扬州周边乡镇城市化进程中失地农民再就业问题浅析

杜玉芬+杨峰+张敏莉

摘 要：通过实地调研扬州周边乡镇城市化进程中失地农民的现状，深入了解其再就业的困境；针对扬州周边乡镇失地农民的主要经济来源、恩格尔系数、失地前后收入水平比较、失业率、政府的就业指导和培训、政府安置补偿政策、安置补偿政策满意度等主要方面进行统计分析，并根据实际情况提出：政府部门要加强保护失地农民合法权益的立法建设，完善相应的社会保障问题，建立并完善就业服务体系；失地农民自身也要积极转变就业观念，加强自身学习，提升就业技能。

关键词：城市化；失地农民；再就业

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0102-04

随着农村工业化、城市化、现代化步伐的加快，各种用地需求大量增加，征用农业用地的力度越来越大，更多的农民失去土地成为“类城市人”，由此失地农民数量骤升。传统观念认为，凡是住在农村，从事农业，具有农村户口的人都是农民，但失地农民已经不是传统意义上的农民。他们失去土地后户口仍是农民，但已不再从事农业，所住地也已城市化，明显游离于城市和农村之间。现行失地农民的安置途径因无法有效保障就业容量，使得农民失地即失业成为必然，失地农民逐渐成为城市化进程中的弱势群体。据社科院报告，目前，中国城镇化建设过程中产生的失地农民总量已经超过4 000万人，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年将增至1.1亿人左右。

一、城市化进程中扬州周边乡镇失地农民现状

（一）失地农民一般生存现状

农民一旦失去了赖以生存的土地，便失去了生活来源与生活保障，随即成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人群”。这意味着失地农民的衣食住行都将因此受到影响。从目前的情况来看，失地农民生活中主要存在两个关键问题：一是失地农民再就业困难；二是失地农民的社会保障等福利问题未得到改善。

（二）扬州周边乡镇概念界定

扬州周边乡镇地区主要是在扬州主城区周圍，处于开发区与市区的中间地带。依据现状对扬州的周边乡镇概念界定（如下页图所示）。调研重心在以文昌阁为中心的主城区西南方向，即扬州市邗江区。目前，邗江区的拆迁安置工作正在如火如荼地进行，其中两个典型代表是蒋王街道和汊河街道。周边乡镇大部分处在圆环中，虽靠近主城区，但与主城区的经济发展水平存在较大差距。扬州失地农民主要分布在主城区附近的周边乡镇。失地农民户口在短时间内由农村转为城镇，加上各方面因素，其已不再从事农业，再就业问题逐渐凸显。

（三）扬州周边乡镇失地农民概况

《扬州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》表明，政府将继续加大国家重点工程和地方建设项目投资，探索基本实现现代化建设新征程，要实现“十三五”规划纲要中的发展战略目标，扬州市势必还会新增大量的失地农民。根据扬州“十二五”规划年间《扬州市国民经济和社会发展统计公报》中的统计数据，综合邗江区、维扬区和江都区等几个主要的周边乡镇，每年新增的人口总数统计（见下页表1）。

由此可见，在“十二五”规划期间，扬州有大量农民由农村户口转变为城市户口，尤其是邗江区，城镇化水平达到新高。但同时，大量农民失去土地，变成本质没有变化的“类城市人”，各种各样的新政策使得这一群体短期内无法适应，陷入再就业困难的局面。

通过对扬州市邗江区蒋王街道、汊河街道、瓜洲等周边乡镇的多位失地农民进行走访，在多个失地农民安置小区进行问卷调查，梳理汇总了调查问卷数据（见本文表2）。

近几年，邗江区失地农民的失业率仍在上涨，调研后发现失地农民普遍年龄偏大，受教育程度很低。失去土地后，多数失地农民经济来源为外出打工，尽管大部分农民对政府安排的就业指导与培训、安置补偿政策总体满意，也从中得到了帮助，但其经济情况并未明显转好，并且安置补偿政策仍存在不公平现象，拆迁后贫富分化严重，少部分地方政府还存在强拆现象。此外，失地农民的再就业存在较多临时性。

（四）再就业问题及原因剖析

1.求职渠道狭窄，就业层次低。失地农民由于自身年龄、体力、技术技能、知识水平的限制，大多数从业于社会最底层，薪酬较低，劳作条件差、技术要求低、劳动薪酬微薄，生活艰辛，现状堪忧。

2.职业不稳定。市场经济就业竞争激烈，失地农民就业岗位技术要求低、专业性不强、替代性很高，岗位竞争失衡，这致使其就业更加不稳定，发生就业再失业事件频率较高。

3.自主创业难。尽管有许多政策方面的支持激励，但大多失地农民感觉自主创业或依靠自身资源小本经营面临诸多困难，如：劳动力市场发展尚不成熟，市场信息不全；政府政策引导有限；创业资本不足；失地农民自身文化素质较低，知识有限，缺乏现代化的经营管理理念和技能等。

4.就业期望高，依赖性强。通过调研发现仍然有30%的失地农民对就业收入、岗位具有较高的预期，不愿从事苦、累、脏的工作，同时对就业区域也有严格限制，这一系列的原因都导致了失地农民陷入就业困境。此外，还有部分失地农民具有极强的依赖性，其往往采取等、要、靠的方式，这给乡镇、村管委会带来了极大的压力，这也是导致失地农民失业率居高不下的重要内在原因。

二、促进失地农民再就业的措施与对策

从制度和具体措施上，拓宽就业领域，提供就业服务，积极探索解决失地农民再就业的办法和途径，具体措施如下：

（一）加强保护失地农民合法权益的立法建设

根据我国的现实情况，制定一部专门针对失地农民的法律，使失地农民在安置、补偿以及就业等方面能够有法可依。法律在规范参加失业保险对象的条件与范围、失业保险基金的筹集与管理、对失业者的救助制度时把失业失地农民纳入其中。

（二）完善相应的社会保障问题

1.建立健全失地农民社会保障体系，社会保障内容应切合实际，不能急于和居民同步化，体系的建立要循序渐进，逐步完善其最低生活保障、养老、医疗及就业保障。

2.强调失地农民安置方式的创新和发展，减小其生存压力和就业压力。在就业安置中，政府一要引导协议用地单位吸纳；明确提出城市化项目建设与吸纳本地区“农转居”人员挂钩；二要大力开发公益性岗位，尽可能开拓多种渠道，为失地农民创造更多的就业机会。

3.采取保护性就业措施，对失地农民就业给予适当的政策倾斜，包括清理和取消针对农村劳动力进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化失地农民在城市务工的各项手续，改善就业的环境；其次，工商、城建、税务等有关部门应给予失地农民手续简化，优先办理的待遇；金融部门应放宽信贷条件，降低门槛，扶持失地农民发展经营。

4.鼓励并支持失地农民自主择业、自主创业，为其发放《再就业优惠证》，参照下岗职工的办法，给予其同等的再就业优惠政策。同时，可保证失地农民享受小额贷款担保及新办企业的优惠政策。

5.建立失地农民就业保障金，使短期經济补偿与长期就业保障相协调。建立专门账户统筹安排保障金，加强财政审计，以杜绝挪用和占用。

（三）建立和完善就业服务体系

1.在城乡统筹思路的指导下，政府应逐步建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化劳动力市场，并建立健全就业信息网络，完善区、街、村（居）三级就业服务网络。

2.将失地农民纳入公共就业服务机构的服务范围，进一步设立专门的就业服务热线和网络，为失地农民提供免费便捷的中介服务，对就业困难者开展重点帮扶。

3.建立失地农民就业专项数据库，做到失地农民总量、年龄结构、文化程度、技术特长、培训意愿、择业意向“六清楚”；收集各类用工信息，挖掘各类就业岗位，建立健全企业空岗报告制度和用工备案制，保证失地农民可及时有效地获取有价值的就业信息，逐步形成信息网络体系。

4.建立用人单位联系会制度、失地农民就业情况报告会制度，定期举办失地农民专场招聘洽谈会。

5.建立健全以职业技术教育为主的，多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系，开展有针对性的职业指导，加大职业技术、岗位技能为重点的就业培训；针对部分失地农民年龄偏大、文化程度不高、异地转移难的实际情况，实行定向培训转移模式，让其就近培训，就近就业，离土不离乡，例如扬州市邗江区政法与邗江工业园的一些单位建立用工联系制度，单位优先采用劳动保障站推荐的人员。

总体而言，相关政府部门的就业服务视野应更广，服务领域应更宽，服务手段应更注重区域性、个性化。

（四）引导失地农民的认识，支持企业发展

各地区现行的征地拆迁补偿条例大都采取货币安置的方式，使得失地农民在短时间内获得一大笔钱，导致其对择业产生较高的期望，增大了其就业难度。因此，县乡政府和村“两委”应加强对失地农民的宣传教育，包括勤俭节约传统教育、法制教育等；也要引导失地农民学习理财知识，掌握理财技能，合理规划未来就业乃至生活。此外，政府应大力扶持并发展乡镇企业，使这类劳动密集型企业充分吸纳劳动力，缓解失地农民就业压力。由本文表2可知，失地农民的受教育程度普遍很低，很难满足当前经济发展的要求。因此，失地农民一方面要在客观认识自身条件的基础上，加强学习，努力提高自身文化水平和就业技能水平，合理规划就业方向；另一方面要合理利用土地补偿款，通过努力提升家庭生活水平。

总之，在对被征地农民的就业和保障问题上要通盘考虑，做好就业和社会保障的有机结合，双管齐下，全方位保障失地农民的利益，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道。

三、结论

在现行体制下，“城乡二元结构”是造成失地农民问题的关键原因。因此，只有在医疗、就业、教育、社会保障等多方面做到城乡平等，才能真正打破城乡二元经济格局，才能从根本上解决失地农民再就业问题，使其在城市化进程中得到相应的保障，解决就业等一系列问题。扬州市要想在城市化进程中稳步向前，整体得到长足发展，对于周边乡镇城市化进程中失地农民的问题便要给予足够的重视，应通过完善相关法律法规、提供均等完善的公共就业服务、加强职业技能培训、大力发展乡镇企业等途径，切实解决失地农民就业问题，促进失地农民更快更好地转化为城市市民。

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