国外大学治理对我国混合所有制职业院校法人治理结构的启示

卢竹　雷世平

摘 要：我国混合所有制职业院校法人治理结构的研究处于起步阶段，可借鉴国外高等教育发达国家成熟的治理经验。国外大学治理在权力机构、制约机制、融资结构、评估机制等方面表现出明显的特征，我国混合所有制职业院校应从董事会领导下的校长负责制、权力约束与制衡机制、多元化融资途径与结构、多维度监督和绩效评估机制等四个方面着力，完善其法人治理结构。

关键词：混合所有制职业院校；法人治理结构；大学治理；国外

基金项目：全国教育科学“十三五”规划2016年度教育部重点课题“我国混合所有制职业院校法人治理结构理论与实践研究”（项目编号：DJA160283）

作者简介：卢竹，女，空军航空维修技术学院航空管理与服务学院副教授，主要研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度；雷世平，男，空军航空维修技术学院基础教育学院院长，教授，主要研究方向为职业教育政策法规、职业教育制度、农村职业教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2017）04-0007-04

2014年5月，国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，正式提出“探索发展混合所有制职业院校”，由此引发了职业教育领域的专家学者对混合所有制职业院校概念、内涵、特征、发展路径等一系列问题的探讨。混合所有制职业院校的本质属性是不同所有制性质产权结构的多元化[1]，表现为股份制、合作制、股份合作制、中外合资和“三资”等实现形式。[2]办学主體、投资主体的多元化，多种形式、多种目的资本的同时注入，要求混合所有制职业院校必须建立产权明晰的制度，促进投资体制以及治理结构的变革。因此，要推动混合所有制职业院校的制度创新，保证其和谐有序的正常运转，必须完善其法人治理模式，建立健全与传统的职业院校不同的法人治理结构。相比于我国混合所有制职业院校，国外大学的历史要长得多，其治理的模式及经验也十分丰富。国外很多私立高校无论是教育质量还是学科建设都位居世界前列，他们之所以能获得这样成功，一个重要原因是其有健全和完备的法人治理结构。[3]本文试图对国外大学治理结构的类型、基本特征及其管理体制、运行机制等进行分析，归纳总结其治理经验，以期为探索我国混合所有制职业院校法人治理结构提供了必要的借鉴和启示。

一、国外大学治理结构的基本类型

国外高等教育发达的国家，大学都具有独立的法人地位，治理结构表现为大致相同的董事会（或理事会）形式，但由于政治、经济体制、社会历史和文化背景的差异，存在不同的大学治理结构模式。目前，常见的分类有二种：（1）按照大学治理的主导力量划分。分为以美国为代表的学术权利与行政权利相互独立、各司其职的模式；以法国为代表的行政权利为主导的模式；以及以英德为代表的学术权利为主导的模式等三种类型。（2）根据各国大学运行的内外部权力机构的差异，可将治理模式分为内部治理结构和外部治理结构两类。然而，由于各国政治经济体制和高等教育管理体制的不同，以及公立大学与私立大学的差异性，内部治理结构和外部治理模式呈现出不同的特征，构成不同的类型。

内部治理结构从治理机制和法律体系上看，主要分为二类：（1）以英德为代表的委员会管理模式，其特征是依靠繁杂的委员会体系以及政治化的法律法规对大学进行管理和决策；（2）以美国为代表的董事会管理模式，其特征是董事会由外部人士组成，代表着大学最高权力机构和最高决策机构。

外部治理结构从政府和大学的关系上看，主要分為三类：（1）以德国、法国、希腊、荷兰等国为代表的政府控制型，大学自主权相对较弱；（2）以美国（主要为公立大学）、英国为代表的政府监督型，大学拥有比较充分的自主权和自治权；（3）以美国、日本私立大学为代表的宏观调控型，政府通过法律法规宏观调控私立大学。[4]

二、国外大学治理结构的特征

大学治理结构表现出的差异不仅是内外部环境对大学的影响，亦是大学主动选择、求变图存的结果。大学治理结构包括权力或决策机构、运行管理机构、资金与产权结构和督导评估机构等的合理设置与安排，为形成有效的运行机制提供制度保障。[5]因此，我们选择从权力机构、制约机制、融资结构、评估机制等四方面归纳总结，寻找发达国家大学治理结构的共性特征和差异性特征，为我国混合所有制职业院校法人治理结构提供借鉴与参考。

（一）权力机构

纵观美、英、德、日、法等高等教育发达的国家，多数是在集体决策的前提下实行校长负责制（英国大学的校长是名誉的，实际负责人为副校长），权力的决策机构为大学利益相关者为代表的集体组织，权力的执行机构是校长为首的行政管理群体，决策机构在集体会议制度的基础上，对校长的素质要求、聘任条件、选拔程序等作出明确规定，享有任命、考核和监督校长的权力；校长负责具体执行决策，管理学校日常事务，维护学校秩序。会议决策制度与个人负责制度相结合，公平高效的决策行为与职责分明的执行系统相互渗透，确保了有效合理的治理结构。

美、英、德、日、法等国家的大学在决策机构的构成及执行机构的任命上有所不同。美国是董事会制度发展最完善的国家，董事会为学校最高权力机构，校长由董事会直接任命，为学校最高行政负责人。英国大学治理结构比较复杂，以牛津、剑桥大学为代表的古典大学实行大学自治、学术自治。1992年前成立的大学实行董事会、校务委员会和评议会（或称学术委员会）构成的 “三会制”；1992年后成立的大学实行董事会和评议会（或称学术委员会）构成的 “二会制”。英国大学校长是荣誉性职位，副校长是大学实际的负责人，由董事会（或理事会）选拔任命。大学评议会是德国大学的最高决策权力机构，评议会成员中教授享有绝对的话语权。校长由大评议会（或代表大会）选举产生，大学的校长兼任所有委员会的主席。日本大学的权力机构主要有董事会（役员会）、经营协议会和教育研究评议会，董事会为最高权力机构，董事长一般由校长兼任。校长由大学校长选考委员会推选产生，拥有大学最终决策权。法国大学的决策机构是校务委员会，也是最高审议机构，其成员按法定的比例构成。校长由大学评议会选拔产生，兼任校务委员会的主席。

（二）制约机制

西方国家大学权力制约机制以法规制度制约为基本形式，大学章程、宪章和校规都被赋予法律效力，具有法律意义上的约束力。随着历史时期的发展变化，大学得到越来越多的社会力量的关注，政府、社区、用人单位、社会团体、董事、校友、捐赠者、行政主管、教师、学生和家长等成为多元化的利益相关者，以不同的方式参与大学决策与管理，大学治理日益成为大学利益相关者共同治理的过程，代表社会权利的利益相关者权力可以平衡和约束权力主体的决策行为，构建了以社会权利制衡的权力制约机制。在西方大学内部一直有教授治校的传统，学术评议会制度是法定的基本制度，学术力量通过学术评议会对行政权力进行制约与监督，体现了学术领域的权力制衡方式。

西方国家大学权力制约机制的具体表现形式略有不同。美国大学的权力制约机制表现为制度制约、社会权利制约和分权制约三个方面，具有法律效力的学校章程和细则是依法治校的制度制约机制，代表社会公共利益的董事会对以校长为首的行政权力形成有效制约，董事会、校长与评议会在行政事务和学术事务的治理、管理决策中体现了分权制约的权力制约机制。英国大学的权力制约机制多元化，以牛津、剑桥大学为代表的古典大学实行学术自治，以集体权力决策机制为主，其体系庞大的委员会也起到监督约束作用；而其他治理结构不管是“三会制”还是“两会制”的大学，制约机制都以社会权利制约和程序制约为主。受教授治校文化传统的影响，德国大学以分权制约机制和以“选举任命”为特征的程序制约机制为主，代表社会权利的董事会实为学校的最高决策咨询机构。日本高校法人法实施后，表现出以校长为首的集权主义特征，制约机制以程序制约和社会权利制约为主。

（三）融资结构

国外高等教育发达的国家，资金筹措主要来源为政府财政拨款、学费收入、社会捐赠和教育服务收入等几个领域，无论是公立大学还是私立大学，都非常重视开发多样化的融资渠道，建立信托管理机制，促进大学的自主权，增强了大学的治理能力。在政府财政拨款方面，各国的公立大学获得的财政拨款比例相当大，包括教学拨款、科研拨款以及特定项目的合同拨款等；私立大学虽也有一定的财政拨款，但相对来说比例较低。学费逐渐成为高等教育经费筹措的重要来源，（除少数欧洲国家实行免费外）呈逐年上涨的趋势，而政府拨款所占比例在逐年下降。

由于经济体制和办学机制的不同，各種途径的资金、资本注入存在一定差异。政府财政拨款的差别主要表现在拨款形式上，美國、丹麦、澳大利亚采取将教学拨款与科研拨款相分离的做法，而且教学拨款实行绩效方式；而德国、法国和日本采用教学与科研混合拨款的方式。美国公立大学的学费收取额度很低，但美国私立大学最主要的经费来源是学杂费收入，澳大利亚大学2016年开始自行制定学费，英国大学的教学收入逐渐以学生学费收入为主。但是，奥地利、丹麦、芬兰、挪威等国家仍实行免费的高等教育，德国从2014年开始也实行免费高等教育。社会捐款在美国比较突出，虽然公立大学的捐赠收入比例不高，但是美国的私立大学，尤其著名私立大学捐赠收入相当可观。美国已建立了比较完善的募款制度，成立专门部门对捐赠募款运作管理。然而，美国以外的其他国家和地区，社会捐赠、募捐资金所发挥的作用还较为有限。教育服务收入所占比例较低，与大学本身的功能定位及当地产业关联程度有关。

（四）评估机制

除了大学内部学术力量和行政力量的自我诊断之外，欧美发达国家建立了高等教育质量保障体系和评估机制，以政府为主导，以绩效为导向，注重社会参与，建立了相应的评估机构和评估方式，通过各种认证与评估机制，保证大学治理的效率与效果。各国高等教育质量评估具有多样化机制，包括专业的社会认证机构、权威的评估中介组织和独立的第三方机构，对高校运行质量进行整体评估和系统监督。国外大学一般建有庞大的社会监督和评估体系，比如民间组织和公共媒体，公共媒体通过发布真实可靠的督查评论、大学排名榜等，对高校进行监督性评估。

欧美发达国家的评估机制各有特色。美国实行非官方独立的质量评估机制，高等教育认证委员会是美国最为权威的机构，地方政府在宪法框架内通过六大地区认证机构对国内3 500所高校进行认证；还建立了优质的国际社会认证机构（如远程教育与培训认证委员会），对海外办学机构和合作项目进行认证。英国实行政府与民间多元参与的质量评估机制，设立高等教育质量委员会，负责审计全国大学的学术质量；成立高等教育基金会，独立于政府之外、负责对大学财政拨款。日本实行政府与民间协作的质量评估机制，大学基本都建立了自我评价机构，成立了大学评价与学位授予机构作为大学外部评价机制。德国建立了以大学绩效评估为基础的政府拨款制度。法国实行中央集权的质量评估机制，设立国家大学评估委员会、高等教育与研究评估署等全国性机构；政府与大学签订办学合同，政府基于合同的执行情况决定财政拨款。荷兰高等教育评估由政府和社会力量合作完成，官方机构负责大学外部评估，荷兰大学协会和荷兰高等职业教育学院协会作为社会力量的代表，带领高等教育行业集体完成大学内部评估。

三、借鉴与启示

混合所有制职业院校具有资本来源多元化、治理结构法人化、治理模式市场化等特征，与国外大学法人化的特征类似。我们可以借鉴国外大学法人治理结构的经验，完善我国混合所有制高职院校的法人治理结构。

（一）建全董事会领导下的校长负责制

独立地行使权力和承担责任是混合所有制职业院校建立法人治理结构的前提，借鉴国外的经验，混合所有制职业院校应实行董事会领导下的校长负责制。混合所有制职业院校主要的利益相关者包括股东、校长、教师和学生，股东大会代表全体股东的利益，是高职院校的最高决策机构，具有遴选和任免董事会成员的权力。董事会的成员通过提名选举的方式产生，成员应该多元化，包括政府官员、资助学校办学的企业家、捐赠者、学校领导、教职工代表、校友代表和学生代表等，由于混合所有制职业院校教育经营权的集中，董事会成员中应包含一定比例的具有教学、科研经验的专家。权力的决策机构和执行机构完全分离，董事会是最高决策和权力机构，总揽全局，但不直接参与学校的日常管理，校长全面负责学校的日常事务和行政管理，并向董事会负责。校长由校长选拔委员会推选产生，委员会的成员应由董事会成员、教职工代表、校友代表等组成，校长的素质要求和任职条件较高，而推进校长职业化是发展趋势。

（二）建立多层面权力约束与制衡机制

借鑒国外的经验，混合所有制职业院校应建立分权制约、法规制度制约、社会权利制约相结合的权力制衡机制。混合所有制职业院校的学术委员会，其性质和职能与国外的评议会较为相似，代表学校学术领域的权威，应在相关法律和学校章程中明确学术委员会的职能、成员、规则等，学术委员会为最高学术管理机构或学术决策性机构，并赋予学术委员会制约与监督行政决策的权力，体现教授治学的原则。具有法律效力的法规、学校章程及细则为实施有效的制约机制确立规范的框架，政府应完善相关法律法规，尤其应明确混合所有制职业院校的治理结构；高职院校内部通过颁布学校章程，建立健全自身内部治理结构。混合所有制职业院校应设立监事会，代表社会权利，根据学校产权组合的公有与非公有资本结构确定监事会结构，监事会的成员应包括政府官员、投资者代表（或股东代表）、行业企业、教师代表、学生（或家长）代表和社会组织等利益相关者，形成股东大会、董事会、监事会和校长的“三会一校” 的差异决策与优势互补的治理模式。

（三）探索多元化融资途径和融资结构

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术和管理等要素参与办学并享有相应权利。混合所有制职业院校具有多渠道的融资途径，资本结构的多元化是其本质特征，包括国有资本、集体资本、民营资本甚至外资，可借鉴国外发达的信托管理机制，建立专业的财政治理机构。国有资本的参与是混合所有制职业院校的内在要求，政府的财政拨款是最主要的经费来源，政府层面要运用法律、经济和信息等手段，建立总体财政供给规划，统筹资源。来自企业行业的集体资本、民营资本、外资等非公有制资本，以资本、知识、技术、管理多种形式投资参与校企合作、项目建设等，是混合所有制职业院校引入社会资本的主要方式。我国大学捐赠的历史性突破是捐赠排行榜的出炉，国家要制定相应的捐赠减免税收政策，鼓励企业的捐赠行为，完善捐赠融资的法律体系。混合所有制职业院校与社会力量可通过相互委托管理和购买服务的机制，获取社会培训、技术开发等方面的收益。

（四）完善多维度监督和绩效评估机制

混合所有制职业院校由多元化的产权主体联合出资所形成，追求办学效益最大化和效率最优化，其监督机制是一个多元多维监督机制的复合体，包括治理组织内的监督机制，党组织监督机制，政府教育督導部门督导机制以及行业企业、社会媒体、第三方审计机构和社会公众所形成的监督机制。[2]借鉴国外的经验，混合所有制职业院校应建立以绩效为导向的社会参与的认证与评估机制。职业院校应构建兼顾经济和社会效益的评价指标体系形成定期评估制度，对董事会和校长的履行职责情况进行全方位绩效评估，评价主体以股东会和监事会评价为主。在学校外部，应由专业性中介组织或公正的第三方机构对治理绩效进行评估，国家和政府应制定评估规则和制度，确保评估机制的运行上，从国家立法的层面对社会认证尤其是行业协会认证进行规范，将专业评估和专业认证、职业资格证书相结合，建立教育部门内部评估和委托行业协会的外部评估结合的质量保障机制。

参考文献：

[1] 雷世平.混合所有制职业院校的本质属性及其衍生特征[J].职教论坛，2016（22）：21-25.

[2] 高文杰.混合所有制职业院校的内涵与意义及其治理分析[J].职教论坛，2015（30）：6-12.

[3] 金鑫.我国独立学院法人治理结构研究[D].武汉：华中科技大学，2011.

[4] 陈颖.国外大学法人治理模式对我国现代大学制度建设的启示[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2015，39（4）：154-157.

[5] 甘永涛.大学治理结构的三种国际模式[J].高等工程教育研究，2007（2）：72-76.

[6] 程青英.资源约束下的高等教育治理——当代美国大学财政治理给我们的启示[J].现代教育科学，2012 （1）：44-48.

[7] 赵博颉.现代大学制度下的大学内部治理结构研究[D].南京：南京理工大学，2005.

[8] 陈听.高等教育变革视角下的大学治理[D].长沙：湖南师范大学，2007.

[责任编辑 曹 稳]