郊野绿道游憩功能开发和运营管理的国内外比较研究①

张佳 高宁 钱嘉怡

摘 要：郊野绿道是城市绿色游憩空间向城郊自然和乡村地区有机拓展的一种多赢方案，游憩功能是多赢的基础，但游憩功能的开发和运营管理恰恰是郊野绿道建设运行全过程中的难点。从游憩角度对英国、美国、香港和国内珠三角的郊野綠道进行对比，发现基于自然保护和游憩开发两种不同思维的郊野绿道开发管理各自存在优势和不足。针对国内郊野绿道的发展现状，基于比较经验提出了相应的游憩开发和运营管理提升对策。

关键词：郊野绿道 游憩 开发 运营管理

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）12（c）-058-03

生活品质的不断提升促进了城市人在闲暇时间对户外休闲生活的持续重视和对自然康体游憩的日益向往。结合城郊地区旅游产业发展的内生需求，郊野绿道作为城市绿色游憩空间向城郊自然和乡村地区有机拓展的一种多赢方案，近年来受到国内城市的重视并纷纷付诸实施。由于对郊野绿道认知不足，国内城市普遍重建设而轻管理，导致游憩体验、运营管理等方面诸多负面问题的出现[1]，这些问题直接影响了郊野绿道的效益发挥。尽管郊野绿道源起于国外，但是各国和地区开发的目的、内容和运营大相径庭[2～3]，成功经验难以全盘复制。

游憩作为郊野绿道的必要功能和基本需求，针对游憩进行比较能够归纳出成功的共性规律。因此，本文以郊野绿道游憩功能的开发和运营管理作为比较内容，选择美国、英国、香港和珠三角四个国内外典型展开对比，尝试理清国内郊野绿道运营管理难的症结所在，进而提出基本应对策略。

1 郊野绿道的缘起

郊野绿道的产生最早可以追溯到英国郊野公园（Country Park）的游径系统（Trails System）。20世纪中叶，英国汽车工业发展迅速，私家汽车价格低廉，同时郊区道路驾乘视觉和心理体验的愉悦度比较高，于是无目的驾车前往郊区游憩在城市居民中流行起来。1966年，英国政府发布《郊野休闲指引》白皮书，呼吁建立郊野公园和野餐场地[4]，通过引导开展有固定目标的游憩活动来缓解汽车对乡村环境的污染，并从区位选址和景观特征两方面提出了具体的要求：不必奔波太远的郊区；充满自然野趣和静谧以舒缓压力。1968年，英国政府将指引升格为法令，出台《乡村法》（Countryside Act）[5]，要求设立郊野公园，在保护乡村自然景观的前提下为郊野旅游提供设施及安全场所。在后续指导具体实施的《郊野公园评审手册》中，明确提出了相应的要求：场地应以自然生长或半自然生长的景观为主，如森林地、草地、湿地、荒野、郊野；建筑物总面积不到5%，但不包括停车场；距离周边社区应小于16公里；拥有便于达到目的地的游径和自行车道[6]。可见，郊野绿道最初是为了控制人的游憩活动、保护郊野生态环境而设置，高效的游径系统是核心建设内容，游憩内容居于次要地位。

对郊野绿道游憩功能的重视和开发源于美国。美国绿道的发展大致分为三个阶段[7]：第一阶段是连接开放空间的林荫道、公园道、河流廊道等；第二阶段是以游憩休闲为主要目的各种小径，为人们提供通往河流、山脉等自然廊道的非机动车交通方式；第三阶段是包括野生动物保护、防洪、水源保护、教育、城市美化、休闲等多种功能于一体的绿道。这三个阶段以引导人进入自然开展活动为基础，在具体功能上层层递进。郊野绿道被作为绿道系统的一个分支，产生于第二阶段。值得关注的是20世纪80年代，美国户外游憩总统委员会的报告强调了郊野绿道给居民带来了接近自然的机会，约四分之三的使用者通过绿道展开了游憩活动，进而推动了郊野绿道项目在北美展开。

2 郊野绿道游憩功能开发的比较

英国郊野绿道的前身大部分为农业用地、私人庄园或工业用地，此外19%建于自然地区，7%依江河而建，主要土地类型为30%的林地、24%的公园和20%的草地[8]，拥有大量的自然生态或者历史游憩资源。郊野绿道的游憩开发量通常以满足游人一日之内的活动为标准。开发游憩项目均与自然相关，主要分为观光型、参与型和专业型三种类型[9]，包括观光、散步、烧烤、野餐、远足、自行车越野、登山等。值得关注的是，参与型游憩中定期举办的各类主题性活动和专业型游憩中户外探险性质的活动尤其吸引游客，类似森林音乐会、公众集会、婚礼、家庭聚会、徒步竞赛等，Buchan绿道中3500米的徒步横渡旷野竞赛路径成为了集聚人气的重要场所。以保护自然环境为主要目的的英国郊野绿道，其游憩开发处处强调游客对自然的认识，游憩设施尽量体现自然科普性。

美国郊野绿道的游憩功能较其他国家地区处于更为重要的位置，游憩开发相对丰富和系统化。从游憩项目类型来看，主要分为陆地活动和水上活动两方面，具体包括徒步、溜旱冰、山地自行车、骑马、野营、攀岩、游泳、垂钓以及舟船类活动等。同时，游憩服务设施的设置亦十分全面，涵盖餐饮、住宿、会议设施、博物馆、展馆与艺术文化设施、访客中心及礼品店、信息服务等专项内容[10]。

香港郊野绿道根据游憩目的的不同，主要分为郊游径和单车径两种。单车径一般分布在新市镇周边，发展以康乐功能为主导的自行车慢行道。郊游径分布在全港法定的23个郊野公园、15个特别地区、4个海岸公园以及1个海岸保护区中。郊游径根据游憩功能的不同又细分为四种亚类型[11]：健身类，根据健身的难度需求，开发难度依次递增的龙虎山健身径、长途远足径、健行远足径；休闲类，针对青少年开发野外均衡定向径，针对普通人开发郊游径，针对家庭游开发家乐径；教育类，针对研习者需求，按研习要求开发自然教育径、树木研习径、远足研习径；其它类，根据使用者的其它特殊活动需求开发单车越野径、骑马径、救援径、战地遗迹径和奇趣径。香港郊野绿道游憩功能的开发以多类人群的多样需求为依据，同时因地制宜，与游憩资源特征相匹配，在严格保护高密度城市周边珍贵自然生态资源的同时，建立人的游憩与自然之间的平衡。

珠三角绿道网是国内第一个建成的区域性绿道网络。其建设主要有三个出发点：加强城市与生态空间的交融互助、为市民提供回归自然的休闲娱乐方式、为乡村地区经济发展提供消费内需。根据区位的不同，绿道网络由都市型、郊野型和生态型三类绿道构成。郊野绿道位于连接城乡建成区与生态地区的过渡地带，连接了珠三角地区的森林公园、度假区、风景旅游区、村庄等生态休闲资源，总长约884公里[12]。其利用田园风光、山林风光等自然景色，为珠三角城镇居民提供休憩的绿色空间，促进周边地区发展，增加乡村就业机会。因此，相关游憩功能的开发主要围绕乡村活动展开，具体包括：农业体验活动，夏令营、桑基鱼塘观光、采摘、赏荷和五彩花田体验等；体育赛事活动，高尔夫、自行车赛、龙舟赛、水上摩托赛、皮划艇赛等；节庆民俗活动，主题摄影、荔枝节、水乡节和茶艺节等；乡野美食活动，农家乐、美食探寻和野餐等。由于郊野绿道尺度巨大，其建设主要集中于路径建设，相关游憩项目基本由沿线乡村自发培育和创造，缺乏统一策划、组织和协调。

比较游憩功能的开发，英国和香港的郊野绿道游憩强调在严格遵守保护法令的基础上围绕对自然的认知展开相关活动，目标和内容相对明确且单一；而美国的郊野绿道强调游憩的休闲性以及创造经济效益，目标和内容相对丰富和系统；珠三角的郊野绿道游憩较为强调对沿线乡村经济的推动，内容大都与乡村相关，地域特征明显，但是由于游憩项目由沿线乡村组织，容易因资金缺乏和硬件设施不足难以形成品牌，导致人气不足。

3 郊野绿道游憩运营管理的比较

英国郊野绿道建设和运行管理大部分由乡村委员会和地方政府提供主要财政支持，除了小部分附属于私营郊野公园的郊野绿道由私营机构负责后期运行管理。由于土地权属的多元化，郊野绿道游憩管理体系温和而复杂。在现有政策和法令的框架内，在主管部门的监督下，郊野绿道保护和运营管理权责完全下放给不同类型的公私个体，包括属地乡村委员会、地方政府机构、土地拥有人、私营机构等。同时在不违反法律的前提下，地方政府和乡村委员会可以比较容易地改变控制或奖励措施的强度，引导各运营个体建设和运行有特色的游憩项目，尤其是一些主题性活动的组织。群体监管下的多元个体运营模式，提升了郊野绿道游憩活动的丰富性和吸引力，并促进了游憩服务质量的良性竞争。

美国郊野绿道建设已经形成了一套较为完善的市场化和产业化方法，资金渠道形式非常多元化，包括：政府财政直接拨款和专项基金资助、特许经营、绿道自身资源出租、企业合作、社会捐赠、发行绿道建设债券和福利彩票等。相应的游憩运营管理亦有多种模式，具体包括以下七种[13]：（1）公园机构管理模式，地方公园和旅游机构接管绿道的各个部分，绿道的运营管理被列入部门预算，并由部门职员负责经营，该模式能够保障一个正规的公园管理团队来开展日常维护，但是需要与其它公园和游憩设施竞争有限的政府拨款，同时管理团队不一定精通游憩运营；（2）联合机构管理模式，多个机构联合管理，如公园机构和其他部门合作，划定分界线，限定管理责任，该模式节省了维护成本，但是会遇到多方参与者能否协调工作、能否在游憩运营理念和管理规范方面达成一致的挑战；（3）特殊机构管理模式，由社区创建特殊部门来管理，需要建立特殊税务区或绿道局来创造持续收入，在政治上可能是独立的，该模式能够让绿道获得特殊关照，但是建立新的机构所用的成本、时间和精力较多，可能会遭到反對；（4）联邦或州相关部门管理模式，由联邦或州相关部门进行运营管理，如国家公园管理局、美国土地管理局，一般穿越众多管辖区，该模式通常会带来可观的技术和资金支持，但是很难审批，可能会在一定程度上难以对接地方政策；（5）非营利组织管理模式，土地信托机构、基金会和其他非营利组织经营和管理一些开发度低的绿道，也可以是非营利组织与地方政府机构合作，相互提供服务，该模式难以筹集日常运营维护资金，无法确保能雇佣有能力和资格的游憩运营管理人员；（6）私有产权所有者管理模式，房地产和开发商将经营绿道作为商业运作的一种营销途径，开发商支付绿道运营维护费用，该模式有利于城市边缘地区与城市绿道相接，有利于游憩的商业化运作，但是可能会遭到当地居民的反对；（7）志愿者参与管理模式，志愿者通过“认养”绿道进行相应的维护工作，专业志愿者甚至可以承担游憩策划等高级运营工作，但是志愿者不一定是免费的，且不能保证工作关系的连续性和有效性，志愿者必须被雇佣、培训和监督。根据美国不同郊野绿道的特点，上述七种运营管理模式都在被运用，多元化的运营管理模式使得美国郊野绿道呈现出不同游憩亮点和个性。

香港郊野绿道具有突出的公益性质，其经营不以盈利为目的，因此其游憩运营管理采用了完全自上而下的模式。郊野绿道的游憩运营管理受《郊野公园条例》的约束。渔农自然护理署署长同时为郊野公园及海岸公园管理局总监，直接对郊野绿道的一切相关管理事务负责，郊野公园及海岸公园委员会负责向渔农自然护理署署长提供相关决策建议。郊野公园及海岸公园管理局是郊野绿道管理的行政执行机构，下设管理科和护理科两个部门对郊野绿道进行日常运营管理。管理科负责策划郊野绿道的各项建设工作。护理科负责郊野绿道的游憩运营，包括管理游客中心和自然教育中心，组织游憩活动，推广自然保育知识。

珠三角郊野绿道的游憩运营和维护管理分离。游憩运营主要通过广东省建设厅下属绿道管理办公室展开，现阶段主要通过广东绿道网进行游憩景点、线路、交通、住宿等方面的资讯推介。根据《珠江三角洲地区绿道网总体规划纲要》规划，郊野绿道推荐采取旅游公司经营管理模式，主要通过市场实现郊野绿道游憩的经营管理，但是实际工作推进缓慢。郊野绿道的维护管理以属地维护为主，由地方政府相关部门负责。

比较后期游憩的运营管理，英国和香港郊野绿道由于是政府投资，强调公益性质，自上而下的游憩运营管理模式较为简单；而美国郊野绿道由于参与主体存在多元性和多样性，利益诉求亦差别较大，自上而下、自下而上、上下结合的多种游憩运营模式创造了美国郊野绿道游憩独特的吸引力和活力；珠三角郊野绿道正处于后期游憩运营的初级阶段，还在积累经验中。

4 总结与对策

通过对英国、美国、香港和珠三角郊野绿道进行对比，可以发现单纯自上而下和上下结合这两种郊野绿道开发管理模式各有优势和不足。自上而下的模式容易实操、管理便捷，但是对游憩资源的利用相对克制，不易产生直接的经济效益。上下结合的模式具有活动，容易形成游憩个性，但是政府管理的难度大大增加，需要不断更新管理政策。针对国内郊野绿道游憩功能开发和运营管理能力不足的普遍问题，基于上述比较经验提出两方面的基本对策。

其一，建立多元合作的推进机制。郊野绿道游憩功能的开发和运营需要重视私人组织所扮演的角色，政府应当制定相应的公私合作促进政策，积极引导社会和市场力量参与郊野绿道游憩经营管理，与非营利性机构、基金会和专业公司建立长期稳定的合作关系，同时加强与沿线乡村基层组织的联系，以支持郊野绿道的维护和游憩经营。

其二，加强特色游憩点的配套建设。郊野绿道的游径系统固然重要，但是游径只是提供了到达游憩点的路径和指示，关键吸引人游憩并创造效益的还是在于游憩点的吸引力。郊野绿道建设主体应当在专业游憩策划的决策建议下有选择地加强特色游憩点的建设，提升配套设施的服务能力。郊野绿道运营主体应当开发附加活动，如开展各种文化主题活动，定期举办体育赛事和康体健身活动，开发专门的观光、探险、养生旅游活动等，提升郊野绿道游憩吸引力。

参考文献

[1] 胡卫华.绿道旅游存在的问题及开发对策——以珠三角绿道网为例[J].热带地理，2013，33（4）.

[2] 张云彬，吴人韦.欧洲绿道建设的理论与实践[J].中国园林， 2007，23（8）.

[3] 徐東辉，郭建华，高磊.美国绿道的规划建设策略与管理维护机制[J].国际城市规划，2014，29（3）.

[4] 朱祥明，孙琴.英国郊野公园的特点和设计要则[J].中国园林， 2009（6）.

[5] Countryside Agency.Towards a Country Parks Renaissance[R].Research note CRN35，2004.

[6] Nature England. country Park Accreditation Handbook[EB/OL].http： //www. naturalengland. org. uk，2014-10-02.

[7] Searns R M .The evolution of greenways as an adaptive urban landscape form[J]. Landscape and Urban Planning，1995（33）.

[8] Cheltenham. Countryside Agency：Towards a Country Parks Renaissance[R].Research note CRN35，2004.

[9] 高玉平，王希华.郊野公园的规划设计初探[J].农业科技与信息：现代园林，2007（1）.

[10] 徐晞，刘滨谊.美国郊野公园的游憩活动策划及基础服务设施[J].中国园林，2009，25（6）.

[11] 张骁鸣.香港郊野公园的发展与管理[J].规划师，2004，20（10）.

[12] 广东省城乡规划设计研究院.珠江三角洲地区绿道网总体规划纲要[R].2010.

[13] 金丽霞，江璐明.珠三角绿道经营管理模式与区域协调机制研究——美国绿道之借鉴[J].规划师，2012，28（2）.

①基金项目：浙江省自然科学基金青年基金项目（LQ13E080002）、中国博士后科学基金（2015M571872）资助。

作者简介：张佳（1981-），男，浙江杭州人，浙江大学建筑工程学院博士后，浙江大学城市学院环境设计系副教授，主要从事城乡规划，景观规划与设计方面的研究；高宁（1980-），女，山东泰安人，浙江大学建筑工程学院博士后，浙江理工大学艺术与设计学院副教授，主要从事城乡规划方面的研究；钱嘉怡（1991-），女，浙江杭州人，浙江大学城市学院环境设计系助理研究员，主要从事景观规划与设计方面的研究。