“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷及其解决路径

刘亚娟 张晓萍

摘要在村规民约的背景下，就“外嫁女”的土地拆迁补偿的纠纷进行了探讨，在确立集体经济组织成员资格认定的基础上，在民间法（村规民约）与法律发生冲突时，提出了社会治理合法化的应对措施。

关键词村规民约；外嫁女；集体身份认定

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2017）10-0223-03

Dispute and Its Resolution of Compensation for Land Demolition and Relocation of “Outside Married Women”

LIU Yajuan，ZHANG Xiaoping*

（College of Humanities and Law，Northeast Forestry University，Harbin，Heilongjiang 150040）

AbstractThe dispute of land demolition compensation of the “outside married women” was discussed under the background of the village rules and regulations. On the basis of confirming the membership qualification of the collective economic organization， when the civil law （village regulations） and the law conflict， the social governance legalization of the response measures were put forward.

Key wordsVillage regulations；Outside married women；Collective identification

村規民约作为村民自治的一种依据，在村民治理中发挥着重要作用。而村规民约在某些程度上会对部分特殊群体的合法权利造成侵害，集体成员间的权利义务关系不明确，在对“外嫁女”土地拆迁补偿的纠纷方面缺乏合法的解决依据。

妇女的地位受习惯法的影响，广大农村地区长久存在着“嫁出去的女儿泼出去的水”这一传统思想，“外嫁女”这类特殊群体的权益受到村规民约的制约。随着人权意识的提升，妇女的权利也需要更多的重视和保障。在乡村治理中，村规民约一定程度上发挥着国家法律的替代职能。当然，村规民约是民间的传统治理与国家民主治理之间的一种互动，尤其是在对特殊主体的权益保护过程中，其公平、合法、合理的运行，也是判定村规民约有效性的一种手段，在“外嫁女”土地拆迁补偿的纠纷的保障方面体现得更加突出，集体成员资格的认定是解决土地拆迁补偿款纠纷的前提和关键。笔者分析了村规民约背景下“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷的根源，指出了“外嫁女”土地拆迁补偿的不足，从法理层面提出了“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷的解决对策。

1村规民约背景下“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷

在现有的法学研究领域中，农村“外嫁女”的含义有广义和狭义之分，广义上的“外嫁女”是指离开本村嫁到外村，或者嫁给本村村民，还包括离婚或者丧偶的妇女，以及她们的子女；狭义上的“外嫁女”是指嫁到本村以外，户籍仍然留在本村的妇女。该研究关注的是狭义上的“外嫁女”[1]。

长期以来，我国农村妇女的地位与男性不平等，一直依附于家中的男性，而且妇女对于土地的依赖性也要强于男性，她们需要更多的权利保障。“外嫁女”作为特殊群体，她们的户籍留在本地，其他人身权利、财产权利都随着婚姻关系的转移而转移。同时“外嫁女”的权利也受到了集体土地制度变更、户籍制度改革和农村经济体制变化的多方面影响。在村规民约背景下的“外嫁女”土地拆迁补偿的纠纷，是集体权益与村民权益的纠纷的体现，也是国家法律与民间法律之间的纠纷的体现。

1.1“外嫁女”的集体身份的认定

我国现行《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对村民集体内部征地补偿费的分配做了具体的规定，土地拆迁补偿款应当归农村集体经济组织所有。对“外嫁女”集体成员的资格认定，就成为能否获得拆迁补偿款的一个依据[2]。但是，我国现行法律中对集体经济组织成员的资格取得、变更及丧失没有明确的规定。“外嫁女”随着婚姻状况而具有流动性，她们嫁到外村时，户籍仍然留在原先的集体经济组织，她们仍然对土地具有承包经营权，但是原集体经济组织不承认她们的权利，导致她们在土地拆迁补偿款的分配过程中不能依据户籍关系参与分配。在现有的法律法规和地方性文件中，也有关于“外嫁女”的集体成员资格的认定，如铜陵市人民政府制定的地方规范性文件中有关“外嫁女”“入赘男”、丧偶妇女以及离婚妇女的集体成员资格都有规定，其中针对“外嫁女”又有“农嫁非”“农嫁农”“非嫁农”的规定。

1.2村民大会在土地拆迁补偿分配中的权力

村规民约与国家法律制定的主体不一致，法律是由全国人大及其常委会制定，而村规民约主要是村民或者是村民小组的集体意志的体现，是由村民会议、村民小组会议或者村民代表大会制定，更加注重自治组织内部的利益均衡。“外嫁女”会由于自身婚姻关系的变动，改变原先的村民自治组织，就不是其户籍所在的集体经济组织[3]。在集体土地被征收之后，村民会议或者村民小组会议在进行集体土地拆迁款分配时，都会维护本村集体经济组织内部的利益，而忽略了具有流动性的“外嫁女”的利益。

2“外嫁女”土地拆迁补偿的现状与不足

2.1村规民约与现有法律存在冲突

不同学者对村规民约的定义不同，有的将村规民约认定为民间自发形成的，是村民在长期的交往过程中形成的规范；有的认为村规民约是《村民委员会组织法》中的一种规范，是在村民会议中制成的规范和约定[4]。该研究对象是后者，是法律授权的村民会议在村民自治过程中，对“外嫁女”土地拆迁补偿款的有关村务管理方面的村规民约。村规民约是法律授权的村民会议制定的，在不违背国家的基本法律的前提下，结合本村的风俗习惯、风土人情，对法律法规无法涉及到的领域的规则及具体执行措施的规定。

在针对“外嫁女”的土地拆迁补偿款纠纷中，村规民约与法律之间的冲突主要表现在两方面，一方面是村规民约对法律法规的规避。我国《宪法》第33条明确规定，公民在法律面前一律平等。《妇女权益保障法》第32、33条也规定，“妇女在农村土地征收或者征用补偿费方面享有与男子平等的权利，任何组织和个人不得以妇女结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。但是广大的农村地区认为嫁出去的女儿就是随他人姓氏，不再是本村村民，不能享有土地拆迁补偿款。而且集体经济下，农村的土地是一种“增人不增地”的土地政策[5]，嫁到外村的妇女如果再来索要拆迁补偿款，就会损害集体经济的利益。另一方面是村规民约对判决的拒绝执行。即使法院受理了案件，按照相关的法律法规判定了“外嫁女”具有集体成员的资格，拥有分配集体中土地拆迁补偿款的权益，相关的村民集体组织也拒不执行。

2.2村规民约缺乏监督和审查

村规民约在制定过程中，缺乏必要的审查和监管，以及在与法律出现冲突时缺乏司法救济。一方面，乡或镇政府对村民大会制定的村规民约缺乏指导，而且没有落实村规民约的备案审查机制。虽然《村民委员会组织法》第27条规定，村规民约的内容要报乡、民族乡、镇人民政府备案，第24条也明确列举了征地补偿费的使用和分配方案是集体经济组织的内部事务，所以乡镇政府不会对村规民约进行干涉。另一方面，法院对村规民约的审理力度不够。从《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的受案范围来看，没有具体的规定要将村规民约纳入到司法审查的范围之内，也没有赋予法院对村规民约进行违宪审查的权力。

2.3司法保护的现状和不足

在针对“外嫁女”土地拆迁补偿案件的处理过程中，有些法院对“外嫁女”的集体成员资格的认定是混乱的，一部分法院对“外嫁女”的集体成员资格是不予确认的；还有一部分法院给予确认，但是确认资格的参考标准较为混乱。对于集体成员资格的认定主要是参照了农村的村规民约、村民会议或者村民代表大会的讨论来确定的。法院在认定“外嫁女”的集體经济组织资格时，户籍并不是作为唯一认定的因素，还包括了“外嫁女”最低生活保障、集体土地上的权利义务关系、土地承包关系和所在集体的房屋的所有权等参照因素[6]。司法作为法律活动公正的最后一道屏障，不应当将审判权交由村规民约来执行。在现实的村民自治过程中，出现过村干部或者村集经济组织的负责人利用村规民约的规定损害“外嫁女”和外来成员的合法利益的现象。

随着城市化进程的发展，在农村也出现了土地拆迁的案例，各地法官在审理“外嫁女”的土地拆迁补偿款纠纷案件的过程中，主要是以3种理论作为案件审理的依据，包括义务、户籍及两者的折中观点[7]。有些地方的法院在审判过程中依照的是“外嫁女”的户籍，在该研究中，户籍并没有随着婚姻关系而改变，户籍管理制度作为有效的行政法律制度，可作为村民身份认定的法律依据，在日常生活中也发挥了巨大的作用。有些法院在审理的过程中，是参照村集体成员在村集体活动中义务的履行，享有相应的权利就要履行相应的义务，这样可以防止权利与义务的脱节，这种审判参照的依据是要求在客观上形成村集体经济组织的权利义务对等关系。还有些法院在审理的过程中综合考虑户籍管理制度和集体成员在集体活动中的权利义务关系。

相关的调研结果显示，“大多数基层法院的法官在审理集体成员资格认定的案件过程中，经常面临着无规则的解释和无规则填补的考验”[8]。法官审理案件时的法律依据不充足，一方面，法官面临着不能以“法无明文规定”为由而拒绝审判，这样不得不面临填补法律漏洞的考验；另一方面，法官的审判结果否认了村规民约的规定，又会面临当事人上访的风险。

3“外嫁女”的土地拆迁补偿纠纷的解决

当前的基层村民自治过程中，需要突出解决的问题是村规民约这一民间法与国家法之间的冲突和矛盾，尤其是“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷，不仅需要立法和司法的完善，而且也需要建立长久的、具有可行性的一系列配套的纠纷解决机制。从我国的立法现状来看，针对“外嫁女”的土地拆迁补偿款方面，村规民约与法律的冲突主要表现在立法方面，也就是说在针对“外嫁女”的土地拆迁补偿方面的法律内容与国家法律相冲突，程序的公平公正合理也是影响村规民约合法性的基础。笔者看来，不仅要从立法方面对村规民约进行规范，而且也要明确村规民约的制定主体，村规民约的审查和监督，还要建立多元化的纠纷解决机制，确保村规民约的合理合法[9]。

3.1明确“外嫁女”的集体成员资格

集体成员资格的认定是“外嫁女”享有拆迁补偿的关键，立法机关应当看到在“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷中集体成员资格立法方面的不完善，在承认村规民约的积极作用的同时，也应当看到村规民约与国家法律之间的矛盾，用完善的法律体系来保障妇女的地位和权利，也要在法律层面上对“外嫁女”集体成员的资格进行认定。有学者提出，“在承认村规民约的积极作用的同时，还应当看到其与法律之间天然存在矛盾和冲突的可能性……立法者应当对集体经济组织的成员资格的问题作出尽量具体的规定，对如此普遍重大的问题给予再多的规定也是可取的”[10]。

要在法律层面对村规民约中的自治内容进行列举式的规定，乡镇政府和村民自治组织对村级事务进行管理的界限和内容进行明确的划分。将农村的一般事务与当地实际相关的内容进行区分，使得村民委员会明确自治的范围和内容。对于在实际生活中涉及到村民重大利益的问题，国家法律应该对村委会的权力进行规定和限制，针对“外嫁女”土地拆迁补偿的内容，应当有国家法律对因婚姻状况流动的妇女的权利进行规制。明确集体成员的资格和身份，用法律的形式将集体成员身份和相关的权利加以确定。

3.2建立健全对村规民约的司法审查机制

从理论上来看，集体成员资格的认定是一种民事资格身份的认定，不仅关系到村民财产权的保护，而且直接影响其集体利益的实现[11]。根据我国的《村民委员会组织法》的相关规定，村规民约不得与国家的法律和政策冲突，并且不能存在侵犯村民的合法财产的内容。虽然法律并没有赋予法院对村规民约的司法审查权，但是在对“外嫁女”的集体成员资格的认定上，对土地拆迁补偿款的纠纷应当从两方面加以解决：第一，要尊重当地的村规民约。村规民约是村民自治的主要依据和保证，是村民自我管理的重要形式。由于村民社会存在自然群体的属性，那么尊重当地的村规民约就很有必要性。在进行司法审判的过程中，依据村规民约的合法性审判，也可以体现情理法的融合，提升司法审判的公信力。第二，要对村规民约建立必要的司法审查机制。村规民约具有意思自治的天然局限性，即使是在依据习惯的规定来确定集体成员资格时，也不等于将决定权交于村民手中，而不过是在法治原则的基础上，带有平衡色彩的对裁判者权力的赋予而已[12]。对村规民约不能不管，也不是在审判中仅仅依靠村规民约，而是在尊重的基础上，建立合法合理的村规民约，建立必要的司法审查机制。保证司法机关在村规民约中发挥重要的作用，当村规民约中出现有关重大误解、欺诈等现象，要通过司法途径来解决，国家干预是有效的司法审查机制。法院的司法审查也要结合村委制定村规民约的目的和方式。正如有的学者提出：“村民自治的过程中，作出的村民自治内容或者制定的村规民约的效力是有局限的。这些内容或村规民约仅是内部约束的一种机制，它既不是习惯法的一部分，也不能作为我国法律体系的渊源”[13]。

3.3建立多元化的纠纷解决机制

应当建立起村民民主协商、法院介入、调解和调判结合的多元化纠纷解决机制。这样对法律的运用及完善村规民约的内容发挥了重要的作用，也对“外嫁女”集体成员资格认定进行指导，在集体经济中保障了妇女的土地拆迁补偿的权益，而且也能在合法有效的范围内进行纠纷的解决。第一，可以发挥民主协商的积极作用，依托村民自治，多元主体参与民主协商。在现阶段的村民管理过程中，追求的民主化的管理方式，并不是簡单的“少数服从多数”，而是应当尊重全体基层干部和村民的意见。发挥村民议事会和监事会的作用，尊重每一位村民的权利，对于外嫁女的权利问题，发挥民主协商的积极作用。一方面，村规民约的制定不是简单的流于形式，应当坚持公开、合理、合法、平等的原则，在尊重“外嫁女”权利的同时，发挥民主协商的作用，举行专门的民主协商会议并进行记录，将每一位村民的意见和建议表达出来。建立协商民主的多方主体参与机制，坚持干部和群众都有充分表达自己意愿的机会，包括妇女、老人等其他弱势群体，还有集体成员中的土地拆迁补偿权利的相关者，让他们充分表达自己的意愿，在充分尊重各方利益的代表的同时发挥民主协商的作用，达成共识[14]。第二，法院的介入，就是要建立必要的司法审查机制，这样可以在合法性基础上建立相关的村规民约的规定。第三，加强非诉讼的调解机制的介入，村民委员会作为基层群众性自治组织，是进行村民自我管理、自我教育、自我服务的组织机构，要充分发挥村委会在调解民间纠纷、协助维护本村的社会治安、向人民政府反映村民的意见的职责，此外，还要加强对村干部在行使村民事物管理权力的监督[15]。

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45卷10期刘亚娟等“外嫁女”土地拆迁补偿纠纷及其解决路径