论我国行政诉讼证明标准

摘 要 证明标准是诉讼理论与实践中一个极为困难和复杂的问题，在行政诉讼中表现得尤为明显。根据立法表述，我国行政诉讼确立了“事实清楚、证据确凿”的证明标准，这一证明标准存在着诸多不合理之处，使得实践中对证明标准的把握存在着随意性。以美国、德国为代表的域外法治国家，一般采取了多元化的证明标准。我国行政诉讼证明标准的构建，应当根据不同的情形分别设置优势证据证明标准、排除合理怀疑证明标准和高度盖然性证明标准。

关键词 行政诉讼 证明标准 多元化

作者简介：李新元，云南财经大学法学院研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.196

一、我国行政诉讼证明标准的形态及反思

（一）我国行政诉讼证明标准的立法及实践形态

1.立法形态

1989年开始实施的《行政诉讼法》，是我国法治建设进程中的重大突破，构建起了初步的制度框架，首次从基本法律的层面将行政行为纳入司法审查的范围。在这部《行政诉讼法》中，在第54条和第61条分别从一审裁判和二审裁判的角度，涉及到了证明标准的问题，从正反两个方面体现出我国行政诉讼的证明标准就是“事实清楚，证据确实”。 由于司法实践和理论研究上的局限性，《行政诉讼法》对证明标准的表述与刑事诉讼、民事诉讼几乎没有差别，体现出对于客观真实的追求。从我国第一部《行政诉讼法》的文本上看，在这一时期我们对于行政诉讼证明标准的认识基本都是放在客观事实方面，都强调案件事实是否清楚，是否有确凿的证据加以证明。

随着我国社会的发展，以及实践中不断积累的行政诉讼的经验，学界对于行政诉讼的认识逐渐加深，司法理念也在不断地更新，在证明标准问题上展开了激烈的讨论和争鸣，不断地反思我国行政诉讼证明标准上存在的缺陷。一个比较重大的突破就是“法律真实说”不断地冲击着“客观真实说”，并影响着立法与实践。然而，这些理论和理念上的进步并没有体现在新的立法文本中，2015年开始施行的《行政诉讼法》没有明确地、系统地提及证明标准问题，仍然散见于一审和二审的相关表述中。从文本表述上看，新的《行政诉讼法》关于证明标准的界定与1989年《行政诉讼法》相比，实际上并无本质上的区别，也未能体现这些年来理论界的最新成果，这也不能说是一个遗憾。

2.实践形态

证明标准是一个具有很强的抽象性的概念，在三大诉讼的研究中均属难点，在行政诉讼中表现得尤为明显。有不少司法人员认为，行政诉讼情况各异，个案之间存在的差别极大，证明标准不可能统一，也不能统一，至于案件如何作出认定和裁判，如何认定是否达到了证明标准，则完全有赖于积累下来的经验和具体案件中的证据情况。笔者在对实务部门进行调研时也发现，司法人员在办理行政诉讼案件时对证明标准的把握，在不同的案件中确实会有不同的尺度，有的也会直接将证明标准与刑事诉讼或民事诉讼的证明标准直接等同。由于行政诉讼和民事诉讼存在不少共同点，加之很多司法人员又有刑事或民事审判经历，以致有些办案人员会自然而然地适用刑事或民事诉讼证明标准。事实上，行政诉讼的证明标准是极为重要的，对于司法实践工作具有指导作用，也能够在一定程度上减少法官滥用裁判权力的可能性。 在实践中，对于行政诉讼应当有一个证明标准的问题争议不大，但问题的关键在于如何确定这个证明标准，并且还要保证制定的证明标准具备规范和指导实践的功能。由于行政诉讼在实践和理论中受到的关注程度远不及另外两大诉讼，以致行政诉讼证明标准问题始终没有独立地成立研究对象，不得不长期蜷缩于另外两大诉讼证明标准的阴影之下，甚至是直接与之等同。从总体上看，虽然实践中对行政诉讼证明标准问题有了更深的认识，也产生了一些新的理念，但在实践中仍然没有得到应有的重视，或者被遗忘在书堆里，或者完全成了民刑诉讼证明标准的附庸。对行政诉讼证明标准的认识不深，导致不同的角色看待这个问题就有不同的理解，也使得行政诉讼证明标准在实践把握上存在着随意性，最终又影响着行政诉讼的质量。

（二）我国行政诉讼证明标准的反思

1.学界对行政诉讼证明标准的研究处于严重滞后的状态，其研究程度远不及刑事诉讼和民事诉讼。由于行政诉讼发展历程短，无论是经验积累还是理论储备，都不能与已经相当成熟的刑事诉讼和民事诉讼相比，理论成果亦是屈指可数。由于理论储备的不足，很多关于行政诉讼证明标准的认识都是直接照搬刑事诉讼和民事诉讼的研究成果，忽视了行政诉讼自身的特征，这不能不说是一大缺憾。

2.我国行政诉讼证明标准呈现出对客观真实过度的执着。“事实清楚、证据确凿”的证明标准，实际上与刑事诉讼中的“案件事实清楚，证据确实、充分”没有本质上的区别，都体现着对客观真实的追求。追求客观真实，符合我国的司法文化传统和民众心理，但是，对于客观真实的过度追求则忽视了实际能力，忽视了诉讼证明的相对性，片面地强调客观真实明显不现实。并且，“事实清楚、证据确凿”的证明标准也具有明显的不合理性，无法适应实践中行政行为的多样性特征，这在实践中既是不现实的，也是导致证明标准“无用论”的重要原因。

二、域外行政訴讼证明标准比较研究

（一）美国行政诉讼证明标准

美国的证据制度极为发达，很多先进的理念和制度为世界各国所借鉴吸收。美国并没有独立的行政诉讼制度，通常所说的行政诉讼在美国实际上就是司法审查，即司法机关对行政行为进行的合法性审查。美国行政诉讼证明标准体现在三个层面上：即实质性证据标准；专横、任意、滥用自由裁量权标准；重新审理标准。

关于实质性证据标准。此标准原是普遍诉讼中所适用的证明标准，后来为司法审查所借鉴。在普通的诉讼中，实质性证据标准与明显的错误是一对对应的概念，后者是一种较为严格的证明标准，适用于只有法官而没有陪审员审理的案件，在只有专业法官审理案件的情况下，认定事实必须正确，否则上级法院可以将其判决予以撤销；而实质性证据标准则是一种要求较低的标准，主要适用于有陪审员参加的案件，仅要求下级法院认定事实有实质性的证据加以支持。在司法审查过程中，如果认定的事实有实质性证据予以支持，法院就可以认为行政机关对事实的认定就是合理的。

关于专横、任意、滥用自由裁量权的标准。这一标准主要针对通过非正式程序作出的行政行为，也是美国司法审查中适用范围最广的证明标准，它旨在表明如果行政行为的不符合逻辑理性的要求，那么它就无法得到法院的支持。法院不要求行政机关的证明必须完全正确，仅仅要求行政机关所认定的事实对于一般人而言是可以接受的。专横、任意、滥用自由裁量权的标准包含了目的不正当、不遵守先例和承诺，显失公平的制裁以及不合理的迟延，这些情形使行政行为不具有合理性。

关于重新审理的标准。这一标准下，法院要重新审理相关事实，在审查中可以不用考虑行政机关作出的事实认定，而仅仅根据法律和经验形成法官自己对事实的判断，并以此对行政机关作出否定性的裁判。这一标准也是最为严格的标准，但适用该标准的案件范围也较小，一般限于某些特定的情形。

（二）德国行政诉讼证明标准

德国与我国同属大陆法系国家，我国诉讼制度和诉讼理念在很多方面与德国有相似性。在德国行政诉讼中，法院可以对行政行为进行全面审查，对行政机关的制衡力度非常大。一般认为，德国行政诉讼证明标准是“高度盖然性的标准”，在这一标准之下，法院并不追求绝对的客观真实，达到这样一个程度即可：从具备一般生活经验和理性的人的立场上看，作出的判断是没有怀疑的。当然，“高度盖然性的标准”是一种较高的证明标准，在有些情形下，证明标准可以降低，尤其是一些证明较为困难的案件和法律规定的某些特定类型案件中，证明标准可以降低。

（三）对我国行政诉讼证明标准的启示

无论是美国还是德国，在行政诉讼证明标准上虽然秉持着不同的理念，也建构了不同的诉讼制度，但二者也有不少相通之处。主要表现为：

其一，对于行政诉讼的证明标准，都不是一概而论的，而是考量行政行为的性质、诉讼类型等因素设置了不同的证明标准，这也就是我们通常所说的多元化证明标准或者差异化证明标准。

其二，与我国过于强调客观真实的价值追求不同，美德两国都体现出对裁判者主观认识能力的尊重，也就是所谓的主观性证明标准。事实上，无论是大陆法系还是英美法系，在司法裁判中都十分重视裁判者的主观能力，并将此作为司法认定的逻辑起点。

对于我国而言，需要汲取美德等国行政诉讼制度与理念，以建构和充实我国行政诉讼基本制度和基本理论。

首先，要正视行政行为的多样性与差异性的客观情况，不同类型的案件中利益大小、证明难度均有明显不同，必须根据这些不同适用不同的证明标准。

其次，要更加重视司法人员的主观能力，在制定证据规则时必须正视诉讼判断过程中的主观因素，适当的客观标准主观化，客观与主观相结合。

三、我国行政诉讼证明标准的制度构建

（一）行政诉讼证明标准应当坚持的理念

1.证据标准多元化理念

也就是说，在行政诉讼中应当采取多种证明标准，针对不同类型的案件设置多层次的证明标准，而不是简单地一刀切。事实上，我国民事诉讼也采取了多元化证明标准，从举证责任、举证主体、案件类型等方面确立了多个层次的证明标准，有的只是要求动摇法官的内心确信即可，有的则要求达到排除合理怀疑的程度。 行政诉讼在诉讼制度上与民事诉讼有相通性，因此，行政诉讼证明标准的构建有必要对借鉴民事诉讼制度这一理念。行政诉讼案件一个很显著的特征，就是案件类型极多，每件案件之间差异性非常大。在不同类型的案件中，行政相对人的权益影响和利益诉求也区别极大，在证明上的难度也差别很大，这些因素就决定了行政诉讼不可能采取一概而论的证明标准。构建多元化证明标准能够更好地指引司法审判工作，增强程序的可预测性，规范自由裁量权，也是我国行政诉讼证明标准构建的必然方向。

2.法律真实理念

法律真实与客观真实是两个相对的概念，人们诉讼中到底要追求哪个方面的真实，一直以来都是争议性的问题。在我国，无论是哪种诉讼活动，民众都普遍更加希望实现客观真实，这也是人们一直以来希望达到的目标，是诉讼的终极目标，如果通过诉讼所认定的法律真实与客观真实有过大的差距，那么就很难说诉讼就是公正的。然而，行政诉讼也是一种倒溯性的认识活动，总要受到客观条件制约，法律真实始终与客观真实有一定的出入，从理论上讲，法律真实也只能是无穷地接近于客观真实，而不能达到客观真实。为了解决这个矛盾，笔者认为在人类社会特定的发展阶段中，只要法律真实与客观真实的差距被控制在一定的范围内，而这个范围又是法律所许可的，那么我们便可以认为经过正当程序所认定的法律事实也是可接受的。 因此，我国行政诉讼证明标准的构建可以以追求以客观真实为理想和目标，但是，我们也必须以法律真实为出发点和落脚点构建理性的证明标准。

（二）多元化证明标准的构建

1.优势证据的证明标准

优势证据证明标准在民事诉讼中十分常见，在这一证明标准之下，如果诉讼一方举示的证据在证明力上优于对方，那么法院便可以采信具有优势的一方的证据，并作出對具有优势的一方有利的事实认定。总体上看，优势证据证明标准是一种要求比较低的证明标准，在诉讼博弈中占优的一方往往会取得诉讼的胜利。因此，对于适用这一标准的行政诉讼案件应当予以限制，防止行政机关轻易地逃避司法审查，从而置公民权利于无保障之境地。笔者认为，一般而言，主要适用于以下几种情形：

第一，行政相对人承担举证责任的情形下，这主要是基于行政相对人的弱势地位作出的考量。在行政诉讼中，虽然确立的是被告举证原则，但也有些案件，如行政不作为案件、涉及行政行为造成损害的行政赔偿案件等案件，仍然需要由行政相对人举示一定的证据，行政相对人在这一情形下也更具有举证能力上的优势。在这一情形下，行政相对人只需将不作为事实或者损害事实证明到优势证据的证明标准即可。

第二，行政机关通过简易程序作出行政行为的案件，这类案件一般案情不复杂，争议也较小，涉及到行政相对人的权益也较小，如果设置过于严格的证明标准，则不利于行政行为的效率，也会使行政机关处于实质上的不平等地位。

2.排除合理怀疑的证明标准

排除合理怀疑，是刑事诉讼领域一个常见的概念，也是英美法系国家认定有罪的最高证明标准，并成为我国刑事诉讼证明标准的组成部分。在适用排除合理怀疑的场合，一般也都是涉及到重大利益，必须通过设置较高的证明标准加重行政机关的举证责任，提高举证要求，以实现对行政权的有效制约。

一是重大的行政处罚案件，一般是针对行政相对人被处以数额较大的行政处罚、责令停产停业等行政行为所引发的行政诉讼案件。在这些情形中，如果行政处罚不当，那么就会给行政相对人带来重大的财产损失。为避免行政机关在涉及公民重大财产利益的行政行为中滥用处罚权，有必要在行政诉讼中设置较高的证明标准，要求行政机关举示的证据足以令法官相信其行政行為是正当的、必要的。反之，如果行政机关不能将案件事实证明到这一程度，或者行政相对人举示的证据足以令法官产了合理的怀疑，那么法官便可以作出不利于行政机关的裁判。

二是因限制人身自由的行政行为所引发的行政诉讼案件，最为典型的就是行政拘留。在我国，行政机关的权力极大，不仅可以对公民财产进行剥夺，还可以限制人身自由，并且事先不需要经过任何司法审查。在西方国家，自由观念深入人心，要限制公民人身自由就必须有法院作出的判决。我国行政拘留的适用范围，实际上与西方国家的轻罪或者违警罪差不多，这在西方国家属于刑事案件范围，必须由法院裁判才能进行人身自由限制，因而采用的当然就是刑事诉讼的证明标准。因此，对于行政拘留等涉及人身自由的行政行为必须强化制约，要求行政机关在行政诉讼中必须充分举证，足以让法官排除合理怀疑，形成认可行政行为合法性与合理性的内心确信。

三是其他涉及公民重大权益的行政行为，如行政强制措施、吊销营业执照、执业资格、资格证书等行政行为。这类行政行为同样对公民权益影响巨大，如吊销营业执照，可能直接使一个企业陷入破产的境地；吊销执业资格，直接关系公民的就业，关乎公民的生存与发展。这些带有剥夺就业资格的行政行为，都属于对公民权益有重大影响的事项，必须要进行严格规制，最大限度地为公民提供最后一道防线和救济渠道。

3.高度盖然性证明标准

高度盖然性证明标准也常用于民事诉讼当中，这一证明标准高于优势证据证明标准，同时也低于排除合理怀疑证明标准，对证明所要达到的程度的要求界于二者之间。盖然性证明标准是认识能力无法达到完全确定的情形下的一种理性认识状态。 除了上述两种较为极端的情形，一般的行政诉讼都可以采取高度盖然性的证明标准，如常见的行政裁决案件、行政赔偿案件。这些类型的案件在司法实践中最为常见，无论是涉及到的利益大小、证明上的难易程度都不如上述两种证明标准下那么极端，采取高度盖然性的标准，既可以在一般范围内保障公民权利，尽量对行政权进行制衡，又可以保证行政诉讼的顺利推进，避免证明标准过高而对行政机关正常的行政行为造成干预。当然，高度盖然性证明标准并非是划定的一条红线，而是存在着一定的区间，因为诉讼证明必然涉及到法官的主观判断，法官完全可以根据案件涉及到的利益大小、案件的客观情况等因素在高度盖然性证明标准的范围内灵活把握，以适应个案的复杂性。

注释：

潘金贵.证据法学.法律出版社.2013.225.

胡建淼.行政诉讼证据的实证与理论研究.中国法制出版社.2010.55-105.

赵洁.论行政诉讼的证明标准.安徽大学2016年硕士论文.19.

韩春晖.美国行政诉讼的证明标准及其适用.法商研究.2011（5）.138.

高秦伟.论行政诉讼的证明标准.证据科学.2008（4）.394-395.

刘金友.证明标准研究.中国政法大学出版社2009.112.

王聪.我国民事诉讼中证明标准的理解适用.人民法院报.2015年11月18日.

曹恒民.行政诉讼中证明标准的重构.法学杂志.2012（8）.152.

秦策.诉讼证明的盖然性范畴功能与限度.金陵法律评论.2013年春季卷.30.