基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系研究①

蒋雯 沈佳珩 李靠队

摘 要：近年来，我国开始尝试在海绵城市建设领域应用PPP模式，健全的绩效评价体系则显得尤为重要。本文以镇江市海绵城市建设PPP项目为例，基于平衡计分卡的理论基础，构建了绩效评价体系，为相关行业的PPP项目构建绩效评价体系提供参考。

关键词：海绵城市建设 PPP 平衡计分卡 绩效评价

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）09（a）-152-02

1 镇江市海绵城市建设PPP项目概况

随着城镇化建设的发展，城市水问题受到了普遍关注。海绵城市建设作为改善城市水问题的公共项目逐渐成为社会焦点。海绵城市的理念来自于日本、北美和西欧的经验，主要有蓄水、净水、再释放利用的功能，有利于解决超市内涝的问题，与社会公众的生活和城市生产密切相关。由于海绵城市的实际操作面临的挑战是非常复杂的，所以在全面建设前进行小范围的试点很重要。国家财政部、水利部、住房城乡建设部先后颁布了关于建设海绵城市的重要通知，首先在2014年10月颁布了构建雨水系统的试行通知，同年12月份三部委印发了试点工作的通知。接着济南为代表的16个城市在2015年三部委的严格筛选中入围海绵城市建设试点城市，相应的绩效评价考核方法也迅速出台。为了能够更好地促进海绵城市建设，国务院办公厅在2015年10月印发了指导意见，提出了海绵城市建设的总体要求、规划引领以及支持政策。

在国家出台的第一批海绵试点城市中镇江市海绵城市建设便是其中之一。镇江市借鉴了以往的PPP项目的融资方式，结合地理位置的特点因地制宜，参考国内外的先进经验，引进优秀的人才，构建了智慧海绵城市系统，基于互联网+做出了最优合作方案，优化了海绵城市建设的管理机制，提高了项目公司的管理效率。作为首批示范城市，镇江市海绵城市建设工程自2015年开工以来已完成了部分工程的建造，还有一些其他的项目还在持续进行中。镇江项目的一大特色是海绵城市+老城区改造，这些社区在未改造时都比较老旧，没有引入海绵概念，公共场地的硬化面积非常大。此次改造，在海绵建设的同时还解决了社区的空间使用，供水排水的管线分布等一些历史遗留问题。镇江市海绵城市建设在整个项目进行过程中都保持公正的原则，创造了公平竞争的环境，在社会资本的选择上，在进行了多方衡量后选择了光大水务，由水业公司与光大水务合资成立了项目公司，投资额为13.85亿元（其中4.62亿元为镇江水业公司投入的项目资本金，实质是由镇江市政府出资；另外的9.23亿元由项目公司融资而来，通过举办金融机构项目推荐会从而使得金额机构间形成有效竞争，降低了融资成本），中央财政共12亿，作为财政拨款分三年划入项目。项目自2015年开始建设，为期三年，特许经营期23年（包括项目建设期）。项目主要包括三个方面，在源头建设方面，小区开发系统的大部分项目在2017年将投入运营期，可以从社会公众的满意度出发进行项目的进一步完善；在中端项目方面主要涉及管网建设，在终端建设方面，主要是污水处理厂的建设，一般通过水质达标率来进行考量。据规划，镇江市试点区域以在2025年底前建成生态文明城市为目标，全面建设海绵城市。2017年是镇江市海绵城市建设期的收官之年，此时构建完善的绩效评价体系非常重要，有利于项目的顺利展开。

2 应用平衡计分卡进行PPP项目绩效评价的可行性

平衡计分卡理论由罗伯特·卡普兰和大卫·诺顿提出，该体系是基于企业的愿景和与战略确定绩效考核指标，与只关注财务指标的传统绩效管理体系的不同在于既考虑财务指标也考虑到了非财务指标，注重长期目标而非短期利益。综合财务、客户、内部流程和学习与成长四个维度考核企业的绩效，更加全面系统。每个维度通过设立具体的指标进行定性与定量分析，达到了多方平衡的状态。

PPP模式是政府与社会资本合作进行公共基础设施建设的一种新模式，主要是为了实现三方共赢的目的，也就是使政府、项目公司的利益达到最大化，同时提高社会公众的满意度。这就需要三方的参与，共同合作，建立持续稳定的合作关系。也就是说，只有三方利益达到了平衡，项目才有可能继续顺利进行下去。其中，政府与项目公司是主导力量，两方意见的一致对项目的落地实施和后续推进至关重要。综合国内针对PPP项目的考核构建的绩效评价的体系的研究可知，政府与社会资本的绩效考核是独立的，即政府围绕项目的满意度进行评价，而社会资本则是运用传统的项目绩效评价方法（主要考虑财务指标），因此PPP项目的整体效益未能体现出来。然而由于PPP项目的目的是使得政府、社会资本与社会公众各参与方的利益获得平衡，所以采用平衡计分卡的理论对PPP项目进行绩效评价体系的构建是其实现平衡的目的的关键。构建相应的绩效评价体系主要从原有的平衡计分卡的四大维度出发，结合现有的研究结论，根据项目建设的具体情况进行修改，从而构建出适合具体项目的一套评价体系。PPP项目的特殊性在于社会公众不是项目的购买者，而是由政府支付服务费用给项目公司，所以在本文中将平衡计分卡的客户维度改为了利益相关者维度，评价涉及政府、项目公司、社会公众三大利益相关者。综上所述，本文基于平衡计分卡的理论分别从财务维度、利益相关者维度、内部流程维度、学习与成长维度此四大维度来构建镇江市海绵建设PPP项目的绩效评价体系。此评价体系中的四个维度相互制约，涵盖了PPP项目实施的各个环节，有利于PPP项目中各参与方利益的实现，更能达成参与各方“共赢”的战略。

3 镇江市海绵城市建设PPP项目的绩效评价体系构建

本文基于財务维度、利益相关者维度、内部流程维度、学习与成长维度构建了针对镇江市海绵城市建设PPP项目的具体绩效评价体系。

3.1 财务维度指标

镇江市海绵城市建设PPP项目不同于一般的PPP项目，它的特殊性表现在其不以盈利为目的的非经营性的特点，社会效益的最大化是该项目需要达到的目的。此项目的特许经营期为23年（含2015年～2017年3年建设期），镇江市政府在经营期内每年会向PPP项目公司支付1.6亿元的服务费用，从而保障PPP公司能够得到合理的投资回报。非经营性项目在评价时很难以其经济效益评价项目的绩效，而是应从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。加上该项目是政府购买型项目，项目公司不需要考虑市场竞争力，需要考虑的是自身的营运能力、成本管理能力、较低的融资与财务费用等。从政府的角度出发，其需要关注的是项目公司的不良资产比率，该指标能反映项目公司项目持续运营的能力。

3.2 利益相关者维度指标

利益相关者维度主要从项目的社会价值出发考察项目的服务质量，不仅要关注项目的建设情况，还要关注项目公司与政府合作的情况。镇江市海绵城市建设PPP项目最主要的三大利益相关者即政府、项目公司、社会公众，此维度主要涉及三方对于镇江市海绵城市建设PPP项目的满意度，主要从以下几个方面体现：（1）政府对于项目合作运营的满意度；（2）项目公司对于同政府合作的满意度；（3）项目提供的公共品是否符合了社会公众的期望。政府、项目公司、社会公众是镇江市海绵城市建设项目的利益相关者，因此对这三方的满意度的评价能衡量该项目的绩效水平。

3.3 内部流程维度指标

内部流程维度设立的相关指标主要涉及质量控制、安全控制及政府一方规范与监督。作为城市建设项目，工程的质量与安全是关键，质量控制及安全控制是从项目公司角度出发的，设立相应的评价指标能提高项目建设期的营运水平，对内部流程进行相应的管控作用，镇江市海绵城市建设主要涉及源头的小区开发系统，到管网建设，到末端的污水处理厂，甚至包括污水处理厂排放之后的水体环境，因此在质量控制方面尤其需要关注大雨天气的排水效率与出水水质等。当然，作为PPP项目，政府的积极参与也是必不可少的，即对项目进行规范与监督，把好关，进而促进建设项目的持续运行，提高项目公司的营运水平。

3.4 学习与成长维度指标

学习与成长维度在很大程度上决定了镇江市海绵城市建设PPP项目在未来长达23年运营期内是否能够持续发展。该维度主要针对人才培养、团队协作与沟通等层面进行评价。面对严峻的竞争形势，企业的人才培养工作无疑对企业的长期发展起到关键性作用。因此PPP项目运行中科研研发的投入水平是这一维度中需要重点考察的一项指标。除此之外，项目公司的团队协作与沟通能力以及政府与项目公司的长期合作意向这两项指标也是值得关注的，各方良好的协作沟通是镇江市海绵城市建设项目能持续发展的前提条件，同时也推进了项目公司进一步的成长。

4 结语

本文基于平衡计分卡理论对镇江市海绵城市建设PPP项目绩效评价体系进行研究，从财务维度、利益相关者维度、内部流程维度、学习与成长维度这四个维度出发设立了13个评价指标来对镇江市海绵城市建设PPP项目进行绩效评价，使政府、项目公司、社会公众的利益达到了平衡，对项目的顺利完成和满足社会效益的需求具有重要的影响。

参考文献

[1] 李靠队，蒋欣呈，孔玉生，等.政府债务、PPP与权责发生制综合财务报告[J].地方财政研究，2016（04）.

[2] 李靠队，蒋欣呈，鄒牧云，等.公共服务领域PPP融资模式研究——以镇江市为例[J].改革与开放，2016（17）.

[3] 满莉，毛依娜.我国海绵城市建设商业模式研究——基于美、德两国的经验借鉴[J].地方财政研究，2016（07）.

①基金项目：江苏大学2016年校级大学生实践创新训练计划项目课题“PPP模式的运行机制与实施路径研究——基于江苏省的实践”（201610299154W）。