要求，特别是在身份门槛、承办业务和报告签署类型等方面存在专业性差异。对此，下文将对评估师和评估从业人员进一步展开共性分析和差异分析，二者关系可归纳如图2所示。

图1 评估专业人员分界演进图

表1 《资产评估法》涉及评估专业人员的相关规定

图2 评估师与评估从业人员对比关系图

（二）评估师与评估从业人员的共性分析

经比较，评估师和评估从业人员在执业机构数量、享有权利、履行义务、禁止行为、执业要求和法律责任等方面存在共性。

1. 执业机构数量相同

《资产评估法》对评估专业人员提出在机构执业的两点要求，即无论是评估师还是评估从业人员，都只能通过加入评估机构和接受评估机构指派来开展评估业务，都只能在一个评估机构从事业务。即使一名评估师拥有多种评估执业资格，也只能选择在一个具有单一评估资质的评估机构执业，或者在一个同时具备多种评估资质的综合性评估机构执业。

2. 享有权利相同

无论是评估师还是评估从业人员，其在依法开展业务过程中，均受法律保护，均享有《资产评估法》赋予的权利，例如有权要求委托人提供相关资料和提供必要协助；有权向有关国家机关或其他组织查阅从事业务所需的文件、证明和资料；有权拒绝委托人等相关当事人的非法干预；有权签署评估报告；有权平等享有行业协会章程所规定权利等。

3. 履行义务相同

评估师和评估从业人员都应履行《资产评估法》规定的义务。在职业道德方面，二者均须诚实守信，依法独立、客观、公正从事业务，均须对评估活动中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私予以保密；当与委托人或者其他相关当事人及评估对象有利害关系时，均应回避。在执业规范方面，二者均须遵守评估准则，履行调查职责，独立分析估算，勤勉谨慎从事业务；均须对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。除此之外，二者都需要完成规定的继续教育，保持和提高专业能力，都需要接受行业协会的自律管理，履行行业协会章程规定的义务。

4. 禁止行为相同

评估师和评估从业人员都不得发生《资产评估法》所禁止的行为，具体包括：私自接受委托从事业务、收取费用；同时在两个以上评估机构从事业务；采用欺骗、利诱、胁迫，或者贬损、诋毁其他评估专业人员等不正当手段招揽业务；允许他人以本人名义从事业务，或者冒用他人名义从事业务；签署本人未承办业务的评估报告；索要、收受或者变相索要、收受合同约定以外的酬金、财物，或者谋取其他不正当利益；签署虚假评估报告或者有重大遗漏的评估报告等。

5. 执业要求相同

评估师和评估从业人员在接受评估机构指派承办评估业务时，都需要按照《资产评估法》执业要求，履行评估程序。例如，根据评估业务具体情况，应当对评估对象进行现场调查，收集权属证明、财会信息和其他资料并进行核查验证、分析整理，作为评估的依据；恰当的选择评估方法，除特殊规定外，应当选择两种以上方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告；评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章。

6. 法律责任相同

评估师和评估从业人员都需要对其从事的评估业务承担责任。无论是评估师还是评估从业人员，如违反规定，发生《资产评估法》所禁止的行为，都将由有关评估行政管理部门予以警告，并视情况责令停止从业六个月以上一年以下；有违法所得的，将没收违法所得；情节严重的，将责令停止从业一年以上五年以下；构成犯罪的，还会被依法追究刑事责任。其中，如果涉及签署虚假报告，评估师和评估从业人员可能面临的行政处罚和刑事责任将更为严重，即由有关评估行政管理部门责令停止从业两年以上五年以下；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停止从业五年以上十年以下；构成犯罪的，依法追究刑事责任，终身不得从事评估业务。此外，评估师和评估从业人员违反规定，给委托人或者其他相关当事人造成损失的，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。评估机构履行赔偿责任后，可以向有故意或者重大过失行为的评估专业人员追偿。

（三）评估师和评估从业人员的差异比较

评估师和评估从业人员在专业身份门槛、机构设立条件、承办业务和签署报告、专业能力和执业经验等方面存在差异。详见表2。

1. 专业身份门槛差异

作为评估专业人员的主要分界依据，专业身份门槛设定是评估师与评估从业人员之间的关键性差异。其一，评估师是通过评估资格考试的评估专业人员。评估资格考试具体是指由有关全国性评估行业协会按照国家规定组织实施的评估师资格全国统一考试。以资产评估师为例，较之2015年5月起实施的《资产评估师职业资格制度暂行规定》，《资产评估法》放宽了评估师的报考条件，取消了对报考人员专业类别和工作年限的要求，具有高等院校专科以上学历的公民即可报名参加评估资格考试。可见，评估师的专业身份门槛依然存在但已相对降低。其二，评估从业人员具体是指具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员，亦可以理解为是具有评估专业知识及实践经验、且在评估机构从事评估业务的非评估师。可见，“具有评估专业知识及实践经验”是其关键的认定依据，但此依据侧重于原则性和主观性限定，如果作为评估从业人员的普适性门槛尚缺乏统一标准，存在操作难度，故暂时更适合于由不同评估机构结合具体情况灵活把握和自主判断。

表2 评估师与评估从业人员的差异比较

2. 机构设立条件要求差异

《资产评估法》对评估机构设立时应具有的评估师数量以及合伙人或股东资格作出要求。首先，合伙形式的评估机构应当有两名以上评估师，公司形式的评估机构应当有八名以上评估师，但不要求评估师必须属于同一专业类别。其次，评估机构设立无论采用合伙形式还是采用公司形式，均要求其合伙人或股东的三分之二以上是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师；当合伙人或者股东只有两名时，两名合伙人或者股东都应当是达到上述要求的评估师。而评估机构设立条件中并没有对评估从业人员的相关要求，一般是评估机构设立成功后才开始聘用评估从业人员开展评估业务。

3. 承办业务和签署报告差异

签署评估报告是评估活动中的关键环节之一。评估报告是呈现评估结果的载体，也是评估过程的记录。对此，《资产评估法》第二十七规定，“评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估专业人员签名并加盖评估机构印章。”不过，在具体承办业务和签署报告类型方面，评估师和评估从业人员享有不同的具体权利。根据《资产评估法》第二十八条，“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。”因此，评估从业人员可以从事评估业务，但只能签署一般评估业务的评估报告，并且在从事法定评估业务时，也必须与两名以上评估师一并承办业务。应该看到，较之《资产评估法》颁布以前的评估报告只能由评估师签字的相关规定，上述条款已经在极大程度上赋予评估从业人员前所未有的报告签署权利。

三、《资产评估法》中评估业务的新分界

（一）法定评估业务与一般评估业务的新分界

根据评估业务是否自愿进行，可以将其划分为自愿进行的一般评估业务和必须进行的法定评估业务。一般评估业务，是由委托人自愿委托评估机构确定动产、不动产、企业价值、无形资产的价值或者财产损失等；法定评估业务则具有强制性。回顾历史，法定评估业务一直是评估机构的主要业务来源，但随着我国市场经济体制改革的不断深入，非国有资产规模不断增加，越来越多的交易双方出于自愿原则，聘请评估机构对交易资产进行价值评估。对此，《资产评估法》第三条规定，“自然人、法人或者其他组织需要确定评估对象价值的，可以自愿委托评估机构评估。涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的，应当依法委托评估机构评估。”

图3 法定评估业务与一般评估业务对比关系图

值得注意的是，法定评估业务和一般评估业务虽然同属于评估业务范畴，并具有许多相同之处，但在具体效力与要求方面存在差异。把握二者的共性，同时厘清二者的界限，有利于更好发挥评估服务的专业性。下文将对法定评估业务和一般评估业务进一步展开共性分析和差异分析，其中部分内容以资产评估为例，二者关系可归纳如图3所示。

（二）法定评估业务与一般评估业务的共性分析

1. 主要评估目的相同

在一般评估目的方面，法定评估业务和一般评估业务具有相同的一般目的，即为资产交易当事人双方提供拟交易资产的价值参考。在特定评估目的方面，法定评估业务和一般评估业务都可能涉及单项资产的转让、出资、租赁、抵质押、清算等，以及整体资产的出售、兼并、重组、联营、清算等各类合法的经济行为，所以二者特定评估目的的主要类型亦具有相似性。

2. 基本评估程序相同

《资产评估法》对法定评估业务和一般评估业务所要求进行的基本评估程序具有一致性。例如，委托人有权自主选择符合规定的评估机构；评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构；委托人应当与评估机构订立委托合同；评估机构应当对评估报告进行内部审核；评估机构及其评估专业人员对其出具的评估报告依法承担责任；委托人对评估报告有异议的，可以要求评估机构解释；委托人认为评估机构或者评估专业人员违法开展业务的，可以向有关评估行政管理部门或者行业协会投诉、举报，有关评估行政管理部门或者行业协会应当及时调查处理，并答复委托人。

3. 基本评估方法相同

根据《资产评估法》第二十六条，“评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据评估执业准则只能选择一种评估方法的外，应当选择两种以上评估方法”，但其并未对法定评估业务和一般评估业务在评估方法的数量与类型选择等方面做出差异性规定。这一点与评估准则的相关处理方式具有一致性。在评估业务中，市场法、收益法和成本法是三大基本的评估方法。评估方法的选择和使用主要受评估目的、价值类型和资料收集情况等因素的影响，并不因为评估业务是法定还是非法定而有所区分。

4. 评估基本准则、具体准则和指导意见等依据相同

《资产评估法》明确规定，评估机构及其评估专业人员开展业务应当遵守法律、行政法规和评估准则。其中，评估基本准则由国务院有关评估行政管理部门制定，评估执业准则和职业道德准则由评估行业协会依据评估基本准则制定。资产评估准则体系分为基本准则、具体准则、评估指南和指导意见等四个层次，具体由2项基本准则、1项职业道德具体准则、5项程序性具体准则、6项实体性具体准则、5项评估指南和9项评估指导意见等组成。因此，评估机构和评估专业人员无论是开展法定评估业务还是一般评估业务，均须遵守评估准则。其中，2项基本准则、1项职业道德具体准则和5项程序性具体准则，以及《评估机构业务质量控制指南》、《资产评估价值类型指导意见》等是其开展任何评估业务均须遵守的执业规范；6项实体性具体准则、其他7项评估指导意见以及《以财务报告为目的的评估指南（试行）》、《知识产权资产评估指南》等须根据实际评估业务所涉及的资产类型等因素有所选择地使用，但这些均不因为评估业务是法定还是非法定而有所区分；唯有《企业国有资产评估报告指南》和《金融企业国有资产评估报告指南》因涉及国有资产评估，特别适合作为评估机构和评估专业人员开展与国有资产事项相关的法定评估业务的准则依据。可见，对于同一资产类型或同一特定目的下的法定评估业务和一般评估业务，其评估基本准则、具体准则、指导意见、以及部分评估指南等准则依据具有共同性。

表3 法定评估业务与一般评估业务的差异比较

5. 机构法律责任相同

评估机构接受委托人委托指定评估专业人员对评估对象进行评估，是评估行为的主要参与主体。无论是开展法定评估业务还是一般评估业务，评估机构如违反规定，发生《资产评估法》所禁止的行为，将由有关评估行政管理部门予以警告，并视情况责令停业一个月以上六个月以下；有违法所得的，将没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，将由工商行政管理部门吊销营业执照；构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。其中，如果涉及出具虚假报告，除以上可能承担的行政责任和刑事责任外，评估机构将由有关评估行政管理部门责令停业六个月以上一年以下。

（三）法定评估业务与一般评估业务的差异分析

法定评估业务和一般评估业务在法定效力与性质、具体业务范围、业务承办和报告签署人员、档案保存期限、委托人法律责任、评估指南依据等方面存在差异。详见表3。

1. 法定效力与性质差异

法定评估和一般评估的分界，主要通过两点来判断：一是是否涉及国有资产或者公共利益等事项，二是是否由法律、行政法规规定其需要评估；只有两点都具备才属于法定评估。在法定效力方面，法定评估业务的评估结果通常直接作为资产交易的最终价格，或者作为确定最低交易价格的依据。例如，《拍卖法》规定，“拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当经依法设立的评估机构评估，并根据评估结果确定拍卖标的的保留价”； 国资委《关于中央企业资产转让进场交易有关事项的通知》规定，“资产转让按照有关规定需进行资产评估的，应当进行评估并履行相应的核准、备案手续，首次挂牌价格不得低于经核准或备案的资产评估结果”，“经公开征集没有产生意向受让方的，转让方可以根据标的情况确定新的挂牌价格并重新公告，如拟确定新的挂牌价格低于资产评估结果的90%，应当获得相关资产转让行为批准机构书面同意。” 而一般评估业务出于委托人自愿评估的原则而进行，其评估结果对交易双方只具有参考性；交易是否达成或者交易价格具体如何，由双方自主判断并共同决定。由此可见，在业务性质上，法定评估业务被赋予了法定的参考证明效力，无疑具有较强的鉴证性；一般评估业务则更多体现为咨询性。

2. 具体业务范围差异

法定评估业务涉及国有资产和公共利益等事项，前者具体涉及国有企业合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币性财产对外投资，清算等情形，后者具体涉及股票和债券发行、政府采购、金融机构撤销等情形。最早对法定评估作出规定的法律，可以追溯到1993年颁布的《公司法》；最早对法定评估作出规定的行政法规，可以追溯到1991年发布的《国有资产评估管理办法》；发展至今，累计已有7部法律和16部行政法规的相关规定构成法定评估的业务范围。一般评估业务则体现为市场中的政府或企业出于自愿的原则，对涉及自身利益的经济行为进行评估。虽不涉及国有资产或公共利益，也不是法律或行政法规的规定情形，但其具体业务类型较之法定评估业务更加广泛；除了常见的单项资产评估和企业价值评估以外，还涉及管理咨询、绩效评价等多种类型。并且，一般评估的具体业务类型还会随着市场经济发展和新兴业务涌现等而越发丰富。

3. 业务承办和报告签署人员差异

前已述及，法定评估业务因涉及国有资产或公共利益等事项，评估机构必须指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。一般评估业务对评估专业人员无此特殊要求，评估师和评估从业人员均可承办及签署评估报告。

4. 档案保存期限差异

评估档案是记录评估专业人员实施评估程序、形成评估结论以及各主体之间权利与义务关系的重要证明文件，可以为司法部门、有关监管部门和评估行业协会的查询或检查提供事实依据。此前，根据《资产评估准则——工作底稿》，评估业务档案自报告日起至少保存10年。如今，根据《资产评估法》第二十九规定，“评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年”。可见，评估档案保存期限有所延长，且法定评估业务的评估档案保存期限是一般评估业务的两倍，这一期限差异主要是出于加强法定评估管理，以更好保护国有资产和公共利益。

5. 委托人法律责任差异

为防止国有资产流失、保护公共利益，《资产评估法》专门对法定评估业务作出规定，委托人的相关违法行为可能涉及行政责任、民事责任和刑事责任。即，法定评估业务的委托人如果发生未依法选择评估机构、索要或收受回扣、串通或唆使出具虚假评估报告、未如实提供相关资料、未正确使用评估报告等违法行为的，将由有关部门责令改正；拒不改正的，将处十万元以上五十万元以下罚款；有违法所得的，将没收违法所得；情节严重的，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；造成损失的，将依法承担赔偿责任；构成犯罪的，将依法追究刑事责任。而对于一般评估业务的委托人，因其是自愿选择评估机构进行评估，按照合同约定享有权利和承担义务，所以，当其给他人造成损失时，仅需依法承担民事赔偿责任。

6. 评估指南依据差异

如前所述，虽然法定评估业务和一般评估业务的评估基本准则、具体准则和指导意见等依据相同，但是在5项评估指南中，《企业国有资产评估报告指南》和《金融企业国有资产评估报告指南》分别是根据国有资产评估管理有关规定、金融企业国有资产评估管理有关规定等制定，目的是为了维护社会公共利益和资产评估各方当事人的合法权益。这2项评估指南专门立足于规范涉及此类资产的法定评估业务，因而对其具有强制性。而对于一般评估业务，这2项评估指南虽可作为其类似业务参照，但不具有强制约束力。

四、《资产评估法》新分界激发评估行业发展新活力

通过剖析和比较《资产评估法》新分界的具体内容，厘清了评估师与评估从业人员，以及法定评估业务与一般评估业务的共性和差异。也不难看出，《资产评估法》新分界与时俱进，必将有效激发评估行业发展新活力。

（一）评估专业人员新分界激发评估行业发展的人才活力

截至2015年12月底，全国有执业评估师13万余人，评估从业人员60余万人。在此基础上，如果能进一步提升评估师人才规模及素质，完善评估师人才结构，提高评估从业人员执业热情，就极有可能大幅激发评估行业发展的人才活力。《资产评估法》对评估专业人员的新分界，恰好有利于降低从业门槛，赋予评估权利，明确评估责任，激发人才活力。其一，评估师报考条件的放宽，能够拓宽人才引进渠道，增强行业人才储备，优化行业人才结构；其二，评估从业人员签署报告的赋权，能够培养人才执业主人翁意识，提升人才执业信心，鼓励人才自我提升；其三，评估师签署法定评估报告的赋权，能够强化评估师法律地位，稳定评估师执业心态，加快人才梯队建设节奏；其四，评估专业人员义务与责任的明晰，能够加强评估专业人员职业道德，提高评估专业人员风险意识，提升评估人才整体素质。

（二）评估业务新分界激发评估行业发展的市场活力

《资产评估法》对评估业务的新分界，体现了评估市场多层次的需求和评估行业未来发展的趋势，回归了资产评估价值发现和价值尺度等功能特性，满足了维护社会主义市场经济秩序的迫切需要，也因此有助于实现评估市场的全面开放和激发评估行业发展的市场活力。其一，确立法定评估业务的特殊地位，突出体现评估的价值鉴证功能，能够保证法定评估业务的客观性和公正性，提高评估行业整体公信力意识，捍卫国有资产安全和维护社会公共利益；其二，明晰法定评估业务与一般评估业务的差异，兼顾评估行业多年发展的有益经验与创新需要，能够拓宽评估机构市场业务范围，理顺评估业务多层次、多样化体系，完善评估行业公平竞争市场环境；其三，将一般评估业务与法定评估业务并举，突出体现评估的价值咨询特性，能够加强评估机构人员配置灵活性，拓展评估机构业务创新空间，推进评估咨询类业务百花齐放，激活评估行业发展的无穷潜力。

（三）评估行业人才与业务发展建议

综上所述，评估人才和评估业务可被视为评估市场中的供需双方，《资产评估法》对二者分别设定的新分界，能够更好实现评估人才与评估业务的有效对接，同时有效激发二者的发展活力。但也应看到，《资产评估法》新分界在发挥积极影响的同时，也在无形之中增加了评估行业的自律管理压力。对此，一方面，建议评估行业协会进一步完善评估专业人员的自律管理机制。特别是要加快建立对评估从业人员专业知识和实践经验的考评标准，加强对评估从业人员的教育培训和报告抽查力度，及时更新和定期公布评估专业人员名单，优化评估专业人员的诚信档案管理体系，打造适合于推动评估专业人才自我提升的激励机制，构建多层次的评估专业人员自律管理体系；另一方面，建议评估行业协会进一步完善评估业务的自律管理体系。特别是要加快构建针对一般评估业务的示范性培训机制和指导意见体系，分别建立法定评估业务和一般评估业务的质量控制制度，配套制定与推进评估业务质量提升和模式创新相关的激励措施，构建多层次的评估业务自律管理体系。

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