基于新型城镇化发展理念的被撤并镇规划对策研究——以张家港市港口小城镇为例

郎小君，朱建达

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

基于新型城镇化发展理念的被撤并镇规划对策研究
——以张家港市港口小城镇为例

郎小君，朱建达

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

在快速城镇化进程中我国撤并了大量的小城镇，其中部分被撤并镇出现了不同程度的衰落。新型城镇化的推进为这些小城镇发展带来了新机遇，同时也提出了新要求和新高度；要实现撤并镇的新发展，必须依据新型城镇化的理念，提出新的战略思路。研究以张家港市港口小城镇为对象，分析其撤并后存续的优势和面临的困境，运用“创新、协调、绿色、开放、共享”的新型城镇化理念，在发展定位、功能组织、物质及环境建设方面提出发展对策。

发展理念；新型城镇化；被撤并镇；规划对策；港口小城镇

在20世纪90年代前后，全国的小城镇特别是发达地区的小城镇，无论是规模、经济、设施等普遍得到大发展，上升到了一个较高的平台。在20世纪90年代中后期起，随着经济社会的全面发展，社会服务设施和交通、通讯等基础设施的明显改善，原有的乡镇设置数量过多、规模过小、布局欠合理等越来越不适应时代发展的需要；从促进经济统筹发展和推进城镇化进程的需求出发，充分考虑各地的自然等因素，本着撤小并大、撤弱并强、撤劣并优的原则进行乡镇行政区划的调整[1]。苏州全市的建制镇数从1995年的158个减少到2010年的97个，被撤并镇达61个；张家港市的建制镇数由原来的26个锐减至目前的8个。乡镇撤并使城镇发展在一个较大的空间内实现资源环境统筹利用、合理布局、协同发展；特别是镇政府所在地的城镇得到了优先发展，成效显著；但部分被撤并镇出现了不同程度的衰落。

近年来，对被撤并镇的规划实践研究逐渐增多，如王兴平等，在南京市六合区乡镇合并规划实践基础上，从新型城镇化下城乡统筹和建设新型乡村社区的要求和均等化与集约化相结合的理念出发，提出该地区被撤并乡镇合理再利用的基本方向[2]；王柳等，提出苏州城乡一体化进程中被撤并乡镇功能定位为城乡产业集聚发展的平台、新型居住区的最佳选择点、城乡文化的交融区、乡镇自治的平台以及新农村建设的服务中心[3]。上述研究围绕撤并原因与方式、撤并后取得的成效和被撤并镇的功能组织、空间布局，以及存在问题和对策等展开，大都停留在行政区划调整的层面，对新型城镇化背景下被撤并镇的创新发展讨论显得不足。2016年是“十三五”落实国家新型城镇化规划的开局之年，习近平总书记提出要以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念为引领，实现崭新的城镇化过程。因此新型城镇化视野下被撤并镇的规划对策探究意义重大。

1 城镇被撤并后的变与不变

1.1 嬗变与困境

（1）地位：从城镇到社区，行政管理难度加大。小城镇被撤并后，在建制镇下新增一个管理层次，称之为“社区”或“办事处”，行政等级和地位降低，行政管理制度变迁造成行政管理难度的加大。由于其权力与职能模糊，随着镇一级政府的撤走，被撤并镇成了“三不管”（上级政府撒手不管、并入的镇里放任不管、留下的社区无权不管）区域，结果导致管理松懈，放任自流[4]。

（2）职能：由中心到局部，发展变慢缺乏特色。被撤并镇由原来区域职能的中心转变为承担局部的职能，为确保有限资源的集聚使用和行政成本的降低，在强化、提升中心镇职能中心地位的同时，不得不弱化、降低被撤并镇部分职能。被撤并镇职能弱化后，获得的政策优惠与资金投入较少，城镇建设缓慢甚至停滞，部分缺少特色资源的城镇，被撤并后发展优势不明显。例如，具有苏州传统的“小桥流水人家”特色的莘塔镇内几乎找不到绿地，虽拥有极佳的景观可塑性，但是目前河流两岸的房屋破旧，桥梁年久失修，撤并后不但没有提升镇区景观品质，反而使镇区看上去更加破败。

（3）功能：从综合到单一，人气下降不如从前。被撤并镇从综合性城镇功能转变为以单一性主要功能为主，作为中心镇的功能组团。被撤并镇不需要像撤并前或中心镇那样各种功能齐全，而要根据自身承担的主要职能和区域分工来明确发展定位，例如被定位为集中居住镇，则城镇发展以满足居民日常生活需求为目标。人气旺盛是小城镇快速发展的重要条件之一，城镇被撤并后，随着行政中心的转移、资源要素的流出等原因使得城镇人气大不如前[5]。城镇发展失去信心，部分居民选择到其他地方置业，很多商铺处于空置状态，部分商业店铺等服务业只能勉强维持，要实现三产的快速发展非常困难。

（4）服务：由全面到部分，公共服务能力弱化。被撤并镇从城镇公共服务中心转变为新型乡村公共服务中心，或镇域范围内次于中心镇的片区级中心，承担周边乡村居民点和城镇居民的基本公共服务职能。城镇被撤并后公共服务设施发生变化和调整，即相关政府管理与服务机构撤除，中学、医院等功能服务机构撤并，小学、幼儿园等基础教育机构降级，邮局、银行等商业服务网点撤销等等；总体上是由于管理弱化、单一考虑公共资源集聚节约，导致公共服务能力的弱化，具体表现在：群众办事、学生上学、就医的不方便，例如常熟市原莫城镇，在被撤并后镇卫生院改为社区卫生服务中心，其服务职能都是基本公共卫生、基本医疗服务为主，医疗工作经验和服务能力都不如以前的镇卫生院。

1.2 不变与转型

（1）区域位置不变，需借力区域中心城。城镇的区位一方面指该城镇的地理位置，另一方面指与其他地区的空间联系。撤并后城镇地理位置虽然没变，但与周边城镇的经济联系性发生了变化，要获得发展，必须要依托区域、融入中心城。撤并镇往往由于对地区经济贡献减少，加上弱化的社会环境和破落的乡村面貌使其边缘化。要谋求发展就要强化与区域中心的联系，使之成为区域的有机组成部分，通过转型和发展使其重新焕发活力。

（2）户籍居民不变，需强化社区认同感。被撤并后的城镇社区可以看作一个完整的独立社区，撤并后户籍居民数量、文化传统、生活方式不变，居民之间的邻里关系保持较好。由于撤并镇地位的改变，居民主人翁意识淡化，缺乏对社区较强的文化认同感。因此要尽量保留地方性和社区感较强的建筑及环境，同时激发广大市民参与城镇建设管理的主人翁意识，增强居民对社区的认同感。

（3）乡土文化不变，重视历史文脉延续。多数苏南地区小城镇拥有悠久的发展历史和独特的文化遗存，这些历史传统、乡土文化是一种稳定、持久的竞争力，因此城镇撤并前后并不会发生改变[4]。撤并镇常由于管理空白、保护或利用不当，可能会产生乡土文化的断裂危机。因此在被撤并镇未来发展过程中，特别要重视江南水乡的文脉延续，推动文化传承在城镇经济复兴中起到重要作用。

（4）生态本底不变，改善整体生态环境。小城镇一般具有丰富的自然生态环境，撤并前后生态本底条件不变。被撤并镇由于资金投入的减少，发展过程中容易忽略对生态的保护及环境设施的管理维护，有些粗放型的经济发展方式甚至会破坏环境，造成城镇整体风貌缺乏特色，景观环境凌乱不堪。因此更需强化环境保护，通过水环境及乡村景观的综合整治改善生态质量，凸显江南水乡特色。

2 新型城镇背景下被撤并镇的发展理念

（1）积极“创新”，建设特色新型社区。新型城镇化视野下被撤并镇的“创新”发展就是要由过去片面注重追求规模扩大、空间扩张，改变为以提升城镇的文化、公共服务等内涵为中心，真正使其成为具有较高品质的宜居之所，形成特色的新型社区。其特色是要重视对自然文化、历史文化、传统文化的珍重与保护、发展与利用；注意乡土味道、保留乡村风貌，留得住青山绿水、记得住乡愁。同时，新型社区应具备现代化的生活服务设施、生态化的生活生产环境、原真的地域文化氛围。

（2）加强“协调”，协调区域明确分工。在乡镇行政区划调整前，城镇化快速发展下城镇间在发展定位、产业集聚、功能组织、特色营造等方面普遍存在同构现象，盲目跟风，而不是朝着提升核心竞争力和整体效应的方向前进，形成无序竞争，造成城镇特色缺失，发展缺乏可持续性，城镇化的质量不高。在经济全球化背景下，区域城镇一体化的趋势越来越明显，因此，新型城镇化“新”在区域城镇和城乡协调发展的“一体化”上；被撤并镇的发展首先是立足区域，在区域中找准“位置”，在一体化发展中明确自己的区域“角色”，协同区域联动；按照区域发展需要，根据撤并镇自身资源环境承载能力、发展基础和潜力，发挥比较优势，形成定位清晰、方向明确的产业协调发展格局。

（3）注重“开放”，吸引资源集聚人气。新型城镇化提出以往城镇化发展中小城镇的“开放”不够，指的是现在小城镇发展过多依赖行政等级的链条获取资源支持，在开放环境下谋求发展意识和能力都不够[5]。因此，被撤并镇的发展更要深度融入区域，对接中心城镇，奉行开放策略，发展更高层次的开放型经济，这样的“开放”不仅要有“广度”、更要有“深度”；通过积极发展现代服务业、旅游业，提供完善的社会保障与充足的就业岗位，来吸引人口迁入，集聚人气，强化对周边农村的辐射能力，走内涵式发展道路。

（4）追求“绿色”，提升人居生态环境。宜居是新型城镇化的需要，也是被撤并镇发展的趋势。基于“绿色”新型城镇化理念，首先要改善被撤并镇的人居生态环境。同时，苏南小城镇具有典型的江南水乡之美，通过改善水系和生态环境，重塑环境优美、独具特色的城镇环境，提升被撤并镇的整体形象[6]。

（5）成果“共享”，均衡城乡资源配置。为了统筹城乡发展、集约利用城镇资源，通过公共服务、基础设施的均衡配置，促进城乡服务资源均等化、便利化。基于新型城镇化“共享”理念，提出发展新型社区邻里中心，同步激活和提升公共服务功能，形成城乡设施共享、良性互动的局面。

3 张家港市凤凰镇港口小城镇的规划对策

3.1 项目概述

港口小城镇位于张家港市域的南部、凤凰镇的东部，与常熟市接壤；其主要通过204国道、常合高速公路与外部联系（见图1）。1992年3月，港口撤乡建镇，2003年7月凤凰、西张、港口3镇合并设立凤凰镇，镇政府驻西张，港口小城镇也随之成为港口办事处。

图1 港口小城镇区位图

3.2 被撤并后的优势与困境

3.2.1 优势

（1）位居县域南部边缘，地处两县毗邻地带。港口小城镇位于张家港市的南部，与常熟市相邻，有着良好的区位关系；在历史发展的长河中，长期受到张家港市行政区经济和常熟城区地缘经济的双重影响，在城镇撤并前，其经济社会发展一直处在本地区的前列。

（2）农村人口持续迁入，城乡一体初具格局。随着苏州“三集中”战略的深入，农村人口不断向社区集中[8]。港口小城镇凭借其相对完善的设施，成为乡村住区建设的聚居地，周边农村人口逐步迁入，城乡一体初具格局。

（3）建筑风格粉墙黛瓦，江南水乡文化突出。港口历史悠久，起于南朝，盛于明清。目前，建筑以粉墙黛瓦为主，整体呈江南风格；西塘河、金阳河、清水湾蜿蜒曲折，民居依河而建，临水而筑，具有典型的江南水乡之美。

（4）河网密布水系发达，生态本底环境优越。镇内河网密布、水系发达，水面率近10%，自然环境优越；沿张家港河和204国道两侧均有较宽的生态防护绿带，使城镇受拥在两条生态走廊之中，绿地率高达30%，彰显了江南水乡和谐美好的生态环境。

3.2.2 困境

（1）行政中心转移，资源闲置严重。城镇撤并后，随着行政中心转移到西张，市场人气下降，导致港口小城镇资产利用率明显下降，资源闲置严重，城镇发展失去活力；加之，原镇政府以及“七站八所”的办公楼、文化体育设施、小学教育设施等大多闲置，土地资源浪费严重。同时，随着资源要素流出严重，许多房产和商铺处于空置状态，原有工业企业也逐渐搬迁、缩减规模甚至破产，更加造成了土地利用效率的降低。

（2）职能定位模糊，功能特色缺失。港口撤并后，由于缺乏明确的职能定位和功能特色，依旧按照内部商业设施、外围工业小区一般小城镇的方式发展，没有很好地融入到凤凰镇的发展体系中去，直接影响到城镇空间发展质量。位于城市边缘区的港口镇，基础配套设施还不完善，公共服务也与城市差距较大，需要通过科学定位明确其承担的区域职能。

（3）服务业发展滞后，集聚能力不足。港口小城镇由于本身产业起步晚，被撤并后由于资金、政策等问题，服务业随着行政中心转移而萎缩。近几年服务型经济未明显发展，生产性服务业也没有太多进展，保障性住房和旅游度假住房目前仍处于空白状态。服务业滞后导致城镇产业功能优化受到限制，同时会降低对资源的集聚能力和对周边农村的辐射带动作用。

（4）公共服务能力弱化，设施服务需求降低。港口小城镇被撤并后公共服务设施被合并，公共服务功能有所弱化。港口镇本身基础设施、公共服务平台建设还不健全，发展有待完善，又因单一考虑公共资源和供给成本的集约而撤并公共服务设施，可能导致其可达性大大下降，给百姓带来诸多不便和使用成本上升等问题，降低了他们对设施服务的需求。

3.3 基于新型城镇化理念的规划对策

在新型城镇化持续推进的背景下，被撤并的港口小城镇要实现新发展，必须利用资源优势挖掘特色，以新型城镇化理念为指导，进一步确定发展定位、规模及公共服务设施配置，提高居民的生活水平和环境质量，提升城镇整体风貌形象。

（1）作为张家港门户新集镇，融入凤凰镇城市建设。被撤并后港口小城镇位置不变，可以利用其两县毗邻的区位优势，作为张家港的门户新集镇打造。基于“开放”的新型城镇化理念，港口小城镇应作为张家港市的郊区新市镇积极培育提升，与中心市区呈现高度一体化互动发展的态势，同时强化与凤凰镇在空间拓展、基础设施建设等方面的全面对接与融合，成为疏解张家港城市压力的重要载体和展示其形象的门户新镇（见图2、3）。

图2 港口城镇与张家港、凤凰镇的关系

图3 港口小城镇规划效果图

（2）分担凤凰镇的居住功能，发展现代宜居新社区。港口小城镇撤并前后居民的数量、文化传统与生活方式基本不变，邻里关系也保持较好，同时农村人口持续流入，初步具备城乡一体格局，可以作为凤凰镇集中居住功能的现代社区。基于“协调”的新型城镇化理念，从协调区域整体出发，港口小城镇将作为凤凰镇的居住功能组团，实现城镇的差异化发展。同时进一步按照新市镇社区标准来提升建设品质和服务能级，建设宜居宜业的现代新型社区。

宜居是新型城镇化的需要，也是被撤并镇社区发展的趋势。规划沿张家港河生态走廊打造全民健身、湿地休闲、生态观赏三个片区，构筑宜居、宜游、宜人的环境，住宅建筑以低层为主，适当点缀多层建筑；在城市设计中，充分利用每个功能区的外部空间，开辟休闲活动场地，满足居民健身、休憩、交流等功能需求，提升社区居住品质，打造集“安居、康居、宜居”为一体的新型人文、生态复合居住社区[7]。

（3）发展城镇的现代服务业，吸引就业与人口集聚。针对港口小城镇撤并后人气下降、集聚能力不足的局面，规划提出发展现代服务业，特别是通过小镇的生态旅游功能建设，来加强就业功能，引导工业经济向服务经济转变；同时通过与相邻村庄的一体化发展，引导人口集聚。依托资源环境优势，通过发展小城镇的生态旅游业，促进产业发展内需主导型的转型升级，使得城镇的产业结构和增长方式符合“绿色”的新型城镇化理念。注重保护港口江南特色风貌、自然生态，结合历史文化和乡土特色，挖掘塑造亮点，展现历史悠久的港口城镇游和江南村庄生态游的风貌，吸引人气。在引进旅游等第三产业的过程中，可将产业发展与劳动力安置结合，增加面向本地居民和周围农村的就业岗位。在此基础上建立一套完善的人口导入政策，多渠道吸引人口进入城镇[8]，建立一套城乡均等的社会保障制度。

（4）提升港口整体风貌形象，重塑特色江南新水乡。基于“绿色”的新型城镇化理念，利用良好的生态本底资源，通过改善水系，重塑独具特色的江南新水乡，来提升城镇形象和改善居住环境，并为产业发展建构基础。河网和绿网本质是同构的、一致性的，具体通过构建网络状的绿地系统、预留生态绿色廊道、开放空间的生态设计来体现“绿色”的发展理念：规划充分尊重港口水乡城镇的现状环境，以主要交通干路及纵横交错的河网为载体，逐步构建多形态、多层次的网络状绿化系统[7]（见图4）；通过预留足够的生态空间和绿色廊道，建构大尺度自然空间与中微观环境相结合的生态框架，大力保护张家港河沿岸的生态环境（见图5）；通过对沿河的亲水空间、交往场所、岸线形式和水体形态的软硬环境设计，创造绿色城镇开敞空间。

图4 绿地系统规划图

图5 张家港生态廊道效果

（5）建设城乡新型邻里中心，促进设施共享均等化。针对撤并后港口小城镇公共服务能力的弱化及设施需求降低问题，基于“共享”的新型城镇化发展理念，提出规划新型邻里中心，积极培育使之成为统筹城乡、资源共享的新载体，或合理再利用原有设施改造为新型邻里中心，避免撤并后设施简单地闲置和不合理的衰退。规划新邻里中心位于204国道以东工业用地的东侧，结合金阳河统一开发、集约建设[7]，旨在为港口南部居民和附近保留的程墩村等村庄提供便捷的日常生活，实现基础设施和公共服务共享，同时发挥其对周边郊区、农村的辐射带动作用（见图6）。邻里中心统筹考虑了周边的居住、工业和环境，重点沿着商业西街、商业东街、人民街和邻里中心布置超市、综合服务、酒店等，形成现代特色服务业，成为充满生机活力的新型商业中心和南部地段的标志性节点。

图6 邻里中心效果图

4 结语

新型城镇化对被撤并镇的发展来说既是机遇，又是挑战；应充分把握“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，使被撤并镇在快速城镇化进程中抓住机遇，获得更好的发展。

[1]朱建达．小城镇空间形态发展规律：未来规划设计的新理念、新方法[M]．南京：东南大学出版社．2014：17-18.

[2]王兴平，胡畔，涂志华，等．苏南地区被撤并乡镇驻地再利用研究——以南京市六合区为例[J]．城市发展研究．2011（10）：25-31.

[3]王柳，侯爱敏，包婷婷．苏州城乡一体化进程中被撤并乡镇功能定位研究[J]．苏州科技学院学报（社会科学版），2014（2）：11-16.

[4]盛成，黄明华，王爱．乡镇撤并对被撤并小城镇镇区的发展影响研究——以苏州市为例[C]//多元与包容——2012中国城市规划年会论文集（11.小城镇与村庄规划），中国城市规划学会，2012：117-125.

[5]罗小龙，张京祥，江晓峰．苏南模式变迁中的小城镇发展及其思考[J]．城市规划汇刊，2000（5）：35-39.

[6]禚振坤．区划调整研究初探——以泰州为例谈江苏省的乡镇撤并[J]．规划师，2001（4）：23-29.

[7]张家港市规划局．张家港市凤凰镇港口办事处控制性详细规划[R]．2013．

[8]王德，郭洁．乡镇合并与行政区划调整的新思路和新方法[J]．城市规划汇刊，2002（6）：72-80.

Research on the planning of merged towns based on the new urbanization——A case study of Gangkou Town of Zhangjiagang City

LANG Xiaojun,ZHU Jianda
（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

In the process of the rapid urbanization in our country,a number of small towns have been merged, some of which appear declining.The promotion of the new urbanization brings new opportunities for the development of small towns,and also puts forward the new requirements and new heights.In order to realize the new development of the merged towns,the concept of new urbanization must be followed,and the new strategic thinking put forward.Taking Gangkou Town in Zhangjiagang City as the object,the paper presents the advantages and difficulties after merging,and puts forward development countermeasure in terms of development orientation,organization function,material and environment construction by following the new urbanization concept of"innovation,coordination,greening,opening and sharing".

developmental concept;new urbanization;merged town;planning measures;Gangkou Town

TU981

：A

：2096-3270（2017）02-0062-06

（责任编辑：卢文君）

2016-05-17

郎小君（1990-），女，浙江宁波人，硕士研究生。

朱建达（1964-），男，副教授，主要从事城市规划设计与理论、城镇化与区域规划、小城镇发展与规划设计的研究，Email：522842529@qq.com。