“营改增”对地方财政收入的影响分析

■/徐丽霞

“营改增”对地方财政收入的影响分析

■/徐丽霞

税收是我国财政收入的主要来源，营业税是各级地方政府的主体税种之一，营业税改征增值税，必将对地方财政收入和经济发展产生重大的影响。作为结构性减税的重要举措，“营改增”在减轻企业税负的同时带来的是财政收入的减少，也给经济发展带来新的挑战和机遇，本文对此进行了分析。

营改增 地方财政收入 税收收入 结构性减税

一、地方政府财政收入的构成情况分析

我国在1994年实施了分税制，按照中央与地方政府的事权划分，确定各级财政的支出范围，根据事权与财权相结合原则，将税收收入划分为中央税收收入、地方税收收入和中央地方共享收入。目前我国财政收入中80%以上都是依靠税收收入而取得的。

地方财政收入是指地方财政年度收入，按国家财政部的财政收入决算统计口径，地方财政收入主要由税收收入、非税收入（包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入）、中央税收返还和转移支付组成。地方税收的税源虽然较多，但对地方政府财政收入的贡献是不一样的（见表1）。一般情况下税收占比可以反映地方税收收入在地方财政收入中的重要性（以甘肃省为例，见表2），营业税比重（地方营业税占地方增值税、营业税之和的比重）则可用来表示各地财政对营业税的依赖程度。表1中，营业税占据地方政府税收收入的30%以上，毋庸置疑地成为地方政府财政收入的主体税种，而“营改增”后，由于主体税种的缺失，一定程度上势必会影响地方政府的财政收入。

二、“营改增”对地方财政收入的影响

（一）短期消极影响：减税已成定局，造成地方财政收入的减少

1.地方政府的“营改增”数据。西藏自治区国家税务局2017年1月17日透露，2016年“营改增”整体减税5.25亿元；河北2016年5至11月，纳税人因“营改增”累计减税107.9亿元；福建省在2017年1月23日召开的国税工作会议上公布，自2016年5月全面推开“营改增”以来，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四大行业试点纳税人实现净减税51.76亿元；2016年，湖南省“营改增”为企业减税111.68亿元；2016年北京市税务部门以助力疏解非首都功能和构建首都“高精尖”经济结构为重点，截至2016年12月纳税申报期，四大行业累计净减税93.6亿元；上海市自2012年1月1日起试点“营改增”，已走过5个年头，通过“营改增”累计减税1967.3亿元。

表1 地方税种占地方税收收入比例 单位：%

表2 甘肃省地方税收收入占地方财政收入比例 单位：亿元、%

2.2016 年全国“营改增”减税5225亿元，2017年全国或达7000亿元。国家统计数据显示，上海、广东、北京等27个省(自治区、直辖市)2016年全年“营改增”减税总规模达到5225亿元，已经达到5000多亿元的预期目标，并且兑现了所有行业税负只减不增的承诺。从各地“营改增”减税数据来看，上海以减税规模840亿元位居榜首，广东以减税673亿元位列第二，北京以减税约641亿元的成绩紧随其后，江苏省“营改增”减税约470亿元，浙江、山东、四川减税规模在300亿元左右。从各地减税数据来看，胡怡建表示上海减税力度比较大，这与它的行业特征、企业规模相关。以上种种，从地方政府到涉税企业再到中央发出的声音都是一样的：“营改增”减税已成定局。表3更是佐证了这一结论。

表3 营改增期间全国财政收入、税收收入同比增速 单位：万亿、%

统计数据显示，“营改增”期间，随着“营改增”的逐步推进及减税数额累加，每年的财政收入和税收收入的同比增速都在递减。2016年全国一般公共预算收入159552亿元，同比增速为4.5%，是自1988年以来我国财政收入最低增速，这与2016年5月1日“营改增”试点全面推开，实现了增值税对货物和服务全覆盖，全年减税5225亿元不无关系。

（二）长期积极影响：“营改增”将助力国家经济发展、经济转型升级，为未来的税收增长奠定基础

1.“营改增”的结构性减税可以推进供给侧结构性改革。当前的供给侧结构性改革，其本质是以改革为龙头，以结构优化为重点，以制度创新拉动管理创新、科技创新等整个体系的创新，第一位是制度供给。“营改增”自身是一项重要的制度创新，完全可以体现供给侧结构性改革中的制度供给，减税是供给侧结构性改革的主要措施之一。国家总理李克强在2017年政府工作报告中明确指出，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，必须把改善供给侧结构作为主攻方向，通过简政减税、放宽准入、鼓励创新，持续激发微观主体活力，减少无效供给、扩大有效供给，更好适应和引导需求。“营改增”全面落实以来，释放出的减税红利契合了供给侧结构性改革的迫切要求，而“营改增”减负幅度差异化的结构性特点也恰好呼应我国结构性改革的重点。我国供给侧的结构性改革最终要落实于提高供给体系的质量和效率，而提升能够满足我国消费“升级版”的供给能力，恰恰需要通过创新创业、增加研发投入以及促进专业化细分和新业态发展（电子商务、快递业、互联网+）得以实现。“营改增”消除了这类产业（企业）发展的财税机制障碍因素，使之合理减税，故其对释放经济的潜力活力、助益供给侧结构性改革引领经济新常态的作用是显而易见的。

2“.营改增”可以促进经济转型发展、创新增长方式。上海作为全国唯一历经五年“营改增”试点之路的城市，对“营改增”最有话语权，而上海财经大学公共政策与治理研究院胡怡建团队近期发布的《上海营改增5年试点成效分析报告》，印证了总理政府工作报告的高瞻远瞩。

“营改增”由于消除了重复征税，形成了完整的税收抵扣链，最为直接的影响和效果是国家减税，企业减负。企业既是“营改增”的直接受益人，又是微观经济的主体。胡怡建团队通过对上海文广集团、春秋航空、携程旅游服务公司、百度（中国）有限公司、上海华为技术有限公司等企业的调研后，对“营改增”做出了“有助于服务型企业进行专业化分工，同时拉长产业链，更涵养了税源，可为未来的税收增长打下基础”的高度评价，同时还认为一些受制于融资难问题的重资产民营企业通过“营改增”实现了大幅度的减负增利，让民营企业也能有足够的资金进行大幅投资，推动企业持续平稳发展。此外“营改增”还有助于向境外单位提供服务业务的企业实现减负，能有效促进现代服务业发展，对高成长、高研发投入、高自主知识产权的系统集成类企业更为有利。《上海营改增5年试点成效分析报告》认为，“营改增”降低了科技研发、科技服务企业税负，有利于增加投入、提高效益，增强科技研发和服务企业发展动力，形成对创新供给的激励。

3“.营改增”可促进产业升级和结构优化。“营改增”消除了增值税和营业税并行对企业经营行为带来的扭曲问题，在促进产业结构优化方面的作用毋庸置疑。发展第三产业是我国调整经济结构的重要内容，产业精细分工是产业发展的必要条件，增值税消除了原有阻碍第三产业和专业化分工发展的机制，倡导国有大中型企业主辅分离，将辅业推向市场且向市场购买辅业服务，加速了产业分工与升级，极大促进了第三产业的发展。除此之外“营改增”还促进了二、三产业融合发展和产业链上下游关联企业的社会化协作，为制造业服务化、产业链协同发展扫除了原营业税制下的制约瓶颈，为地方财政收入的可持续增长奠定基础。

表4 甘肃省二、三产业税收结构

表4数据显示，2011年甘肃省第三产业比重是49%，到2015年第三产业比重达到了51.2%，到2016年第二季度第三产业比重达到了55.3%。2016年短短数月，甘肃省第三产业比重提高了4.1%，说明“营改增”适应甘肃省服务经济转型发展的要求，减轻了服务业的税制负担。

助力“营改增”，上海市的经济结构调整优化效果也比较显著，经济内生动力凸显。2011至2016年，第一产业占比由0.7%下降到0.4%；第二产业占比由41.3%降为29.1%；第三产业占比由58%提升为70.5%，逐年上升。2012年实施“营改增”以来，第三产业占比提高了12.5个百分点。生产性服务业增加值占全市GDP的占比从2008年的18%上升至2015年的40%，占服务业的比重达到60%。2015年生产性服务业营业收入增速快于服务业。这些业绩与“营改增”为第三产业发展营造制度环境，具有内在必然联系。

4“.营改增”可以优化贸易结构，促进外贸转型升级。由于营业税没有退税机制，服务出口无法与产品出口一样享受出口退税待遇，这就使得我国的服务是以含税价格进入国际市场的。“营改增”后，将服务纳入出口退税的范围，增强了出口服务的国际竞争力，自然有利于促进出口转型。从“营改增”推向全国的2013年到2015年，我国服务贸易出口由2105.9亿元增至2881.9亿元，平均年增长率达到17%。2015年现代服务业出口增速明显，其中电信、计算信息服务出口同比增长25%，专业管理和咨询服务出口同比增长13.6%，广告、文化和娱乐服务、知识产权费用出口增幅分别达到37.1%、43.9%、64.9%。上述经济结构和产业升级换代是多种因素共同作用的结果，但“营改增”在其中的作用绝对功不可没。

5“.营改增”有助于积极财政政策的实施。财政政策是宏观调控的重要工具。中央根据经济社会发展需要，面对经济下行压力加大现状，决定2017年继续实施积极的财政政策。为了充分体现经济发展新常态下稳中求进的工作总基调，进一步激发市场活力，安排了“两减一扩”的积极财政政策，而“两减”中的“一减”就是继续实施减税政策，通过完善“营改增”试点改革，释放更大减税效应。

从减税效应看，“营改增”试点自推出之日起就被视为落实结构性减税的主要举措。2015年底召开的中央经济工作会议更是将“降成本”列为供给侧结构性改革的五大任务之一。财政部发布的数据显示：2016年5月份以后全面实施“营改增”，结构性减税效果初显。2016年营业税和增值税合计52214亿元，同比增长3.55%，增幅比去年下降0.12个百分点，比前年下降1.08个百分点。考虑收入在税种间转移因素，将改征增值税与营业税合并计算，1-12月累计增长5.4%，其中1-5月增长36.6%，6-12月下降16.9%，主要受全面推开“营改增”试点的政策性减收影响。

由于不动产纳入了抵扣范围，无论是“营改增”试点纳税人，还是制造业、商业等原增值税纳税人，都因新增不动产而从中获益。与前期试点抵扣范围增加带来的减税效应相比，新增不动产抵扣带来的减税规模较大。在财政收入增速下行，财政收支矛盾突出的情况下，企业新增不动产按60%和40%的比例分两年抵扣的政策预计将带来数千亿元规模的减税效应，这充分体现了中央推进供给侧结构性改革的决心。

“营改增”改革结合了稳增长、调结构和惠民生，对中国经济社会发展的影响必将是正面、全面和深远的。用短期财政收入的“减”换取持续发展势能的“增”的减税政策，将为我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平打下坚实基础。

三、“营改增”减税格局下的地方政府应对措施

（一）健全地方税体系，构建地方主体税种

1.开征房地产税。2017年的政府工作报告将健全地方税体系作为2017年重点工作任务之一。在我国的现行税制体系中，并没有房地产税这一税种,和之前已经试点的房产税有所不同，房地产税是一个综合性概念。2013年十八届三中全会明确要加快房地产税立法；2015年房地产税法作为第一类项目，被列入了十二届全国人大常委会立法规划；2017年2月23日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，住建部副部长陆克华称要适时推进房地产税改革。

房地产税的推出更多被定位为理顺现有的房地产税费结构，形成合理的税收体系，为地方财政提供重要且稳定的税收来源。考虑到房地产税的地方性和楼市成熟程度，由地方政府来探索实施路径并配合全国房地产税立法同步进行，这也是国际房产税的一般做法。新推出的房地产税将对现行税费体制中的税费项目进行归并和调整，能更合理地反映房地产市场的税收结构。

尽管没有明确的时间，但房地产税征收是大势所趋。房地产税是成熟市场经济体制下地方财政收入的重要和稳定来源，用于支持地方公共设施建设和服务，提升地方房产价值，形成正向循环；也是对我国现有房地产市场税收结构中重交易、轻保有的修正，有利于房地产市场的健康发展。

2.深化资源税改革。资源税开征于1984年，征收对象是在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源开采的单位和个人。随着我国经济社会发展，现行资源税制度已不能适应经济体制改革和“两型”社会建设的需要。

加快资源税改革，是党的十八届三种全会作出的重要战略部署，也是深化财税体制改革的重要内容。资源税改革于2016年7月1日起全面推开，以从价计征机制和扩大征收范围作为全面推进资源税改革的两大核心内容。

近10年来，我国资源税收入增长迅速，年均增长率达27%。此次全面纳入改革的矿产资源税收入全部为地方财政收入，水资源税仍按水资源费中央与地方1:9的分成比例不变。资源税将在很大程度上缓解由于“营改增”带来的地方税种的缺失问题。

（二）规范地方政府举债行为，构建合理的地方政府举债融资机制

从1988年开始，政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变。1994年分税制改革后，地方财政的不足更为突出，各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，成为了地方政府获取资金的主要平台。2004年开放的地方政府投资职能、拓宽项目融资渠道、健全投资宏观调控体系等措施，实际上是为地方投融资公司在更大范围内和建立更广泛的融资渠道打开了便利之门，致使一些地方投融资平台的负债率已经达到甚至超过了警戒线，濒临危险的边界。因此，2014年的政府工作报告中明确要求：建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防范和化解债务风险；2016年财政部颁发《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，明确地方政府债务将分类实行预算管理，从而实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控；在2017年的政府工作报告中，安排地方专项债券8000亿元，继续发行地方政府置换债券。

（三）完善转移支付制度，加大对地方政府的转移支付力度

转移支付制度是用来匹配分税制，规范中央与地方政府之间财政关系，执行收入分配政策，调控经济运行，促进地区经济协调发展的重要手段。1994年实行分税制财政管理体制以来，中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，逐步建立了符合市场经济要求的财政转移支付制度。近年来，中央对地方转移支付管理取得了不小的成效，但与建立现代财政制度的要求相比，现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显。按照党的十八大和十八届三中全会精神，中央财政坚持以问题为导向，注重顶层设计，分步推进转移支付制度改革，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。

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◇作者信息：白银矿冶职业技术学院

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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1004-6070（2017）05-0010-06

本文系甘肃省教育科学“十二五”规划课题（课题批准号：GS〔2015〕GHB0002，课题编号：29597）的阶段性研究成果。