县级政府“三公经费”透明度研究：来自江西省76个县（市）的例证

●李春根 蔡 敏

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县级政府“三公经费”透明度研究：来自江西省76个县（市）的例证

●李春根 蔡 敏

为探究当前县级政府“三公经费”公开现状，引入透明度概念，构建县级政府“三公经费”透明度评价指标体系，以江西省76个县（市）为评价样本，结果发现江西省县级政府 “三公经费”透明度低且差异大，深入挖掘实证研究中出现诸多问题的原因，包括法律规范尚未形成、思想观念依旧固化、制度机制存在不足、信息技术水平较低等方面，据此提出要筑牢思想基础、强化制度执行、构建法律支撑体系和加强公开渠道建设等策略，为进一步提升县级政府“三公经费”透明度提供了思路参考。

“三公经费”透明度 “三公经费”公开 县级政府

李春根，男，江西抚州人，现任江西财经大学财税与公共管理学院院长、教授、博士生导师，经济学博士，江西省高校中青年学科带头人，中国财政科学研究院应用经济学博士后出站。兼任全国政府预算研究会副会长，全国高校财政学教学研究会常务理事，中国财政学会理事，中国社会保障学会理事，首届全国社会保障教学委员会委员，全国高等财经教育研究会财政学专业委员会委员，中国资产评估协会理事，教育部学位与研究生教育评估专家等。

主要研究方向为公共经济、社会保障。副主持完成世界银行课题1项，主持（主研）国家社会科学基金重大招标项目子课题、国家社会科学基金课题、国家自然科学基金课题6项；主持教育部重点、农业部软科学、财政部委托、江西省高校哲学社科重大课题攻关项目等省部级（重点）课题10项；出版了8部著作、教材。 在 《人民日报》、《光明日报》、《财贸经济》、《财政研究》、《税务研究》、《改革》、《中国行政管理》等学术报刊发表学术论文130多篇。多篇文章被新华文摘、人大复印资料摘要或转载。多个研究报告获得省领导肯定性批示。近年来，获得全国财政优秀科研成果、江西省社会科学优秀成果等省部级科研奖励5项。获得国家级、江西省优秀教学成果奖等国家级、省部级教学成果奖励6项。获得江西省青年五四奖章（2010）、江西省优秀研究生导师（2012），全国、江西省优秀社科普及专家(2014)等荣誉。

从2012年开始，国务院办公厅及财政部相继下发文件通知，要求各级地方政府参照中央逐步公开 “三公经费”信息，争取2015年之前市县政府全面推进“三公经费”公开。县级政府作为我国治理结构中基本单元，在国家治理中发挥着基础性作用，要求县级政府向社会公众公示 “三公经费”信息，标志着“三公经费”公开由高层走向基层、由局部走向全面。关于“三公经费”全面公开制度安排和顶层设计的初衷毋庸置疑，但是县级政府“三公经费”信息公开程度到底如何还是一个有待详细考证的课题。

一、文献回顾与研究问题

“三公经费”透明度与“三公经费”公开联系密切，众多学者认为“三公经费”信息公开具有重大意义，如严仍昱（2013）认为“三公经费”公开“有利于预防权力腐败，落实公民监督权”，政府主动公开“三公经费”有利于从源头上遏制支出超标、私用滥用等情况，从而增加政府公信力，提升政府形象，提升社会公众对政府的信任度。为进一步推进“三公经费”公开，众多学者集中提出了三种主流观点：一靠法律，竹立家（2014）提出要“形成科学的、规范的、民主的和公开透明的公共财政与预算体系并使之法制化”；二靠制度，薛芬（2011）认为“预算公开与监督管理、惩罚机制必须配套”；三靠监督问责，屈生富（2012）提出“需建立与完善‘三公经费’公开的监督机制和问责机制”。“三公经费”的公开不能仅仅依靠强制措施约束、迫使各级单位公开，更应该强调主动性，谢柳芳等（2015）提出“政府应主动公开政府部门在履行其行政职责时所发生的行政管理活动的信息”，提升政府在民众心目中的形象。针对“三公经费”透明度的研究少之又少，上海财经大学公共政策研究中心编写、上海财经大学出版社出版的2012年和2013年 《中国财政透明度报告》中专门单列了“三公经费”透明度特别评估的内容，提出“三公经费”透明度的评估思路方法、内容体系和省级透明度现状、省际对比分析等内容；樊博等（2016）提出了“三公经费”透明度的理论研究框架，实证研究了“领导人、官僚制、资源财富、财政盈余和腐败行为对‘三公经费’透明度的影响”。

总体来说，我国针对“三公经费”公开及透明度的研究在横向和纵向中还不够深入，而且由于研究主题的敏感、数据获取的艰难以及公开进程推进的缓慢等原因，当前研究处于初级阶段且有下滑趋势。因此有必要基于当前研究成果进一步充实 “三公经费”理论研究，一定程度上提出“三公经费”透明度理论研究框架，从经验分析中筑牢并加强“三公经费”透明度理论基础。

表1 县级政府“三公经费”透明度评价指标体系

二、县级政府“三公经费”透明度评估

（一）指标体系的构建

指标体系的构建严格遵循科学、客观、真实的原则，以期筛选出能够客观反映县级政府“三公经费”透明度现状的具体且可执行的指标。通过文献梳理明确“三公经费”透明度的评价核心应该是民众搜索“三公经费”有关信息的难易程度及政府和有关部门处理的合理性，这与本文县级政府“三公经费”透明度评估的框架完全相符。因此，本文从公众获得“三公经费”的难易程度和政府处理公众提出疑问的合理程度出发，将两个主要方面细化为六个维度，即“公开是否及时、内容是否完备、解释是否详细、载体是否有效、保障是否有力、处理是否得当”。具体指标选取时，参考借鉴了当前学术界的有关研究成果，结合国家、省、市、县四个层面下发的关于“三公经费”公开或管理的部分制度、办法或条例，形成了具体的指标体系。考虑到在县级政府“三公经费”透明度评估过程中，由于研究者资源和水平有限，可能会出现评估所需资料难以获得、评估所用数据难以进行价值判断等情况，因此在指标设置上，着重考虑了评估的可实施性，三级指标的内容以“是”或者“否”的形式进行，增强了测评的可能性。本文采取了0或1的打分方式，即符合指标结果“是”的标准得1分，符合指标结果“否”的标准则为0分，一方面是为了避免在数据采集过程中梯度分数的主观性，另一方面则是为了方便分数的统计计算。具体指标体系见表1。

表2 江西省76个县（市）“三公经费”透明度得分表

（二）指标体系的应用

结合国务院对市县“三公经费”公开的要求，通过构建的指标体系，对江西省县级政府进行打分，本文研究涉及的县级政府不包括市属区在内，同时由于本文查找数据时共青城市官方网站处在维护期间，因此未将共青城市纳入评估范围，最后本文实际评估对象为江西省的10个县级市和66个县，纳入评估数据范围为2014年和2015年的数据。本文设计的指标体系共有25个指标，最高分为25分，为扩大研究对象的得分差别，便于县（市）之间的比较分析，采取百分制对各县（市）打分，具体得分见表2。

按照76个县（市）“三公经费”透明度得分，并借鉴《中国财政透明度报告》分组方式，将76个县（市）大致划分为5个组别：第一组“三公经费”透明度得分为 60以上（含60），即刚刚及格的分数，但在江西省已经属于“三公经费”透明度最高的层次了，共有11个县或县级市，这组中出现此次评估的最高得分64分；第二组“三公经费”透明度得分为50-59，共有18个县；第三组“三公经费”透明度得分为40-49，这组县（市）数量最多，共有30个；第四组“三公经费”透明度得分为20-39，共有12个县（市）；第五组“三公经费”透明度得分为 20以下，仅有5个县，都昌县和定南县得分为 0，是因为在两个县的官网中没有查询到“三公经费”有关的信息和数据。

（三）结果与问题分析

从得分的总体情况来看，江西省县级政府“三公经费”透明度水平较低。必须强调的是，本文考虑到市县全面公开“三公经费”信息仅仅一年的时间，在应用指标体系进行评分时的要求降低了许多，指标问题的答案只要符合“是”的标准就得分。另外，从指标体系的应用结果和资料查找过程中，发现以下问题。

第一，尚未树立审计意识。所有县（市）都没有提供“三公经费”审计报告，所以该指标所有县（市）都是0分。在信息搜集的过程中发现部分县（市）的政务要闻或工作动态中提到县本级审计局对县级政府部门的“三公经费”支出进行了审计，但从审计局有关资料中未发现“三公经费”审计报告，这说明当前“三公经费”支出审计未引起县级政府重视，即使部分县（市）开展了审计工作，也是浮在表面，形式大于内容。

第二，公开数据仍然不够详细。76个县（市）中，有47个县（市）公布了较为详细的“三公经费”决算数据，包括因公出国（境）团组数（个）、人次数（人）、公务用车购置数（辆）、公务用车保有量（辆）、国内公务接待批次（个）、国内公务接待人次（人）、国（境）外公务接待批次（个）和国（境）外公务接待人次（人），其余的县级政府或组成部门仅仅公开了包含总支出和分项支出的决算统计表，并没有出现如上述详细的数据；同时，仅有20个县（市）提供了“三公经费”各项数据的说明，且绝大多数只是针对“三公经费”增减情况的说明，并没有提及增减原因或具体数额的增减。

第三，公开隐蔽性较强。大多数县（市）将“三公经费”预决算数据置于财政预决算数据中，从官网发布的信息来看，21个县（市）未在官网发布有关“三公经费”的信息，31个县（市）在官网中无法直接搜索到“三公经费”的有关信息，大多数县（市）没有提供便捷的与“三公经费”有关的文件下载服务，最为关键的是76个县（市）中仅4个县设置了“三公经费”信息公开专栏，没有一个县（市）提供了专门联系电话。

第四，依旧缺乏公开的保障机制。76个县（市）都未设置“三公经费”公开或管理的专职机构、专职人员，仅有13个县（市）制定了“三公经费”公开管理制度，但在公开管理制度中均未涵盖具体的执行要求；仅有7个县制定了支出考核机制，要求严控支出，提高使用效率，未出台相应的奖惩机制，说明“三公经费”信息公开尚未引起县级政府的高度重视，缺乏主动作为意识。

第五，政府部门与广大民众互动较少。在网站所有互动栏目中，均未查询到与“三公经费”信息公开的任何信息，这既说明政府处理问题存在滞后性，同时充分表明了公众对“三公经费”信息的关注程度不高。另外，本文考查“是否有充足的理由拒绝公开涉密信息”这一指标的标准为县级保密单位，如县公安局、保密局，是否公开“三公经费”信息，如果因涉密无法公开是否在解释说明中陈述详细原因，所有县（市）在该指标上得分为0。

三、提升县级政府“三公经费”透明度的若干思考

当前县级政府“三公经费”透明度不足，除了表面的内容不全、数据不清晰、渠道隐蔽等问题之外，还隐含着一些深层次的原因，必须透过这些原因探讨进一步提升“三公经费”透明度的策略。

（一）县级政府“三公经费”透明度低的深层原因

第一，法律规范尚未建立。一是针对“三公经费”的法律规范不健全，目前“三公经费”公开依靠的是近几年国务院办公厅下发的信息公开工作要点以及财政部推进专项工作的一些通知文件，不具备法律效力；二是部分法律条例的规定有碍于“三公经费”透明度提升，如《保密法》，未明确规定具体需要保密的内容和范围，概念和范围过于笼统，致使由于害怕承担责任而不敢或不愿公布。

第二，思想观念依旧固化。一是部分政府官员“以官为本”思想严重，部分官员缺乏“公仆意识”、服务意识，进而使得部分县级政府主观上不愿意向公众说明“三公经费”的具体事项，而且部分政府官员抱着一些错误工作理念，在日常工作中长于“官样文章”，短于实践探索；二是广大社会民众主动作为意识较差，大多数公众未曾关注过“三公经费”公开具体数据以及背后深层次涵义，缺乏“主人翁”意识，当然也会出现由于缺乏监督能力导致监督意识缺位的现象。

第三，制度机制存在不足。一是预算编制和执行不足，“三公经费”缺乏一个统一概念，界限模糊，部分县（市）由于无法精确预算“三公经费”支出而未公布预算统计表或预算报告；二是缺乏审计和报告制度，大多数县级政府未开展“三公经费”审计，也未在财政预决算报告中列出“三公经费”支出的详细信息；三是监督和追责机制缺失，未形成完善的监督体系，部门内部监督“不监督或少监督”，部门外部监督如立法、纪委监察、公众监督等多方力量未真正发挥作用，而且缺乏约束性强的追责机制，未明确因为“三公经费”公开拖沓或数据不详细而必须给予处分，未涉及超标使用的标准、处罚方式以及处罚程度等具体问题。

第四，信息技术水平较低。部分网站布局复杂、运行不畅、搜索功能无法实现，甚至还有的网站无法进入，信息搜寻存在较大的难度，这些问题的实质是基层政府在电子政务上的重视程度不足，其根源在于：一是政府投入资金少，县级政府网络硬件设施差，无法满足网站高速运转要求；二是无法吸引专业人才，也没有条件可以吸纳信息技术公司的落户，致使相应技术和人才的缺乏。

（二）提升县级政府“三公经费”透明度的策略

第一，筑牢思想基础。一是从转变政府职能着手，转变当前政府高度集权、职能扭曲等现象，逐渐形成服务型政府；同时将“三公经费”公开当成打造服务型政府的一项重要抓手，让社会公众通过“三公经费”信息了解政府行为，通过政府职能的转变逐渐扭转政府官员固有的为官理念，正面引导政府官员维护公共利益，以“公仆”意识为价值追求，将“三公经费”公开纳入官员绩效考核体系，量化政府官员绩效考核指标。二是引导社会公众增强主动意识，促使社会公众主动开展监督，各级政府及其组成部门必须充分公布“三公经费”数据，向社会公众开放各类渠道，引导社会公众正确履行监督职责，不断培养自身参政能力，注重建立完善的公众举报制度；切实增强社会公众监督能力，对“三公经费”有关信息进行详细说明，以简单易懂的方式公布信息，增强对“三公经费”数据代表意义的接受能力，有针对性地向社会公众普及“三公经费”相关知识。

第二，强化制度执行。一要加大“三公经费”公开力度，规定内容公开时间，及时提供各项报告，在规定时间内必须提供“三公经费”预算报告、决算报告和审计报告，而且尝试开展“三公经费”月公开；规范数据统计口径，界定“三公经费”内涵，统一“三公经费”数据核算口径，严格规定详细数据目录、统计范围并要求提供具体的解释说明；继续加强中央本级、省级“三公经费”公开，充分发挥上级政府示范作用，逐步建立“三公经费”报告制度。二要强化“三公经费”公开约束，充分调动各方监督力量积极性，大力加强人大监督、纪委监督、审计监督，加强预算审核力度和预算执行审查力度，开展针对性专项监督，将“三公经费”支出和公开纳入纪委监督范畴，参考官员“不作为”或“乱作为”甚至是挪用公款的标准来进行考核监督，实现“全过程”、“全领域”监督，及时向社会公布详细的“三公经费”审计报告；构建有效的追责机制，使之成为行政问责或法律问责的一部分，以法律为准绳对在“三公经费”有关工作中表现不力的单位或官员进行责任追究，将“三公经费”公开纳入官员升迁、绩效、离任审计等范畴，量化考核指标，细化标准对责任人进行考核，考核不过关的官员，参照《公务员法》或其他有关管理规定，明确标准追究当事人与相关人责任。

第三，构建法律支撑体系。一是修改有碍于“三公经费”透明度提升的法律条例，尽快修订《保密法》，确定详细的保密范围，清晰地划分保密与非保密的界限，属于非保密的内容要尽快公开相关的 “三公经费”信息；尽快修订《政府信息公开条例》，将“三公经费”纳入《政府信息公开条例》中，纳入每年必须公开的项目内容之一。二是要制定“三公经费”公开专门法律或列入某部专门法律，基于与“三公经费”公开有着密切联系的《预算法》的考虑，应当将“三公经费”有关内容纳入《预算法》中，要求各级政府及其组成部门必须向社会公布详细信息，也可考虑将《政府信息公开条例》通过正式的立法程序上升为《政府信息公开法》，在《政府信息公开法》列出“三公经费”公开专项条款。

第四，加强公开渠道建设。一是树立“互联网＋”思维，完善优化政府官网建设，充分整合县级政府各部门资源，及时收集所有相关信息，形成以政府官网为依托的县级网络体系，优化政府官网页面，设置“三公经费”信息公开专栏，分类别、分部门、分系统地展示县（市）“三公经费”有关数据与说明；二是依托省级技术优势，建设全省性“三公经费”公开或管理平台，各县级政府按照时间、内容、格式等要求填报，由省级信息技术部门提供技术保障；三是综合利用各类信息渠道，如新闻报道、新闻发布会、县级政府主要负责人或部门负责人主题访谈等电视平台，还有各种机关报、政府公报、财政简报等纸质媒体，构建“三公经费”公开渠道网。另外，积极应用新媒体技术，建立官方微博、微信公众号发布“三公经费”详细信息，广泛开辟公开渠道。

（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）

[1]严仍昱.“三公经费”公开：意义、现状及完善——以中央部门“三公经费”公开为例[J].广州大学学报(社会科学版)，2013，(6).

[2]竹立家.用好的制度治理“三公”消费[J].中国党政干部论坛,2014，(10).

[3]薛芬.“三公经费”公开亟需制度助推[N].新华日报, 2011-09-20（B07）.

[4]屈生富.“三公”经费信息公开机制构建[J].财会通讯, 2013，(3).

[5]谢柳芳,刘更新.三公经费披露体系与审计监控体系研究[J].会计之友,2015，(10).

[6]樊博,奚俞勰.政府内部运转因素对“三公”经费透明度的影响[J].经济与管理研究,2016，(11).

（本栏目责任编辑：阮静）